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【摘要】近年来，北京市及全国大力推进棚户区改造工程。棚改项目涉及到的工作内容很多，其中规划工作应该走在前列。如何响应国家要求，提高棚改地块的规划建设水平，控规调整工作面临着重大挑战。本文通过实践中的北京某棚户区改造项目控规调整工作，总结概括了控规调整的整体思路和工作要点，并详细介绍了具体调整的工作内容，希望对目前正在改造和即将改造的棚改项目有所借鉴。
【关键词】棚户区改造，控规调整，用地，容积率
棚户区改造和环境整治工作是重大的民生工程，棚户区改造工作的顺利开展，有助于解决棚户区群众的住房困难，有助于经济社会持续健康发展和民众生活的改善。
由于大量棚改项目所在地的控制性详细规划编制时间较早，棚改地块土地利用效率和周边城市建设的考虑并不周到。棚改工作启动后，棚改单位发现需解决住房问题的居民数量庞大，地块周边建设发展迅速，以上因素都导致棚改地块需首先进行控制性规划调整工作以解决一系列的规划问题。
一、棚改控规调整的必然性
1.1棚改政策的要求
在《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知（国办发〔2014〕36号）》中强调“（一）完善安置住房选点布局。棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，以原地安置为主，优先考虑就近安置。”对于其中原址安置的棚改项目来说，大规模原址回迁安置房的建设需求是控规调整的主要因素之一。
在“国办发〔2014〕36号”文中还指出“配套设施应与棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。”棚改安置房户数规模较大，配套设施水平也与安置房规模相匹配，由此规划布局还应考虑配套设施用房的占地需求，以满足当地棚户区改造公共服务设施配套的具体要求。
安置房及其配套服务设施的大规模布局和建设，是棚改项目控规调整的重要因素之一。
1.2用地发展的要求
棚改项目地块大小不一，由于城市的发展和周边建设用地的蚕食，很多地块边界并不规整；同时，周边建设用地快速发展，导致棚改地块的建设条件较为严苛，尤其周边新建和现状小区的存在，影响并限制着棚改地块的建设强度和高度等控规指标。此外，部分地块原有控规的布局基础是基于现状的用地边界，由于城市建设的发展，原有控规边界与现状条件不符的情况时有发生。因此，棚改地块自身的现状条件以及周边现状条件也是导致控规调整的重要因素之一。
1.3资金平衡的要求
《关于明确我市棚户区改造土地供应规划调整和房屋销售等政策加快推进棚户区改造的意见》【京建文（2015）34号】中指出“四、对需要进行规划调整才能实现资金平衡的棚户区改造项目，应由区县政府提出资金平衡方案，市重大项目办组织市相关部门对棚户区改造项目的资金平衡方案进行联合审定。确需进行规划调整才能做到资金平衡的项目，规划部门应予以支持，依据相关法律法规，对规划方案进行可行性研究后，规划指标可适当突破”。由此可看出，资金平衡与否，是规划调整的依据之一。棚改项目本身如果实现不了资金平衡，就需要对规划方案进行可行性研究，如果指标可以突破并经规划相关部门认可，就会进行控制性规划的调整工作。
二、棚改控规调整中需注意的要点
2.1与规划的空间发展布局相符合
控规调整中用地范围及性质的调整与城市空间发展布局密不可分，用地性质的调整更是影响着城市中各个区域的功能及定位，商业金融用地带来更多的城市活力和人群；居住用地则带来稳定的城市居民及配套需求（教育、医疗、服务等）；公园绿化用地形成城市开放空间便于市民游憩活动等。因此，首先要在满足区域整体规划及空间布局的基础上，进行科学合理的用地规划调整。
2.2与周边的现状条件相结合
控规调整中地块开发强度及高度的调整与周边现状条件及现状强度密不可分。尤其是周边住宅项目的日照条件影响着地块的开发强度，而周边建筑群的天际线与高度对于新建建筑的高度也有着重要影响，是控规调整的重要依据。
笔者结合北京市某棚改项目控规调整的案例，对棚改项目控规调整的调整思路进行了较为系统的分析。
三、棚改控规调整的问题解决——以北京某棚改项目控规调整为例
2014年至2015年间，笔者有幸参与了北京市某棚改项目的控规调整工作。该项目位于北京市石景山区，整个棚改项目用地规模约52公顷，原有控规下的地上建设规模约64.37万平米，涵盖商业金融、行政办公、安置房、商品房以及教育配套等多种类型。但由于城市布局调整以及现状条件等综合原因，按照原有控规条件并不能实现规划建设规模。基于此种原因，棚改单位在当地规划分局的指导下，启动该项目的控规调整工作，以满足规划建设规模。
3.1用地性质的调整
（1）A-C地块原有控规性质为商业金融办公用地。用地局促，仅有2000多平米，且地块形状不规则，不适宜做成商业金融办公用地；但地块距离安置房项目用地较近，且配套服务设施规模较小布局较为灵活。建议调整为安置房的居住配套服务设施用地。
（2）A-D2地块原有控规性质为居住用地，中间加杂A-Da地块为地铁上盖规划为商业金融办公用地。A-Da地块规模较小，且北侧现状住宅日照条件严苛，因此作为地铁上盖用地布局较为紧张。两侧A-D2用地因地铁退让与现状条件限制，单纯做住宅用地的土地利用率过低。建议将A-D2和A-Da用地一并调整为F2混合用地（公建兼容住宅），便于与地铁一体化设计开展。
（3）B-A地块原有控规性质为商业金融办公用地。结合周边调研情况，原有规划商业金融规模过大造成后期销售压力过大，回款难度较大；建议适当增加住宅配比，来满足资金平衡要求。建议调整为F2混合用地（公建兼容住宅）。
（4）C-B原有控规性质为行政办公用地。考虑到南侧原有的行政办公单位已不存在，行政办公功能已无意义，且地块无独立出入口，无法独立使用。建议将原有行政办公用地调整为住宅用地，与周边C-A和C-B的住宅用地合并为一块住宅用地。 3.2建设强度（容积率）的调整
（1）安置房A-A、A-B、A-D1的原控规容积率为2.8，A-E的为3.0。由于周边现状日照的限制以及退距条件苛刻，无法满足原容积率建设规模，因此建议降低A-E容积率；由于安置房的建设规模比原有控规的需求量大，所以只能通过增加A-A、A-B、A-D1的容积率来实现，建议增加至3.0。
（2）用地性质的调整导致容积率的变化。C-A、C-B及C-C地块和A-D2、A-Da地块合并之后统一核算容积率，会造成整体容积率的略微变化。
3.3建设高度（限高）的调整
（1）安置房A-A、A-B、A-D1和A-E的原控规限高为60米，无法同时满足安置需求。由于周边部分公建的限高已达到80米，建议安置房的限高上调至80米满足安置房建设规模。
（2）B-A及B-B地块的原控规限高为30米，由于地块形状不规则，不利于建筑布局，建议在保证沿河45米建筑高度下适当提高，把南侧不临河位置限高增加到60米。
（3）C和D地块的原控规限高分别为18米和30米。该区域城市化发展迅速且开发强度较大，该限高下的土地利用率并不充分，造成土地资源浪费。结合周边现状建筑物高度，建议将限高增加到45米。
3.4公共服务配套设施的增加
原有控规只在项目规划一处教育配套用地，用于中小学合校。现状及规划居住用地较多，缺乏其它基础教育用地及社区综合服务设施用地。规划建议根据北京市人民政府关于印发《北京市居住公共服务设施配置指标》和《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》的通知（京政发〔2015〕7号）增加配置两处幼儿园用地（A334）和一处社区综合服务设施用地（A8），满足居民生活需求。
结语：
棚户区改造是个系统且全面的工程，但规划在其中起到极其重要的带头作用。棚改项目中存在不少原有规划不合理、配套建设跟不上、调整难度大等问题，因此对于原有控规的调整工作是必不可少。控规调整一要考虑城市发展的需要，二要结合棚改的安置需求或者资金平衡要求，三要考虑对于现状条件的尊重。基于上述考虑因素，棚改控规调整工作才能向更加合理和可持续的方向推进和实现。
参考文献：
[1]印建平.棚户区改造呼唤住宅银行[J].中国房地产业.2014.3
【关键词】棚户区改造，控规调整，用地，容积率
棚户区改造和环境整治工作是重大的民生工程，棚户区改造工作的顺利开展，有助于解决棚户区群众的住房困难，有助于经济社会持续健康发展和民众生活的改善。
由于大量棚改项目所在地的控制性详细规划编制时间较早，棚改地块土地利用效率和周边城市建设的考虑并不周到。棚改工作启动后，棚改单位发现需解决住房问题的居民数量庞大，地块周边建设发展迅速，以上因素都导致棚改地块需首先进行控制性规划调整工作以解决一系列的规划问题。
一、棚改控规调整的必然性
1.1棚改政策的要求
在《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知（国办发〔2014〕36号）》中强调“（一）完善安置住房选点布局。棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，以原地安置为主，优先考虑就近安置。”对于其中原址安置的棚改项目来说，大规模原址回迁安置房的建设需求是控规调整的主要因素之一。
在“国办发〔2014〕36号”文中还指出“配套设施应与棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。”棚改安置房户数规模较大，配套设施水平也与安置房规模相匹配，由此规划布局还应考虑配套设施用房的占地需求，以满足当地棚户区改造公共服务设施配套的具体要求。
安置房及其配套服务设施的大规模布局和建设，是棚改项目控规调整的重要因素之一。
1.2用地发展的要求
棚改项目地块大小不一，由于城市的发展和周边建设用地的蚕食，很多地块边界并不规整；同时，周边建设用地快速发展，导致棚改地块的建设条件较为严苛，尤其周边新建和现状小区的存在，影响并限制着棚改地块的建设强度和高度等控规指标。此外，部分地块原有控规的布局基础是基于现状的用地边界，由于城市建设的发展，原有控规边界与现状条件不符的情况时有发生。因此，棚改地块自身的现状条件以及周边现状条件也是导致控规调整的重要因素之一。
1.3资金平衡的要求
《关于明确我市棚户区改造土地供应规划调整和房屋销售等政策加快推进棚户区改造的意见》【京建文（2015）34号】中指出“四、对需要进行规划调整才能实现资金平衡的棚户区改造项目，应由区县政府提出资金平衡方案，市重大项目办组织市相关部门对棚户区改造项目的资金平衡方案进行联合审定。确需进行规划调整才能做到资金平衡的项目，规划部门应予以支持，依据相关法律法规，对规划方案进行可行性研究后，规划指标可适当突破”。由此可看出，资金平衡与否，是规划调整的依据之一。棚改项目本身如果实现不了资金平衡，就需要对规划方案进行可行性研究，如果指标可以突破并经规划相关部门认可，就会进行控制性规划的调整工作。
二、棚改控规调整中需注意的要点
2.1与规划的空间发展布局相符合
控规调整中用地范围及性质的调整与城市空间发展布局密不可分，用地性质的调整更是影响着城市中各个区域的功能及定位，商业金融用地带来更多的城市活力和人群；居住用地则带来稳定的城市居民及配套需求（教育、医疗、服务等）；公园绿化用地形成城市开放空间便于市民游憩活动等。因此，首先要在满足区域整体规划及空间布局的基础上，进行科学合理的用地规划调整。
2.2与周边的现状条件相结合
控规调整中地块开发强度及高度的调整与周边现状条件及现状强度密不可分。尤其是周边住宅项目的日照条件影响着地块的开发强度，而周边建筑群的天际线与高度对于新建建筑的高度也有着重要影响，是控规调整的重要依据。
笔者结合北京市某棚改项目控规调整的案例，对棚改项目控规调整的调整思路进行了较为系统的分析。
三、棚改控规调整的问题解决——以北京某棚改项目控规调整为例
2014年至2015年间，笔者有幸参与了北京市某棚改项目的控规调整工作。该项目位于北京市石景山区，整个棚改项目用地规模约52公顷，原有控规下的地上建设规模约64.37万平米，涵盖商业金融、行政办公、安置房、商品房以及教育配套等多种类型。但由于城市布局调整以及现状条件等综合原因，按照原有控规条件并不能实现规划建设规模。基于此种原因，棚改单位在当地规划分局的指导下，启动该项目的控规调整工作，以满足规划建设规模。
3.1用地性质的调整
（1）A-C地块原有控规性质为商业金融办公用地。用地局促，仅有2000多平米，且地块形状不规则，不适宜做成商业金融办公用地；但地块距离安置房项目用地较近，且配套服务设施规模较小布局较为灵活。建议调整为安置房的居住配套服务设施用地。
（2）A-D2地块原有控规性质为居住用地，中间加杂A-Da地块为地铁上盖规划为商业金融办公用地。A-Da地块规模较小，且北侧现状住宅日照条件严苛，因此作为地铁上盖用地布局较为紧张。两侧A-D2用地因地铁退让与现状条件限制，单纯做住宅用地的土地利用率过低。建议将A-D2和A-Da用地一并调整为F2混合用地（公建兼容住宅），便于与地铁一体化设计开展。
（3）B-A地块原有控规性质为商业金融办公用地。结合周边调研情况，原有规划商业金融规模过大造成后期销售压力过大，回款难度较大；建议适当增加住宅配比，来满足资金平衡要求。建议调整为F2混合用地（公建兼容住宅）。
（4）C-B原有控规性质为行政办公用地。考虑到南侧原有的行政办公单位已不存在，行政办公功能已无意义，且地块无独立出入口，无法独立使用。建议将原有行政办公用地调整为住宅用地，与周边C-A和C-B的住宅用地合并为一块住宅用地。 3.2建设强度（容积率）的调整
（1）安置房A-A、A-B、A-D1的原控规容积率为2.8，A-E的为3.0。由于周边现状日照的限制以及退距条件苛刻，无法满足原容积率建设规模，因此建议降低A-E容积率；由于安置房的建设规模比原有控规的需求量大，所以只能通过增加A-A、A-B、A-D1的容积率来实现，建议增加至3.0。
（2）用地性质的调整导致容积率的变化。C-A、C-B及C-C地块和A-D2、A-Da地块合并之后统一核算容积率，会造成整体容积率的略微变化。
3.3建设高度（限高）的调整
（1）安置房A-A、A-B、A-D1和A-E的原控规限高为60米，无法同时满足安置需求。由于周边部分公建的限高已达到80米，建议安置房的限高上调至80米满足安置房建设规模。
（2）B-A及B-B地块的原控规限高为30米，由于地块形状不规则，不利于建筑布局，建议在保证沿河45米建筑高度下适当提高，把南侧不临河位置限高增加到60米。
（3）C和D地块的原控规限高分别为18米和30米。该区域城市化发展迅速且开发强度较大，该限高下的土地利用率并不充分，造成土地资源浪费。结合周边现状建筑物高度，建议将限高增加到45米。
3.4公共服务配套设施的增加
原有控规只在项目规划一处教育配套用地，用于中小学合校。现状及规划居住用地较多，缺乏其它基础教育用地及社区综合服务设施用地。规划建议根据北京市人民政府关于印发《北京市居住公共服务设施配置指标》和《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》的通知（京政发〔2015〕7号）增加配置两处幼儿园用地（A334）和一处社区综合服务设施用地（A8），满足居民生活需求。
结语：
棚户区改造是个系统且全面的工程，但规划在其中起到极其重要的带头作用。棚改项目中存在不少原有规划不合理、配套建设跟不上、调整难度大等问题，因此对于原有控规的调整工作是必不可少。控规调整一要考虑城市发展的需要，二要结合棚改的安置需求或者资金平衡要求，三要考虑对于现状条件的尊重。基于上述考虑因素，棚改控规调整工作才能向更加合理和可持续的方向推进和实现。
参考文献：
[1]印建平.棚户区改造呼唤住宅银行[J].中国房地产业.2014.3