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摘 要 竞争是市场经济发展的动力，维护自由、公平竞争的市场秩序是中国社会主义市场经济健康发展的必要保障。反垄断执法机构的设置模式和权限配置是否科学合理，与竞争政策的发展关系密切，反垄断执法机构在规制经营者竞争行为、维护市场竞争秩序、保护消费者权益等方面均有着重要的地位。我国的反垄断法执法机构存在许多不足之处，本文立足于本国实际，对反垄断执法机构的完善建言献策。
关键词 竞争政策 反垄断法 反垄断执法机构
一、 在竞争政策市场坏境下反垄断执法机构的设置模式
竞争政策，是保护市场竞争，维护市场竞争秩序，充分发挥市场资源配置基础性作用的重要制度。竞争能够为消费者提供价格更低、质量更好的产品，能够实现资源的优化配置，达到帕累托改进的效率结果，而激励理论的研究则进一步证明，在信息不对称情况下，竞争能够降低信息不对称带来的激励不足问题，通过增强激励提高企业的效率。因此，维护竞争是实现经济效率和促进经济发展的最基本机制，实行竞争政策的直接目标就是保护竞争自由，维护市场经济机制的有效运转。豍
根据学者研究，从是否参与广义竞争政策角度划分，豎现存国家或地区的反垄断主管机构可分为两类：一类是不参与广义竞争政策的拟订、讨论或决策，主要只是一个法律执行机关，如美国联邦贸易委员会、日本公正交易委员会和德国联邦卡特尔局等；另一类是政府内的某一机构同时兼具反垄断执法和竞争政策决定职能，如我国台湾地区的“公平交易委员会”、韩国的公正交易委员会和俄罗斯联邦反独占政策及辅助企业部，20世纪90年代后立法的转型国家和发展中国家，如波兰、匈牙利、乌克兰、巴西、智利、印尼等，也属于这一类。
二、 竞争政策理念下反垄断执法机构对政府管制行业的竞争执法权
关于反垄断执法机构与产业监管机构之间的反垄断权力配置，学界目前有三种观点：第一，将管制行业内的反垄断执法权配置给监管机构，由监管机构就竞争问题做出决定，而且该决定豁免反垄断机构的审查。这种产业监管机构全盘负责竞争执法模式会危及竞争政策的统一实施。而且很多国家的经验表明，监管机构在处理被监管行业竞争案件存在一个很大的问题是，他们在被监管企业与其竞争对手或消费者的争议中往往站在被监管者的立场上，从而会损害处于弱势地位的经营者或消费者的利益；第二，反垄断执法机构独自负责管制行业的竞争执法，产业监管机构只负责实施行业监管职能。作为这种模式的极端表现，有些国家或地区甚至把行业监管任务也交由反垄断机构行使，反垄断机构集竞争执法权与政府监管权于一身，这种由反垄断执法机构独享执法权，又会面临相关领域专业知识欠缺和信息掌握不充分的问题。而且有些国家和地区废除了产业监管机构，难以保证某些管制目标，如普遍服务、互联互通的实现。所以，目前世界上仅有少数国家采用这两种做法；多数国家采取的是一种共同执法的模式，建立一种合作机制，就管制行业中的竞争问题，由反垄断执法机构与产业监管机构共同执法。
三、 我国现行反垄断执法机构存在的问题
（一）没有设立独立、专业、权威的反垄断执法机构
我国现行“分立式”的反垄断执法模式因其执法机构是多元的，易导致反垄断执法力量分散，不利于反垄断执法权力的集中行使，进而不利于反垄断执法职能的有效发挥。其次，各执法部门所掌握的反垄断判定标准、执法尺度、执法力度会有所差异，因而出现同一垄断行为却处理结果不同的尴尬，使得反垄断法在不同部门、不同领域难以得到统一执行，从而破坏法制的统一性和执法的严肃性，也违背市场经济统一规则的要求。此外，多头执法会导致执法部门之间相互推诿或相互争夺管辖权等弊端，而且协调难度大执法成本高，造成执法资源浪费、执法效率低下。
（二）管辖权冲突，影响反垄断执法效率
在反垄断法维持分散执法的格局下，执法机构职能划分不清晰，出现管辖权的交叉、重叠或空白等现象。实践中，垄断行为是十分复杂的，一个垄断行为可能会同时涉及垄断价格协议滥用市场支配地位等诸多问题，当一种垄断行为与其他垄断行为交织在一起，就会造成反垄断执法机构之间的职权交叉，这种职权交叉一旦协调不利将会演变成职权冲突、执法冲突豏，从而降低反垄断执法效率，提高执法成本和执法难度。即便没有管辖权的冲突，多个部门共同处理一个垄断行为也明显存在执法资源配置不当的问题豐。
（三）反行政性垄断机构缺位，导致行政性垄断屡禁不止
在我国，行政性垄断是破坏市场竞争秩序的最大根源，其背后隐藏着巨大的部门利益。行政主体凭借其行政权力干预或者影响市场竞争、谋取自身利益的情形比比皆是，极大地危害了市场经济的健康发展。目前我们没有专门针对行政性垄断进行规制的机构，现有的执法机构在权力、行政级别上甚至不如垄断行业所属的部门，执法面临重重阻碍，受到种种干涉，在反行政性垄断方面很难有所作为，加上其本身为政府部门，在查处行政部门的垄断行为时难免会“官官相护”，有失公允。
四、 对于反垄断执法机构的完善建议
（一）保证反垄断执法机构的独立性、权威性及专业性
独立性、权威性是确保反垄断执法公正、有效的关键，反垄断执法机构应当依法独立行使职权，不受行政权力的制约及其他组织的非法干预。为此，该机构的级别定位、人员构成、经费保障等须围绕独立性与权威性展开，有权独立审理反垄断案件，并做出具有权威性的裁决；
同时反垄断法涉及法学、经济学、企业管理学、社会政策学等众多专业知识领域，加上反垄断案件的日趋复杂化等因素都要求反垄断执法机构具有较强的专业性。执法人员须具备深厚的专业知识、精湛的业务技能和丰富的执法经验，并且能够熟练、灵活地运用产业政策、竞争政策以及反垄断法理论，以胜任反垄断执法任务。因此，我国应当严格反垄断执法人员的任职资格和任免程序：执法人员应当取得法学或经济学硕士以上学位，并具有一定的反垄断执法实践经验； 其次，为确保执法机构的稳定、保障执法人员依法独立行使职权，应赋予反垄断执法人员以终身制或连任制待遇，非经法定事由、法定程序不得被罢免、解除职务。另外，还须规定竞业禁止义务，反垄断执法人员不得在其他政府机构或企业兼职，也不得担任任何单位的顾问、咨询专家等职务。
（二）反垄断执法机构的职权配置
反垄断执法机构为履行其反对垄断、限制竞争行为、维护市场竞争秩序和市场经济活力的职责，必须拥有相应的权力。
第一，规章制定权。在反垄断法规定的范围内，反垄断执法机构有权就反垄断法的具体实施制定相关的部门规章或行为指南，使反垄断法的相关规定更加具体、细化和具有操作性，从而规范和指导反垄断执法工作的实施以及市场竞争者的竞争行为。
第二， 批准权。执法机构行使批准权应当以反垄断法为依据，并考虑特定时期的经济形势和产业政策等情况，对于法律一般禁止的垄断协议和滥用市场支配地位的行为，执法机构可以在个案中认定某垄断协议具有合理性或某行为不构成滥用优势而予以批准。
第三 ，检查权。检查权包括询问权、检查权、证据的查封和扣押权等。反垄断执法机构依法实施的调查属于行政调查，执法机构可以根据需采取强制性检查以了解和掌握行为人是否实施违反反垄断法的行为，但调查、检查权力的行使 需要相对人履行一定的义务，如配合调查、如实说明情况、提供有关资料等，对此，可以借鉴美国司法部反托拉斯局的做法，由反垄断执法机关签发“民事调查令”，并由法院协助执行。
第四，行政处罚权。行政处罚权是“国家特定机关依法享有的对违反行政管理秩序的个人或组织予以惩戒、制裁的行政权力”豑。反垄断执法机构在有确凿证据证明市场竞争者的行为构成垄断或违反反垄断法的情况下有权对违法者施加行政处罚。
第五，行政裁决权。行政裁决权是反垄断执法机构对垄断行为引起的民事损害赔偿进行裁决的权力，是一种准司法权。由于反垄断案件涉及经济、法律等知识，执法机构中的法律工作者和经济专家具有专业知识而且经验丰富，做出的裁决更能体现市场竞争政策，实现公平和公正。另外，赋予反垄断执法机构以行政裁决权，也便于其通过较为简易的程序中立、公正地处理垄断案件，避免因旷日持久的诉讼而浪费资源。不过，行政裁决作为行政决定具有执行性，但不具有终局性，因此，在确认反垄断执法机构享有行政裁决权时，必然要确定法院对于行政裁决的司法审查权 。豒
注释：
豍Motta，Massimo.Competition .Policy：Theory and Practice [M].London：Cambridge University Press，2004.
豎广义的竞争政策，是指所有那些为保护和促进市场竞争而采取的行动措施、制定的法规条例的总和；狭义的竞争政策往往被认为等同于竞争法，主要是指各国竞争法所体现出的为维护公平竞争，而对企业间限制竞争或滥用市场支配地位等行为进行规制的一套规则体系.
王健，赵世琳.构建我国反垄断行政执法体制的思考[ J ].行政与法，2009，（3）.
王晓晔.我国反垄断行政执法机构多元化的难题[ EB/OL].http：//www.antimonopoly law. org/article /defaut.2010-11-01.
罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996.
魏丽丽.我国反垄断执法机构的完善[M].南都学坛（人文社会科学学报）， 2011年5月.
参考文献：
[1]吴汉红，张建.竞争政策与企业发展环境[J].湖北经济学院学报，2013，11（1）.
[2]王健，赵世琳.构建我国反垄断行政执法体制的思考[J].行政与法，2009，（3）.
[3]王晓晔.我国反垄断行政执法机构多元化的难题[ EB/OL].http：//www.antimonopoly law. org/article /defaut.2010-11-01.
[4]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996.
[5]魏丽丽.我国反垄断执法机构的完善[J].南都学坛（人文社会科学学报）， 2011年5月.
（作者单位：四川省社会科学院）
关键词 竞争政策 反垄断法 反垄断执法机构
一、 在竞争政策市场坏境下反垄断执法机构的设置模式
竞争政策，是保护市场竞争，维护市场竞争秩序，充分发挥市场资源配置基础性作用的重要制度。竞争能够为消费者提供价格更低、质量更好的产品，能够实现资源的优化配置，达到帕累托改进的效率结果，而激励理论的研究则进一步证明，在信息不对称情况下，竞争能够降低信息不对称带来的激励不足问题，通过增强激励提高企业的效率。因此，维护竞争是实现经济效率和促进经济发展的最基本机制，实行竞争政策的直接目标就是保护竞争自由，维护市场经济机制的有效运转。豍
根据学者研究，从是否参与广义竞争政策角度划分，豎现存国家或地区的反垄断主管机构可分为两类：一类是不参与广义竞争政策的拟订、讨论或决策，主要只是一个法律执行机关，如美国联邦贸易委员会、日本公正交易委员会和德国联邦卡特尔局等；另一类是政府内的某一机构同时兼具反垄断执法和竞争政策决定职能，如我国台湾地区的“公平交易委员会”、韩国的公正交易委员会和俄罗斯联邦反独占政策及辅助企业部，20世纪90年代后立法的转型国家和发展中国家，如波兰、匈牙利、乌克兰、巴西、智利、印尼等，也属于这一类。
二、 竞争政策理念下反垄断执法机构对政府管制行业的竞争执法权
关于反垄断执法机构与产业监管机构之间的反垄断权力配置，学界目前有三种观点：第一，将管制行业内的反垄断执法权配置给监管机构，由监管机构就竞争问题做出决定，而且该决定豁免反垄断机构的审查。这种产业监管机构全盘负责竞争执法模式会危及竞争政策的统一实施。而且很多国家的经验表明，监管机构在处理被监管行业竞争案件存在一个很大的问题是，他们在被监管企业与其竞争对手或消费者的争议中往往站在被监管者的立场上，从而会损害处于弱势地位的经营者或消费者的利益；第二，反垄断执法机构独自负责管制行业的竞争执法，产业监管机构只负责实施行业监管职能。作为这种模式的极端表现，有些国家或地区甚至把行业监管任务也交由反垄断机构行使，反垄断机构集竞争执法权与政府监管权于一身，这种由反垄断执法机构独享执法权，又会面临相关领域专业知识欠缺和信息掌握不充分的问题。而且有些国家和地区废除了产业监管机构，难以保证某些管制目标，如普遍服务、互联互通的实现。所以，目前世界上仅有少数国家采用这两种做法；多数国家采取的是一种共同执法的模式，建立一种合作机制，就管制行业中的竞争问题，由反垄断执法机构与产业监管机构共同执法。
三、 我国现行反垄断执法机构存在的问题
（一）没有设立独立、专业、权威的反垄断执法机构
我国现行“分立式”的反垄断执法模式因其执法机构是多元的，易导致反垄断执法力量分散，不利于反垄断执法权力的集中行使，进而不利于反垄断执法职能的有效发挥。其次，各执法部门所掌握的反垄断判定标准、执法尺度、执法力度会有所差异，因而出现同一垄断行为却处理结果不同的尴尬，使得反垄断法在不同部门、不同领域难以得到统一执行，从而破坏法制的统一性和执法的严肃性，也违背市场经济统一规则的要求。此外，多头执法会导致执法部门之间相互推诿或相互争夺管辖权等弊端，而且协调难度大执法成本高，造成执法资源浪费、执法效率低下。
（二）管辖权冲突，影响反垄断执法效率
在反垄断法维持分散执法的格局下，执法机构职能划分不清晰，出现管辖权的交叉、重叠或空白等现象。实践中，垄断行为是十分复杂的，一个垄断行为可能会同时涉及垄断价格协议滥用市场支配地位等诸多问题，当一种垄断行为与其他垄断行为交织在一起，就会造成反垄断执法机构之间的职权交叉，这种职权交叉一旦协调不利将会演变成职权冲突、执法冲突豏，从而降低反垄断执法效率，提高执法成本和执法难度。即便没有管辖权的冲突，多个部门共同处理一个垄断行为也明显存在执法资源配置不当的问题豐。
（三）反行政性垄断机构缺位，导致行政性垄断屡禁不止
在我国，行政性垄断是破坏市场竞争秩序的最大根源，其背后隐藏着巨大的部门利益。行政主体凭借其行政权力干预或者影响市场竞争、谋取自身利益的情形比比皆是，极大地危害了市场经济的健康发展。目前我们没有专门针对行政性垄断进行规制的机构，现有的执法机构在权力、行政级别上甚至不如垄断行业所属的部门，执法面临重重阻碍，受到种种干涉，在反行政性垄断方面很难有所作为，加上其本身为政府部门，在查处行政部门的垄断行为时难免会“官官相护”，有失公允。
四、 对于反垄断执法机构的完善建议
（一）保证反垄断执法机构的独立性、权威性及专业性
独立性、权威性是确保反垄断执法公正、有效的关键，反垄断执法机构应当依法独立行使职权，不受行政权力的制约及其他组织的非法干预。为此，该机构的级别定位、人员构成、经费保障等须围绕独立性与权威性展开，有权独立审理反垄断案件，并做出具有权威性的裁决；
同时反垄断法涉及法学、经济学、企业管理学、社会政策学等众多专业知识领域，加上反垄断案件的日趋复杂化等因素都要求反垄断执法机构具有较强的专业性。执法人员须具备深厚的专业知识、精湛的业务技能和丰富的执法经验，并且能够熟练、灵活地运用产业政策、竞争政策以及反垄断法理论，以胜任反垄断执法任务。因此，我国应当严格反垄断执法人员的任职资格和任免程序：执法人员应当取得法学或经济学硕士以上学位，并具有一定的反垄断执法实践经验； 其次，为确保执法机构的稳定、保障执法人员依法独立行使职权，应赋予反垄断执法人员以终身制或连任制待遇，非经法定事由、法定程序不得被罢免、解除职务。另外，还须规定竞业禁止义务，反垄断执法人员不得在其他政府机构或企业兼职，也不得担任任何单位的顾问、咨询专家等职务。
（二）反垄断执法机构的职权配置
反垄断执法机构为履行其反对垄断、限制竞争行为、维护市场竞争秩序和市场经济活力的职责，必须拥有相应的权力。
第一，规章制定权。在反垄断法规定的范围内，反垄断执法机构有权就反垄断法的具体实施制定相关的部门规章或行为指南，使反垄断法的相关规定更加具体、细化和具有操作性，从而规范和指导反垄断执法工作的实施以及市场竞争者的竞争行为。
第二， 批准权。执法机构行使批准权应当以反垄断法为依据，并考虑特定时期的经济形势和产业政策等情况，对于法律一般禁止的垄断协议和滥用市场支配地位的行为，执法机构可以在个案中认定某垄断协议具有合理性或某行为不构成滥用优势而予以批准。
第三 ，检查权。检查权包括询问权、检查权、证据的查封和扣押权等。反垄断执法机构依法实施的调查属于行政调查，执法机构可以根据需采取强制性检查以了解和掌握行为人是否实施违反反垄断法的行为，但调查、检查权力的行使 需要相对人履行一定的义务，如配合调查、如实说明情况、提供有关资料等，对此，可以借鉴美国司法部反托拉斯局的做法，由反垄断执法机关签发“民事调查令”，并由法院协助执行。
第四，行政处罚权。行政处罚权是“国家特定机关依法享有的对违反行政管理秩序的个人或组织予以惩戒、制裁的行政权力”豑。反垄断执法机构在有确凿证据证明市场竞争者的行为构成垄断或违反反垄断法的情况下有权对违法者施加行政处罚。
第五，行政裁决权。行政裁决权是反垄断执法机构对垄断行为引起的民事损害赔偿进行裁决的权力，是一种准司法权。由于反垄断案件涉及经济、法律等知识，执法机构中的法律工作者和经济专家具有专业知识而且经验丰富，做出的裁决更能体现市场竞争政策，实现公平和公正。另外，赋予反垄断执法机构以行政裁决权，也便于其通过较为简易的程序中立、公正地处理垄断案件，避免因旷日持久的诉讼而浪费资源。不过，行政裁决作为行政决定具有执行性，但不具有终局性，因此，在确认反垄断执法机构享有行政裁决权时，必然要确定法院对于行政裁决的司法审查权 。豒
注释：
豍Motta，Massimo.Competition .Policy：Theory and Practice [M].London：Cambridge University Press，2004.
豎广义的竞争政策，是指所有那些为保护和促进市场竞争而采取的行动措施、制定的法规条例的总和；狭义的竞争政策往往被认为等同于竞争法，主要是指各国竞争法所体现出的为维护公平竞争，而对企业间限制竞争或滥用市场支配地位等行为进行规制的一套规则体系.
王健，赵世琳.构建我国反垄断行政执法体制的思考[ J ].行政与法，2009，（3）.
王晓晔.我国反垄断行政执法机构多元化的难题[ EB/OL].http：//www.antimonopoly law. org/article /defaut.2010-11-01.
罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996.
魏丽丽.我国反垄断执法机构的完善[M].南都学坛（人文社会科学学报）， 2011年5月.
参考文献：
[1]吴汉红，张建.竞争政策与企业发展环境[J].湖北经济学院学报，2013，11（1）.
[2]王健，赵世琳.构建我国反垄断行政执法体制的思考[J].行政与法，2009，（3）.
[3]王晓晔.我国反垄断行政执法机构多元化的难题[ EB/OL].http：//www.antimonopoly law. org/article /defaut.2010-11-01.
[4]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996.
[5]魏丽丽.我国反垄断执法机构的完善[J].南都学坛（人文社会科学学报）， 2011年5月.
（作者单位：四川省社会科学院）