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一、农田水利基础设施现状
石门县地处武陵山地向洞庭湖平原过渡带上,境内群山叠翠、平岗交错,由于特殊的地理条件,致使境内水资源分布失衡,降水时空分布不均,以致水旱交灾,危害连年。截止2008年底,全县共拥有各类水利工程3.5万余处,其中大型水库1座、中型水库7座,小Ⅰ型水库38座,小Ⅱ型水库117座,山塘河坝2.3万处,达标堤防10公里,防渗渠道1200多公里,中型电排站1处,装机1120千瓦,小型堤灌站158处,装机4902千瓦,人饮集中供水工程836处,基本形成“库塘坝,灌引提”立体灌溉网络,全县蓄引提水量已达2.67亿立方米,有效灌溉面积达36.5万亩,旱涝保收面积26.7万亩。
二、农田水利建设存在的主要问题
1、水利工程配套不完善,老化失修,效益严重下降。石门县大批水利骨干工程始建于上世纪六、七十年代,这些工程一般是“边设计、边施工、边投入运用”的“三边”工程。据统计,该县各类水利工程设计灌溉面积为62.04万亩,由于工程不配套和老化等原因,现实际灌溉面积只有36.5万亩,只占设计灌溉面积的58%。本次调查了该县首桥、寺垭、里山河三座中型水库,发现水库灌溉能力锐减,形势十分堪忧,首桥水库原设计灌溉19个村,4.3万亩农田,现实际只灌溉9个村,8000亩农田,覆盖村数下降了52.6%,灌溉面积仅达设计能力的18.6%。
2、水库塘坝年久失修,病险问题日益突出。由于该县所有中小型水库均为土坝,加之运行时间长,病险问题已日益突出,据有关资料表明,石门县70年代,病险水库座数占当时水库总数的18.5%、80年代占25%、90年代中期已达45%,今年汛前检查,全县病险水库共有93座,占到水库总数的57%,其中有较大病险的水库67座,占到总数的41%。
3、水利工程分布不均衡,干旱死角面积大。石门县有162座中小型水库,皂市以上14个乡镇(区)中型水库仅2座,小型水库94座,且分布不均衡,导致该县中部三圣乡、雁池乡、所街乡、磨市镇、新铺乡、子良乡等乡镇干旱尤为突出,而这些地区都集中了全县60%以上的耕地,由于田高水低、缺少水源,当地农田抗旱能力极弱,倘偌连续5至10日不降雨就将发生较重干旱。
4、城市整体抗洪能力薄弱。石门县已形成楚江、宝峰、东城三星拱月的城市格局。近几年,投入了大量资金,对楚江地区的防洪堤进行了全面加固整修,使城市抗洪功能增强。但该县40公里防洪大堤普遍防汛标准只有5年一遇,已达到设计标准的堤防不足1/3,一旦澧水发生百年一遇洪水,沿线易市、二都一片汪洋。
5、群众投入水利建设热情逐年减退。解放初期,人民群众翻身当主人,投入社会主义各项事业建设热情高涨。据统计,60年代全县50%的劳动力一个冬天基本上都投入到水利建设,而从90年代初期开始,市里每年给石门县下达的水利建设投工投劳任务仍为1000万个左右,但实际完成情况水份较多,特别是进入2000年以后,每年群众投入水利建设工日不足300万个。
6、水费征缴困难,管理费用严重不足。石门各类水利工程有效灌溉面积20多万亩,但落实的收费面积只有12.1万亩,2008年应收水费157.37万元,但实收只有79.4万元,征缴率仅50.4%,其中还有约10%-15%的收缴成本,实际到位率更低,造成这一现象的主要原因:一是取消农业税费以后,农民用水交费的意识越来越淡薄;二是缺乏有力的行政支持。目前水费已成为灌区农民唯一的刚性支出,收费只能依靠说服、教育和动员,靠人情收费,形成了“站着服务,跪着讨钱”的怪现象;三是水费收缴步入恶性循环。 随着水费收缴率逐年减少,工程养护费用越发没有保障,导致灌区保障灌溉面积逐年萎缩,未受益群众更不愿交水费;四是水费挪用、克扣、摊派、欠账现象十分普遍。这些现象和原因导致水费收缴十分困难,工程管理单位发展举步艰难。
7、水利建设投入偏少,管理体制不顺。近些年,国家虽然加大了对水利建设的投入,但主要还是集中资金解决大江、大河、大湖的治理,对山区小型农田水利工程建设投入相对偏少,该县近些年通过努力,已将全县7座中型水库纳入国家病险水库整治的笼子,目前正在实施,但全县155座小型水库还只有4座水库进入国家除险加固投资计划,中小型灌区、骨干塘等小型农田水利工程整治每年国家投入资金不足100万元,只能进行小规模的建设,不能很好的产生规模效益。
三、建议及对策
当前石门水利基础设施存在的一些问题和弊端,已严重影响到该县的农业发展和农民致富步伐,因此,下阶段应下大力气,结合农村发展实际,统一规划,突出重点,分步实施,不断完善体制机制,早日使该县水利建设走出困境。
1、整体规划,突出重点,实行综合治理。根据国家和湖南省关于建立农田水利建设新机制的有关意见,紧紧围绕农业发展,农民增收这条主线,结合该县实际,对全县各类蓄水工程、中小灌区、分散性灌区、泵站和农村小型溪河治理等水利工程建设进行统一规划,分步实施,力争在2020以前,使全县有效灌溉面积达到耕地总面积的90%以上,根据该县县情,今后一段时期,主要突出病险水库整治,完善城市防洪圈建设,力争7座中型灌区配套工程上马,分年度完成一批小型灌区配套建设,争取成片开发,对项目区内小塘小坝、渠、溪河、泵站等同时实施维修和新建,确保建成一批,受用一批,杜绝半拉子工程和重复建设,通过5至10年年努力,使全县80%以上农田基本形成“旱能灌、涝能排、渠相通、路相连、田成方、树成行”的新农村格局。
2、把握机遇,研究政策,加大项目前期工作力度。近些年国家十分重视“三农”问题,中央一号文件已连续6年锁定农业、农村、农民,特别是去年以来,党中央国务院为应对金融危机,确立了扩大固定资产投资,拉动内需的方针政策,为水利事业带来了一个大投入,大发展的新机遇。石门县应结合实际,聚精会神抓项目前期工作,抓紧编制完成洞庭湖近期和远期治理、水库除险、灌区续建配套、泵站更新改造、饮水安全建设、小流域综合治理、小型农田水利建设、抗旱等各项水利规划,争取做到“编制规划等投资,手握规划跑投资 ”,为今后争取国家大投入打下坚实的基础。
3、积极呼吁,努力争取,加大对山区水利建设投入。石门县属省定贫困县,经济基础薄弱,水利基础设施落后,特别是渫水干流皂市水库建成以后,淹没了该县101个村,搬迁移民4.17万人,淹没了库区所有水利基础设施。据该县水利部门结合水利基础设施现状初步规划,要使该县基本农田基本达到旱涝保收的目标,需投入水利基础设施建设资金60多亿元,庞大的资金投入,仅靠该县自身的经济实力是很难完成的,建议上级政府和水利部门要将该县列入全国农田水利基础设施建设重点县,重点加大对山区水利建设的投资力度,尽早改变该县农田水利设施的落后面貌,确保粮食安全,农民增收,促进传统农业向现代农业转变步伐。
4、集中力量,整合资金,促进水利建设良性发展。据调查,当前农村基层水利建设上级投入渠道多,有“多龙治水”的现象,就石门县来看,有国土开发工程、烟水工程、农业综合开发、移民、城建等多个项目都参与水利项目建设,而这些工程由于缺乏统一的规划,存在重复建设现象,另外由于资金分散,技术力量分散,导致行政管理运行成本过高,建议要尽早成立水务局,归口一个部门管理,统一科学规划,整合资金和技术力量,确保农村水利基础设施建设良性有序发展。
5、理顺体制,转变观念,不断深化水利管理体制改革。在党委政府的直接领导下,结合各管理单位实际,一是进一步明确各水管单位权责,实行规范化管理。二是根据上级水管单位改革精神对水管单位实行定性、定编、定岗,严格实行政企分开、管养分离,改革后相关人员经费和养护经费由财政纳入预算,同时将所有人员纳入“两保”,确保各基层水管单位的良性循环。三是取消水费收缴,实行财政转移支付,只服务、不收费,从根本上减轻灌区农民负担。四是积极探索创新水利管理机制,大力推广政策水利、民营水利、外资水利和经营水利,增加水利投入,积极推行小型农田水利设施产权制度改革,明确小型农田水利设施所有权,落实管护责任主体,鼓励和支持社会捐资水利。建立形式多样的合作组织,通过用水户参与管理和组建用水户协会等方式,实行专管与群管相结合,逐步建成新型农田水利工程建设管理体制,确保工程自我发展、自我管理、良性循环。
6、加强领导,积极引导,充分调动广大群众参与水利建设热情。当前面临农村劳动力大量外出务工劳动力严重缺乏的实际,组织搞好水利秋冬修困难很多,但各级党委政府应加强领导,明确职责,要充分发挥财政资金“四两拔千斤”的作用,积极引导农民参与投资水利建设,出台相关优惠政策,切实搞好“一事一议,一库一议,一堤一议,一渠一议”鼓励广大农民参与水利建设,政府对先进单位和个人要给予奖励,制定缴励机制,掀起水利建设新高潮。同时,政府还要积极健全和扶持基层水利服务组织,加强对各级农村水利队伍的管理和业务培训,提高水利科技含量,使其服务能力进一步提高,为振兴山区水利服务农业做出新的贡献。
(作者单位:中国人民银行石门县支行)
石门县地处武陵山地向洞庭湖平原过渡带上,境内群山叠翠、平岗交错,由于特殊的地理条件,致使境内水资源分布失衡,降水时空分布不均,以致水旱交灾,危害连年。截止2008年底,全县共拥有各类水利工程3.5万余处,其中大型水库1座、中型水库7座,小Ⅰ型水库38座,小Ⅱ型水库117座,山塘河坝2.3万处,达标堤防10公里,防渗渠道1200多公里,中型电排站1处,装机1120千瓦,小型堤灌站158处,装机4902千瓦,人饮集中供水工程836处,基本形成“库塘坝,灌引提”立体灌溉网络,全县蓄引提水量已达2.67亿立方米,有效灌溉面积达36.5万亩,旱涝保收面积26.7万亩。
二、农田水利建设存在的主要问题
1、水利工程配套不完善,老化失修,效益严重下降。石门县大批水利骨干工程始建于上世纪六、七十年代,这些工程一般是“边设计、边施工、边投入运用”的“三边”工程。据统计,该县各类水利工程设计灌溉面积为62.04万亩,由于工程不配套和老化等原因,现实际灌溉面积只有36.5万亩,只占设计灌溉面积的58%。本次调查了该县首桥、寺垭、里山河三座中型水库,发现水库灌溉能力锐减,形势十分堪忧,首桥水库原设计灌溉19个村,4.3万亩农田,现实际只灌溉9个村,8000亩农田,覆盖村数下降了52.6%,灌溉面积仅达设计能力的18.6%。
2、水库塘坝年久失修,病险问题日益突出。由于该县所有中小型水库均为土坝,加之运行时间长,病险问题已日益突出,据有关资料表明,石门县70年代,病险水库座数占当时水库总数的18.5%、80年代占25%、90年代中期已达45%,今年汛前检查,全县病险水库共有93座,占到水库总数的57%,其中有较大病险的水库67座,占到总数的41%。
3、水利工程分布不均衡,干旱死角面积大。石门县有162座中小型水库,皂市以上14个乡镇(区)中型水库仅2座,小型水库94座,且分布不均衡,导致该县中部三圣乡、雁池乡、所街乡、磨市镇、新铺乡、子良乡等乡镇干旱尤为突出,而这些地区都集中了全县60%以上的耕地,由于田高水低、缺少水源,当地农田抗旱能力极弱,倘偌连续5至10日不降雨就将发生较重干旱。
4、城市整体抗洪能力薄弱。石门县已形成楚江、宝峰、东城三星拱月的城市格局。近几年,投入了大量资金,对楚江地区的防洪堤进行了全面加固整修,使城市抗洪功能增强。但该县40公里防洪大堤普遍防汛标准只有5年一遇,已达到设计标准的堤防不足1/3,一旦澧水发生百年一遇洪水,沿线易市、二都一片汪洋。
5、群众投入水利建设热情逐年减退。解放初期,人民群众翻身当主人,投入社会主义各项事业建设热情高涨。据统计,60年代全县50%的劳动力一个冬天基本上都投入到水利建设,而从90年代初期开始,市里每年给石门县下达的水利建设投工投劳任务仍为1000万个左右,但实际完成情况水份较多,特别是进入2000年以后,每年群众投入水利建设工日不足300万个。
6、水费征缴困难,管理费用严重不足。石门各类水利工程有效灌溉面积20多万亩,但落实的收费面积只有12.1万亩,2008年应收水费157.37万元,但实收只有79.4万元,征缴率仅50.4%,其中还有约10%-15%的收缴成本,实际到位率更低,造成这一现象的主要原因:一是取消农业税费以后,农民用水交费的意识越来越淡薄;二是缺乏有力的行政支持。目前水费已成为灌区农民唯一的刚性支出,收费只能依靠说服、教育和动员,靠人情收费,形成了“站着服务,跪着讨钱”的怪现象;三是水费收缴步入恶性循环。 随着水费收缴率逐年减少,工程养护费用越发没有保障,导致灌区保障灌溉面积逐年萎缩,未受益群众更不愿交水费;四是水费挪用、克扣、摊派、欠账现象十分普遍。这些现象和原因导致水费收缴十分困难,工程管理单位发展举步艰难。
7、水利建设投入偏少,管理体制不顺。近些年,国家虽然加大了对水利建设的投入,但主要还是集中资金解决大江、大河、大湖的治理,对山区小型农田水利工程建设投入相对偏少,该县近些年通过努力,已将全县7座中型水库纳入国家病险水库整治的笼子,目前正在实施,但全县155座小型水库还只有4座水库进入国家除险加固投资计划,中小型灌区、骨干塘等小型农田水利工程整治每年国家投入资金不足100万元,只能进行小规模的建设,不能很好的产生规模效益。
三、建议及对策
当前石门水利基础设施存在的一些问题和弊端,已严重影响到该县的农业发展和农民致富步伐,因此,下阶段应下大力气,结合农村发展实际,统一规划,突出重点,分步实施,不断完善体制机制,早日使该县水利建设走出困境。
1、整体规划,突出重点,实行综合治理。根据国家和湖南省关于建立农田水利建设新机制的有关意见,紧紧围绕农业发展,农民增收这条主线,结合该县实际,对全县各类蓄水工程、中小灌区、分散性灌区、泵站和农村小型溪河治理等水利工程建设进行统一规划,分步实施,力争在2020以前,使全县有效灌溉面积达到耕地总面积的90%以上,根据该县县情,今后一段时期,主要突出病险水库整治,完善城市防洪圈建设,力争7座中型灌区配套工程上马,分年度完成一批小型灌区配套建设,争取成片开发,对项目区内小塘小坝、渠、溪河、泵站等同时实施维修和新建,确保建成一批,受用一批,杜绝半拉子工程和重复建设,通过5至10年年努力,使全县80%以上农田基本形成“旱能灌、涝能排、渠相通、路相连、田成方、树成行”的新农村格局。
2、把握机遇,研究政策,加大项目前期工作力度。近些年国家十分重视“三农”问题,中央一号文件已连续6年锁定农业、农村、农民,特别是去年以来,党中央国务院为应对金融危机,确立了扩大固定资产投资,拉动内需的方针政策,为水利事业带来了一个大投入,大发展的新机遇。石门县应结合实际,聚精会神抓项目前期工作,抓紧编制完成洞庭湖近期和远期治理、水库除险、灌区续建配套、泵站更新改造、饮水安全建设、小流域综合治理、小型农田水利建设、抗旱等各项水利规划,争取做到“编制规划等投资,手握规划跑投资 ”,为今后争取国家大投入打下坚实的基础。
3、积极呼吁,努力争取,加大对山区水利建设投入。石门县属省定贫困县,经济基础薄弱,水利基础设施落后,特别是渫水干流皂市水库建成以后,淹没了该县101个村,搬迁移民4.17万人,淹没了库区所有水利基础设施。据该县水利部门结合水利基础设施现状初步规划,要使该县基本农田基本达到旱涝保收的目标,需投入水利基础设施建设资金60多亿元,庞大的资金投入,仅靠该县自身的经济实力是很难完成的,建议上级政府和水利部门要将该县列入全国农田水利基础设施建设重点县,重点加大对山区水利建设的投资力度,尽早改变该县农田水利设施的落后面貌,确保粮食安全,农民增收,促进传统农业向现代农业转变步伐。
4、集中力量,整合资金,促进水利建设良性发展。据调查,当前农村基层水利建设上级投入渠道多,有“多龙治水”的现象,就石门县来看,有国土开发工程、烟水工程、农业综合开发、移民、城建等多个项目都参与水利项目建设,而这些工程由于缺乏统一的规划,存在重复建设现象,另外由于资金分散,技术力量分散,导致行政管理运行成本过高,建议要尽早成立水务局,归口一个部门管理,统一科学规划,整合资金和技术力量,确保农村水利基础设施建设良性有序发展。
5、理顺体制,转变观念,不断深化水利管理体制改革。在党委政府的直接领导下,结合各管理单位实际,一是进一步明确各水管单位权责,实行规范化管理。二是根据上级水管单位改革精神对水管单位实行定性、定编、定岗,严格实行政企分开、管养分离,改革后相关人员经费和养护经费由财政纳入预算,同时将所有人员纳入“两保”,确保各基层水管单位的良性循环。三是取消水费收缴,实行财政转移支付,只服务、不收费,从根本上减轻灌区农民负担。四是积极探索创新水利管理机制,大力推广政策水利、民营水利、外资水利和经营水利,增加水利投入,积极推行小型农田水利设施产权制度改革,明确小型农田水利设施所有权,落实管护责任主体,鼓励和支持社会捐资水利。建立形式多样的合作组织,通过用水户参与管理和组建用水户协会等方式,实行专管与群管相结合,逐步建成新型农田水利工程建设管理体制,确保工程自我发展、自我管理、良性循环。
6、加强领导,积极引导,充分调动广大群众参与水利建设热情。当前面临农村劳动力大量外出务工劳动力严重缺乏的实际,组织搞好水利秋冬修困难很多,但各级党委政府应加强领导,明确职责,要充分发挥财政资金“四两拔千斤”的作用,积极引导农民参与投资水利建设,出台相关优惠政策,切实搞好“一事一议,一库一议,一堤一议,一渠一议”鼓励广大农民参与水利建设,政府对先进单位和个人要给予奖励,制定缴励机制,掀起水利建设新高潮。同时,政府还要积极健全和扶持基层水利服务组织,加强对各级农村水利队伍的管理和业务培训,提高水利科技含量,使其服务能力进一步提高,为振兴山区水利服务农业做出新的贡献。
(作者单位:中国人民银行石门县支行)