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保证国库资金安全，是人民银行经理国库的根本和基础。为确保国库资金安全，近年来各级国库都在不断加强和完善国库内控制度，但是国库系统案件仍偶有发生。通过对近年来国库发生的案件进行分析，案件之所以发生，不是内控制度不健全，而是内控制度没有得到落实，即内控制度没有发挥其应有的作用。当前，国库内控机制还处于“人控”阶段，完全依赖于人对内控制度的执行，一旦执行环节出现问题，再完善的内控制度也形同虚设。国家金库总库针对国库会计核算工作存在的薄弱环节和风险，依托科技手段，通过“机控”方式设置多重防线，强化内部控制，切实保证国库资金安全。
一、当前国库会计核算工作存在的薄弱环节
(一)拨款、退库等支拨凭证审核不严
拨款、退库凭证是国库办理库款支拨的依据，因此，对凭证的审核工作尤为重要。由于种种原因，财政部门未将拨款退库凭证列为重要空白凭证，导致其较易流失。如有人得到空白支拨凭证后，打印出虚假的拨款退库凭证，再通过伪造印鉴等方式即可伺机作案。虽然按照制度要求，国库应对支拨凭证的印鉴、大小写金额等要素进行严格审核，但是在实际工作中，由于核算工作任务繁重或经办人员责任心等原因，对凭证的审核往往流于形式，这就给作案人以可乘之机。
(二)同城票据交换存在漏洞
当前，许多地区国库预算收支款项的进出主要通过同城票据交换来完成。在部分基层国库，同城交换相关制度执行不严，存在同城交换章随意摆放、票据交换人员参与账务处理等现象。作案人可利用同城票据交换漏洞，通过伪造缴款书替代原有真实缴款书，然后通过同城退票方式，将款项划到自己开设的账户中；或者伪造拨款退库凭证替换原有真实凭证，通过同城票据交换提出，将库款划拨至自己账户。
(三)支付系统汇划资金存在隐患
国库加入支付系统后，大大提高了国库资金汇划的效率，但是也带来了新的风险。在当前国库会计核算系统中，资金清算岗人员可对大、小额支付报文每个要素进行录入、修改，可以不按照原始凭证中收款人信息将资金划拨出去，存在着安全隐患。虽然支付报文必须经复核后才能发出，但如果出现复核不严或二人串通情况，国库资金仍可被非法划出。此外，由于没有支付系统往账专用凭证，在会计账簿上没有对支付报文具体内容的反映，此类风险存在一定的隐蔽性。
(四)对账制度难以落实
与财税部门的对账是及时发现问题、防范资金风险的重要手段，也是对作案人最大的震慑。然而，在实际工作中，部分基层国库及财政、税务部门对此并不重视，往往只是相互盖章了事，未真正履行对账手续，使得对账流于形式，也使得一些人存在侥幸心理，伺机作案。
二、总库采取的对策与措施
(一)支拨凭证和信息同步审核
为解决外来凭证的审核问题，总库处理支拨业务时采取了以下措施：一是财政部同时向总库提供纸质拨款退库凭证和相应的电子信息，总库将电子信息导入核算系统，同时审核纸制凭证，只有当二者完全一致时，总库才办理支拨手续；二是在总库会计核算系统中，明细核算岗人员只能通过导入电子信息方式处理支拨业务，且不能对导入信息的关键要素如收款人名称、金额等信息进行修改，特殊情况下只有主管授权才允许手工录入支拨凭证。对于集中支付业务代理银行与国库的资金清算，总库根据代理行电子清算信息，自动生成相应的划款凭证信息。由于支拨、清算业务以电子信息为主，且不能对关键信息进行修改，使得伪造支拨凭证作案的可能性为零。另外，总库与财政部即将开发支拨凭证电子审核印章系统，以进一步提高安全性。
(二)退出同城票据交换，资金进出全部通过支付系统
鉴于同城票据交换中存在的种种问题及风险，总库退出了同城交换，总库的集中缴库业务、国债发行、支拨、清算业务都通过支付系统完成。由于支付系统具票据截留、资金信息同步、按日核对往来账信息等优点，此项措施减少了同城票据交换中审核纸质票据、交换章等操作带来的诸多风险。对于退汇业务，总库通过系统控制，严格限定了只能退给原付款人、付款行，避免了利用退票作案的可能性。
(三)严格限定支付报文录入要素
为防范支付系统汇划资金风险，总库在系统设计上狠下工夫，既保证总库能高效率利用支付系统，又保证国库资金安全。对于明细岗传递的支拨信息，通过模糊查找功能，总库会计核算系统基本上都能自动将其转化为支付报文信息，资金清算岗无须录入任何要素，只需核对报文信息与支拨凭证是否一致即可。相应地，总库系统也对支付报文的录入做了严格控制：一是资金岗只能对系统自动生成的支付报文进行修改，不能自己直接录入报文；二是对于支付报文要素录入修改做了限定，即只能修改附言、行号等内容，不能对收款人、账号等信息进行修改。通过系统的控制，总库杜绝了通过支付系统作案的可能。
(四)与财政部门实行按日对账
为加快财政资金的周转，提高双方的工作效率，总库与财政部对各自系统进行了升级改造。目前，总库会计核算系统与财政部国库支付管理系统基本实现了信息共享，即总库根据财政支付管理系统生成的拨款、退库等信息进行相应的账务处理及资金划拨；财政则根据总库会计核算系统生成拨款退库、集中缴库、国债发行、收入报表等电子回单信息进行账务处理，并将双方信息进行匹配校验。一方面通过资源共享，避免重复劳动，提高了双方的工作效率，另一方面则将对账工作结合于日常核算中，实现了国库收支款项的按日对账，有效地解决了对账制度难以落实的问题。任何一方出现问题，最多次日即可发现，对伺机机作案的人产生极大的震慑力，有效地降低了国库资金风险。
(作者单位：中国人民银行国库局)
一、当前国库会计核算工作存在的薄弱环节
(一)拨款、退库等支拨凭证审核不严
拨款、退库凭证是国库办理库款支拨的依据，因此，对凭证的审核工作尤为重要。由于种种原因，财政部门未将拨款退库凭证列为重要空白凭证，导致其较易流失。如有人得到空白支拨凭证后，打印出虚假的拨款退库凭证，再通过伪造印鉴等方式即可伺机作案。虽然按照制度要求，国库应对支拨凭证的印鉴、大小写金额等要素进行严格审核，但是在实际工作中，由于核算工作任务繁重或经办人员责任心等原因，对凭证的审核往往流于形式，这就给作案人以可乘之机。
(二)同城票据交换存在漏洞
当前，许多地区国库预算收支款项的进出主要通过同城票据交换来完成。在部分基层国库，同城交换相关制度执行不严，存在同城交换章随意摆放、票据交换人员参与账务处理等现象。作案人可利用同城票据交换漏洞，通过伪造缴款书替代原有真实缴款书，然后通过同城退票方式，将款项划到自己开设的账户中；或者伪造拨款退库凭证替换原有真实凭证，通过同城票据交换提出，将库款划拨至自己账户。
(三)支付系统汇划资金存在隐患
国库加入支付系统后，大大提高了国库资金汇划的效率，但是也带来了新的风险。在当前国库会计核算系统中，资金清算岗人员可对大、小额支付报文每个要素进行录入、修改，可以不按照原始凭证中收款人信息将资金划拨出去，存在着安全隐患。虽然支付报文必须经复核后才能发出，但如果出现复核不严或二人串通情况，国库资金仍可被非法划出。此外，由于没有支付系统往账专用凭证，在会计账簿上没有对支付报文具体内容的反映，此类风险存在一定的隐蔽性。
(四)对账制度难以落实
与财税部门的对账是及时发现问题、防范资金风险的重要手段，也是对作案人最大的震慑。然而，在实际工作中，部分基层国库及财政、税务部门对此并不重视，往往只是相互盖章了事，未真正履行对账手续，使得对账流于形式，也使得一些人存在侥幸心理，伺机作案。
二、总库采取的对策与措施
(一)支拨凭证和信息同步审核
为解决外来凭证的审核问题，总库处理支拨业务时采取了以下措施：一是财政部同时向总库提供纸质拨款退库凭证和相应的电子信息，总库将电子信息导入核算系统，同时审核纸制凭证，只有当二者完全一致时，总库才办理支拨手续；二是在总库会计核算系统中，明细核算岗人员只能通过导入电子信息方式处理支拨业务，且不能对导入信息的关键要素如收款人名称、金额等信息进行修改，特殊情况下只有主管授权才允许手工录入支拨凭证。对于集中支付业务代理银行与国库的资金清算，总库根据代理行电子清算信息，自动生成相应的划款凭证信息。由于支拨、清算业务以电子信息为主，且不能对关键信息进行修改，使得伪造支拨凭证作案的可能性为零。另外，总库与财政部即将开发支拨凭证电子审核印章系统，以进一步提高安全性。
(二)退出同城票据交换，资金进出全部通过支付系统
鉴于同城票据交换中存在的种种问题及风险，总库退出了同城交换，总库的集中缴库业务、国债发行、支拨、清算业务都通过支付系统完成。由于支付系统具票据截留、资金信息同步、按日核对往来账信息等优点，此项措施减少了同城票据交换中审核纸质票据、交换章等操作带来的诸多风险。对于退汇业务，总库通过系统控制，严格限定了只能退给原付款人、付款行，避免了利用退票作案的可能性。
(三)严格限定支付报文录入要素
为防范支付系统汇划资金风险，总库在系统设计上狠下工夫，既保证总库能高效率利用支付系统，又保证国库资金安全。对于明细岗传递的支拨信息，通过模糊查找功能，总库会计核算系统基本上都能自动将其转化为支付报文信息，资金清算岗无须录入任何要素，只需核对报文信息与支拨凭证是否一致即可。相应地，总库系统也对支付报文的录入做了严格控制：一是资金岗只能对系统自动生成的支付报文进行修改，不能自己直接录入报文；二是对于支付报文要素录入修改做了限定，即只能修改附言、行号等内容，不能对收款人、账号等信息进行修改。通过系统的控制，总库杜绝了通过支付系统作案的可能。
(四)与财政部门实行按日对账
为加快财政资金的周转，提高双方的工作效率，总库与财政部对各自系统进行了升级改造。目前，总库会计核算系统与财政部国库支付管理系统基本实现了信息共享，即总库根据财政支付管理系统生成的拨款、退库等信息进行相应的账务处理及资金划拨；财政则根据总库会计核算系统生成拨款退库、集中缴库、国债发行、收入报表等电子回单信息进行账务处理，并将双方信息进行匹配校验。一方面通过资源共享，避免重复劳动，提高了双方的工作效率，另一方面则将对账工作结合于日常核算中，实现了国库收支款项的按日对账，有效地解决了对账制度难以落实的问题。任何一方出现问题，最多次日即可发现，对伺机机作案的人产生极大的震慑力，有效地降低了国库资金风险。
(作者单位：中国人民银行国库局)