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摘要：大学治理是指对大学利益相关者所关注的重大问题做决策的过程。20世纪60年代以来，牛津大学经历了三次治理改革。其中，2004—2006年的大学治理改革最终以失败告终。根据支持联盟框架，在政策子系统外部环境的影响下，大学治理改革行为过程是支持者与反对者围绕“由谁治校”这一核心信仰不断博弈的过程。子系统外部环境的影响是影响大学治理改革的关键因素。强大的外部力量的推动是促成大学治理改革成败的关键，外部力量的缺失是此次治理改革失败的关键因素。
关键词：牛津大学；治理改革；行为过程；支持联盟框架
大学治理是指对大学利益相关者所关注的重大问题做决策的过程。20世纪60年代以来，面临社会经济的巨变和日益激烈的全球范围内的大学竞争带来的大学运行危机，牛津大学进行了三次持续的大学治理改革，希望通过治理改革来保持其卓越的学术品质。大学治理改革触及利益广，涉及到权力和权利的重大调整。大学治理改革实质上涉及大学核心制度的重建，这方面的改革是现代大学制度建设中的重点与难点。那么，牛津大学进行治理改革的动因是什么？是哪些力量、遵循什么样的逻辑推动着大学治理改革？本文将以此为个案，在支持联盟理论的启示下，透视牛津大学进行治理改革的行为过程。
一、支持联盟框架
支持联盟框架(An Advocacy Coalition Framework)是由美国政策学者保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A Sabatier）和汉克·C简金斯-史密斯(HankCJenkins-Smith)在20世纪80年代提出来的，是关于政策行为过程分析的有重要影响的理论之一。支持联盟框架将尼尔森提出的政策分析理论进步主义模型、利益组织竞争模型以及意识形态冲突模型进行了有机整合［1］，其中最重要的整合力量不是相同的利益而是相同的信念体系。虽然利益常表现为直观的实际利益，但在政策过程中，它最终要被观念化为人们的政策偏好或政策目标。[2]更为重要的是，利益常常在某种理论体系中才能清楚地被界定，而这种包含一系列因果关系认知的理论体系又是基于背后的信念体系，因为信念体系更具有包容性和可验证性。[3]萨巴蒂尔等人将支持联盟分析框架构造为一个具有等级特征的三维信仰系统，即深层核心信仰、政策核心信仰和表层信仰。其中深层核心信仰是最根本的信仰，是关于事物本质的原则性信仰，是难以改变的；政策核心信仰代表了贯穿于整个政策领域或子系统中的联盟的基本行为规范和因果认知，它是支持联盟的黏合剂，但是调节起来十分困难；表层信仰，也称工具性信仰，是最具体的信仰，它是以经验证据为基础的工具性决定，以及为实现其政策核心信念所进行的必要的信息搜寻，因而最容易调整。[4]所以，政策信仰的相互学习常发生在这个层面。
当人们关注某个重要政策议题时，就会形成一个有关该问题的政策子系统。在支持联盟框架中，对政策变化（或者说政策发展）的分析集中在政策子系统中。政策子系统通常由在决策过程中发挥关键作用的利益集团、行政机构官员等行为体构成。[5]在政策子系统中，存在着多个支持联盟，这些不同的联盟由于信念体系不同，各自的政策偏好和政策目标也不同。在支持联盟框架中，子系统概念需要集中在一组10年或者更长一段时期中有规律互动的人或组织身上，他们旨在影响一特定领域政策的构建和执行。[6]支持联盟框架关注的是长时段的政策行为过程变迁，并认为政策变迁的主要原因是通过支持联盟内部的政策取向的学习而改变联盟的政策信仰，以及来自子系统外部的干预来实现的。支持联盟分析框架从20世纪80年代开始，作为一种关键的分析方法应用到包括美国气候政策、外部大陆架租借政策、加拿大教育政策在内的30多个案例分析中，被美国、西欧、加拿大、澳大利亚等国家和地区的政策学家所重视。[7]
二、牛津大学治理改革的变迁历程
牛津大学创始于1167年，是一所不仅对英国而且对世界与人类历史和文明都产生了重大影响的世界一流大学。在长期的发展中，牛津大学形成了“大学自治，学者治校”的传统。因此，牛津大学对外部社会的变革及要求反应滞后，对外界的干预是极其反感和抵制的。正如泰德·塔玻（Ted Tapper）等学者指出：“牛桥信念体系中最持久、最有影响力的信念是大学是自我管理的学者社团。”[8]因此，在20世纪60年代之前，牛津大学一直保持传统的以学院制治理为主导的模式。最近的治理改革始于1964年大学成立的弗兰克斯（Franks）委员会提出的对大学在保持大学自治基础上确保大学管理高效率运行的改革建议。[9]在过去40多年来，牛津大学进行了几次治理改革，治理改革变迁可以划分为三个阶段。
1. 1966年的弗兰克斯改革方案（The Franks Report）
1964年，牛津大学成立了弗兰克斯（Franks）委员会，根据英国政府的《罗宾斯报告》对大学进行一次综合性评估，并对大学的治理改革提出建议。1966年牛津大学颁发并实施《弗兰克斯改革方案》（The Franks Report）[10]，改革方案加强了大学在治理中的作用，提出以牛津大学议会全面取代传统的大学校友顾问会，大学议会享有制定、修改和取消法规的权力，加强和巩固牛津大学议会（Congregation）的权力和地位，同时创建了“学院理事会”(Council of Colleges)制度，而实际上运行的是一种咨询性质的“学院联合会”(Conference of Colleges)治理模式，保障了牛津大学自治、学者治校的传统。
2. 2000年的诺斯改革方案（The North Report）
随着社会经济和高等教育的发展，世界大学的竞争加剧，牛津大学面临了新的挑战，其治理改革再次成为大学发展的中心议题。1997年，在副校长彼得·诺斯（Peter North）的领导下，牛津大学调查委员会(Commission of Inquiry)对大学的本质、精神、治理等进行了全面而深入的调查，提交的调查报告中建议引入改革机制。1997年，牛津大学发布了《诺斯改革方案》（The North Report），决定在2000年正式实施。在《诺斯改革方案》中，牛津大学对其办学宗旨和治理模式等进行了全面的自我评估并提出了系统的改革方案。诺斯改革方案中涉及到大学治理改革的主要措施有如下几个：第一，将大学治理中的两个重要治理委员会即赫布多马达尔理事会和教授总会（General Board of the Faculties）合并成为一个理事会——大学理事会（Council），大学理事会接受大学议会的领导；第二，在大学理事会中设立校外理事，并成立规划与配置、教育政策标准、人事、总务四个专业委员会治理大学主要事务；第三，设立四大学部，将大学的院系及附属单位纳入其中，分学部治理内部学术事务和经费；第四，简化大学法规。这轮治理改革引入了清晰的问责体制和决策体制，加强了大学进行长远战略规划和资源分配的能力，并且加强了决策者与利益相关者的联系，但在有关加强大学与学院关系的问题上，诺斯改革未能完全地加以解决，为以后的大学治理改革留下了空间。
3. 2005-2006年的胡德（John Hood）改革
为了缓解大学发展面临的政治和经济压力，加强大学的行政权力，提高大学的治理效率，牛津大学在胡德（John Hood）校长领导下，利用一年半时间对2000年以来“诺斯改革”治理改革成效进行了评估，提出新一套深化治理的改革方案。2005年3月牛津大学发布了《牛津治理结构（绿皮书1）》，指出大学治理存在的问题，提出大学治理的改革方案。但《牛津大学治理结构绿皮书》一出台，很快便遭到了大学和学院的强烈反对，要求对其进行修订。2005年9月，牛津大学发布《牛津大学治理修改稿》[13]，但是大学和学院持反对意见者还是占据绝大多数，要求进行第二次修订。
2006年5月，牛津大学正式发布了《牛津大学治理修改稿》的修改稿——《牛津治理改革白皮书》 (以下简称《白皮书》) 。[14]《白皮书》长达70页，在《绿皮书》的基础上，更加系统地论述了大学“治理”的理念。《白皮书》中提出的治理改革主要包括：第一，缩减大学理事会的规模和组成结构，将其成员由28人减至15人。其中校内理事跟校外理事的比例为7：8；第二，是实现大学总体行政事务与学术事务分立管理，加强大学的行政权力；第三，设立学术委员会(Academic Board)，负责管理大学学术事务。《白皮书》发布以后，大学和学院的反应强烈，要求继续修改。此后，大学又两次修正了《白皮书》有关大学治理的改革方案。
因为大学和学院对《白皮书》及其修正案没有达成一致结果，牛津大学决定进行投票表决，在2006年11月14日到12月18日期间，牛津大学对《白皮书》的修正案进行三次反复投票表决，投票结果最终否定了胡德校长提出的《白皮书》及其修正案，宣告了此次大学治理改革的失败。
到目前为止，牛津大学认为2000年以来的大学治理富有成效，因此，大学治理运行的是2000年以来实施的诺斯方案下形成的在基本牛津治理结构基础上进行了一定改革的治理结构，主要表现在大学理事会的组成上。现行的大学理事会包括5个专委会，分别是教育专委会、总务专委会、规划和资源配置专委会、人事专委会和科研专委会。另外由于牛津治理的传统是具有联邦主义色彩的大学，大学的各个学院是一个个独立的类似联邦性质的机构，它可以自己的名义拥有自己的财产和以自己的名义对外交往等。因此，大学理事会实际上起着协调大学与各学院之间的关系的作用，因此大学理事会身兼执行董事会决议和部分校内规章立法权的功能，故大学理事会是大学真正的“统治委员会”（Governing Board）。[15]
三、牛津大学的治理改革行为过程分析
支持联盟框架认为采用政策子系统作为分析单元是理解政策改变的最有用的方式。因此，笔者尝试从牛津大学的治理改革的子系统入手，以此作为分析治理改革变化的主要分析单元。
（一）外部环境的影响
支持联盟框架认为，真正能促使政策核心信念体系改变的是来自政策子系统的非认知(Noncognitive)的力量。[16]这种力量首先是指现实世界发生的巨大变化，这些变化主要包括社会经济条件变化、统治联盟系统性变化、来自其他子系统政策变化等。支持联盟框架认为外部环境是主要政策变迁的重要先决条件。
1． 高等教育大众化对大学的影响。二战以后到20世纪50年代末期，世界高等教育步入快速发展的轨道，进入了“黄金时代”。黄金时代高等教育发展的显著特征是高等教育规模扩大与学生人数迅速增加。[17]在此背景下，英国政府于1963年发布《罗宾斯报告》，致力于大学的扩张，牛津大学的规模也因此快速扩大，传统的以学院制和导师制为特征的治理模式已经不能适应高等教育规模扩张的需要，这要求牛津大学必须进行治理改革。
2． 经济因素的影响。一方面，牛津大学面临本科生数量急剧增加、需要费用增加和政府拨款的生均逐年减少的双重经济压力。牛津大学实行导师制和学院制的费用昂贵，因为牛津大学实行导师制，学生的人均教育费用高于其它大学的本科生费用，而本科生的增加需要更多的导师来教学。弗兰克斯委员会赞赏学院制中“与寄宿舍、系完全不同的集体生活及其精神”，同时也意识到“学院制是昂贵的……牛津大学比英国绝大多数大学都更加昂贵”[18]。到了20世纪90年代诺斯委员会虽然意识到大学学院制所具有的优势和活力，但是也指出学院制的这种优势依赖于高昂的费用支出。英国目前每年要求学生家长直接偿付1100英镑的学费，但是在牛津大学，这一付费水平只占学校收入的2%。[19]与此同时，自20世纪80年代以来，英国政府削减了大学的生均拨款，政府用于高等教育的开支也比其他国家要低。2000年，英国政府用于高等教育的开支是欧盟国家平均水平的一半，仅为美国的三分之一。[20]另一方面，虽然大学每年的收入在增加，但是支出也相应增加，而且收入与支出的差距呈增大趋势，导致资金的缺口变大。以最近几年为例，2004－２００５学年，大学收入5.302亿英镑，支出5.240亿英镑； 2005-2006学年大学收入6.087亿英镑，支出6.062亿英镑；到2008-2009学年总收入是8.625亿英镑，支出为8.668亿英镑，资金缺口为430万英镑。[21]牛津大学的活力和实力就来自于吸引全球顶尖的学生和学者，但日益紧张的经费使得牛津大学的治校面临巨大的挑战。
3． 社会和政府问责。牛津大学每年的收入主要是由五大部分组成，其中，以政府拨款和捐款占的比例为最，以2008－２００９学年为例，政府拨款和捐赠等其他收入占了总收入的46%。[22]因此政府和相关机构都要求大学对资金使用的效率提出要求，大学外部各种利益相关者都致力于使大学在使用公共资金及社会捐赠资金方面取得更高的效率。政府和社会不仅要求大学在资金使用上要透明，而且也需要外界人士能参与到大学的治理当中，参与并监督大学“更负责地使用资金”。[23]
4． 来自其他政策子系统的影响。随着全球化的发展，来自北美、欧洲大陆和新兴亚洲国家一流大学的竞争都使牛津感到危机四伏，使得英国社会经济的发展和牛津长期以来作为世界顶尖大学的地位受到来自美国大学的严重挑战，该状况导致来自包括英国工党在内的多方面不满。
（二）不同支持联盟的主要观点及其核心信念体系
支持联盟框架的主要特征在于它所关注的焦点是支持联盟的信念体系。[24]在牛津大学治理改革过程中，人们对这一政策议题的关注形成了一个有关该问题的政策子系统。在这个政策子系统中，存在两个基本的支持联盟：支持大学治理改革的联盟和反对大学治理改革的联盟，其政策核心信仰的分歧点在于是否应该进行大学治理改革。根本的分歧点在于“由谁治校”的问题，即校外理事跟校内理事的组成比例上谁占多数的问题。由于信念体系不同，支持联盟各自的偏好和目标也不同，具有相互冲突的基本价值观，联盟之间不断博弈、协调。
1. 支持联盟的主要观点
支持治理改革的联盟主要由大学行政管理人员、校外机构人员、政府机构相关人员等构成。他们秉承提高大学治理效率的管理主义理念，希望通过解决产生治理的效率低下、外部政治压力和经费压力增大的障碍，提高治理效率和效果。他们认为：第一，从治理改革目标看，治理改革是为了提高大学的治理效率和效果。加强治理中的行政权力有利于大学的运行；设立专门学术委员会，实行学校行政权力与学术权力分立管理，有利于决策效率。目前大学理事会统管事务太多，包括行政性事务和学术性事务在内的大学决策，导致大学理事会负担过重，且大学理事会统管大学行政和学术，缺乏内部监督机制。设立专门的学术委员会，可以将它作为大学与学院代表的协商机构，统筹和团结大学与学院各方力量专注于谋划牛津的学术大计。第二，实行治理改革有利于大学-学院关系的理顺，提高治理效率。牛津大学的传统治理以学院制为主导，决策机制复杂，大学的行政机构与各个学院共同进行治理决策，在沟通渠道不畅的情况下，大学与学院之间经常难以达成共识，从而造成决策困难，特别是学术事务上的决策困难，从而影响了决策效率。第三，引入外部力量参与大学治理，有利于内部质量、决策效率的提高。从19世纪至今，在英国的大学治理中外部理事参与大学治理的做法（牛桥除外）是英国大学与欧洲其他大学的区别之一，引入外部理事参与治理为大学带来了巨大的价值。因为在当今条件下，外部人员积极参与大学治理，能够带来许多其他领域高水平的管理经验，用以解决大学的一些困难，可以进行财政预测，制定策略性选择方案等，同时也能更好地服务于大学外部的利益相关者和公众，对大学的长远发展至关重要。
2. 反对联盟的主要观点
反对治理改革的联盟主要是由大学和各个学院的教授和专家学者等人员构成。他们受大学传统文化的影响，秉承“大学自治，学者治校”的学术自由的理念，对传统的治理模式形成路径依赖，因而排斥激进式的治理改革模式。他们认为：第一，以“大学自治、学者治校”为核心的学院制治理模式是大学的优良传统，也是大学得以持续发展的动力机制。学院制和导师制是牛津大学之所以成为世界一流大学的特征，是大学培养精英人才的重要手段和方式。改革治理模式必须坚持“大学自治，学者治校”的原则，大学的行政权力过大会影响大学的学术权力。第二，实行治理改革不能实现提高大学民主参与率的目标，可能还会导致对大学民主和自治原则的损害。牛津大学的最高权力机构是牛津大学议会，牛津大学议会现有成员4000多人，包括大学的全部学术人员，学院院长及高层领导，大学负责研究、技术、图书馆的高级人员和行政管理人员，它代表着牛津大学的独立主权。按照《牛津大学章程》，大学理事会负责“实现大学的宗旨，管理大学事务，管理大学财务和财产，享有实现上述责任所必需的全部权力”。牛津议会行使主权、实现学者民主自治的主要方式，是通过直接选举议会成员进入大学理事会，进而通过大学理事会进行牛津的治理和管理。如果大学理事会由学术主导变为行政主导，则会影响学术权力，容易导致商业化的中央集权，“大学自治、学者治校”的本质就会受到侵害。第三，外部理事占多数的大学理事会模式会使大学变成由外部主导，大学的权柄落入了外人之手，大学会从根本上失去学术主导权，从而影响大学的发展。他们并不反对牛津大学理事会拥有来自校外理事员这一原则，也欢迎他们来参与牛津的财务管理，但是强烈反对校外理事在大学理事会中占多数席位。因为如果理会中的校外理事占多数，而这些人对牛津内部的学术又不甚了解（例如校外理事可能不是学者）的话，那么在对学术事务的判断上，校外理事可能更依从于已经由行政力量主导的学术委员会的意见。他们还反对为了引入更多校外理事而将原有的理事会一分为二，从而使学术和非学术事务分立治理，动摇了大学民主自治之根本。
（三）政策取向学习
当政策子系统中的支持联盟信念体系的影响力处于势均力敌时，就会产生政策僵局。在政策僵局中，不同的支持联盟为扩大自己信念体系的影响力，需要借助各种方式与竞争对手进行对话和辩论，并不得不吸收对方信念体系中的合理因素，这个过程就是政策取向学习。牛津大学治理改革的行为过程其实就是两派在政策核心信仰冲突中进行政策取向学习的过程。“可以说，正是由于价值观的冲突才产生了政策学习。”[25]
1.政策取向学习与支持联盟的妥协
支持改革联盟认为，经费不足、财经短缺等大学面临的资金瓶颈影响了大学对世界上优秀教师和学生的内在吸引力，制约大学“追求卓越”的学术目标实现，“大学—学院”治理模式对学术事务的决策效率不高，造成了包括财务管理在内的治理效率低下，加剧了大学的财政危机，受到了来自政府对大学治理的批评，因此，必须对大学的治理进行改革。他们试图通过激进式的大学治理改革来快速达到提高大学的治理效率的目的。鉴于此，他们提出改变大学治理结构的组成和规模（见图１，牛津大学治理结构图）、在大学的理事会中增加校外理事和设立学术委员会等在内的大学治理改革的新方案。新方案一发布即遭到反对改革联盟的抵制，因为在反对联盟看来，新方案的措施是将大学治理的决策权力交给了大学外部，这跟大学的“学者治校”理念是相冲突的。
通过政策取向学习，支持治理改革联盟认识到大学治理改革过程不可能是一蹴而就的过程，应该是一个渐进的过程。于是，在接受对方的合理观点基础上认识到，大学自治和学者治校是大学的传统，学术主导是大学发展的内在逻辑，治理改革只有遵循学术主导的逻辑才能进一步推进。因此，在从《牛津大学质量改革绿皮书》到《牛津大学治理改革白皮书》及其修正案，一共发布了四次修正方案，提出了显著减少学术理事会规模，由最初提出的校理事会成员全部由校外人士组成到修正后的由校内外人士共同组成等措施，这是支持改革联盟在很大程度上的一种妥协。因此，支持改革联盟的核心信仰是围绕提高治理效率来调节各方面的利益关系，进一步加强大学在治理中的权力和地位，并在此基础上做出妥协。
2. 政策取向学习与反对联盟的让步
大学和各个学院教师是反对联盟的主要成员。反对联盟认为，大学的治理改革必须遵循“大学自治，学者治校”这一根本原则，这是大学在长期发展中形成的特质和精神。大学的特质是以高深学问为价值取向和信念，大学的发展必须遵循学术自由逻辑，大学治理不能有损大学自治之根本。在新的治理改革方案中，支持改革联盟提出一方面要减少大学理事会人数，将28位成员代表减少为15位成员代表；另一方面则要增加校外理事的比例，15位成员中，7位来自校内，8位来自校外；同时规定学术委员会的决定必须提交到校理事会且校理事会有权否决等措施，在反对联盟看来这就不可避免导致大学理事会对学术委员会的干涉，大学理事会拥有对大学进行控制的权力，使行政权力置于学术权力之上，从而对大学的学术发展带来伤害。
通过政策取向学习，反对联盟也认识到大学面临的资金压力和外部的政治压力的确对大学的发展产生了影响。由于大学在日益复杂的多重压力之下，传统的治理模式已经在应对当前的压力方面表现出其滞后性，影响了大学的发展。牛津大学进行治理改革是以提高治理效率，保持其卓越的学术地位为目的的，应该说改革是为了大学的更好的发展，从这个意义上说，他们是支持治理改革的。因此，他们同意改革大学治理结构，也同意引入外部理事参与大学治理，但是不能接受外部理事占多数的方式。同意行政权力加强就是等于让步的具体表现。因此，反对治理改革联盟是围绕着“大学自治，学者治校”这一核心信仰来调节各方面的关系，维护大学自治的传统和精神，并在此基础上做出让步。
3. 政策取向学习的结果。至此，支持联盟与反对联盟之间围绕提高大学的治理效率，保证大学的学术质量这一深层核心信仰，在是否由外部人员控制大学理事会这一政策信仰中，通过政策学习，双方都做了一定的妥协和让步，形成了势均力敌的平衡态，支持联盟一方没有处于绝对优势的地步。因此，在没有强大的外部力量的干预和触发机制引发的情况下，这种平衡很难被打破，不能形成实质性大学治理模式变革的突变，改革最终只能以支持大学治理改革联盟的失败而告终。
四、结语
通过对牛津大学治理改革行为过程的分析，我们可以发现，在大学治理改革行为过程中，存在两个较为稳定的支持联盟：以大学行政管理为基本成员的支持治理改革联盟和以各个学院教师为主要成员的反对治理改革联盟。这两个联盟围绕着提高大学治理效率，保证大学学术质量这一深层核心信仰，就校外人员控制大学理事会是否影响了大学自治、学者治校进行了长达一年半多时间的争论，其各自的政策核心信仰是联盟得以稳定存在的基础。从结果看，这是一次失败的治理改革过程，但却给了我们以启示。
第一，通过对牛津大学的治理改革过程进行分析，可以看出支持联盟分析框架对政策变迁和行为过程的强大解释力，它不仅可以解释成功的政策变迁，更能够解释失败的政策行为过程。在牛津大学治理改革过程分析中，除了联盟之间的政策取向学习外，强大的外部力量的推动是促成政策变迁的关键因素。在牛津大学治理改革过程中，就是缺少外部力量的介入，才导致了改革的最终失败。
第二，大学治理改革过程是一个核心信念体系反复博弈的过程。一方面，支持治理改革联盟总是尽力维护自己拥护大学治理改革的深层信念体系的价值，希望以此来促使对方改变深层核心信念体系；另一方面，针对反对治理改革联盟者提出来的合理的见解和批判，支持联盟成员会对自己的表层信念体系作出一定程度的调整，吸收反对联盟的某些合理的因素，最终直接导致两个联盟的平衡，在平衡的基础上进行不断博弈。
第三，从牛津大学治理改革的行为过程看，每一次治理改革都使大学向着建构现代大学制度方向上前进了一步，为世界大学的治理和现代大学制度的建构提供了经验和启示。在治理改革的行为过程中，牛津大学支持治理改革者和反对治理改革者都认识到现有治理模式中存在的问题以及改革的根本方向，即“大学自治，学术自由”这一最本原的大学精神理念是牛津大学恪守了八百多年的立校之根本。
第四，大学治理改革不是一蹴而就的激进式的改革过程，而应该是温和渐进的过程。任何正式制度变迁都要受到非正式制度因素的影响。2004年的牛津大学的治理改革试图通过激进式的治理改革正好说明了这一点。传统的大学精神对大学治理改革的影响不是一朝一夕可以改变的，在大学治理改革中，必须坚持在大学的精神特质基础上选择渐进推进式的温和式改良主义。
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关键词：牛津大学；治理改革；行为过程；支持联盟框架
大学治理是指对大学利益相关者所关注的重大问题做决策的过程。20世纪60年代以来，面临社会经济的巨变和日益激烈的全球范围内的大学竞争带来的大学运行危机，牛津大学进行了三次持续的大学治理改革，希望通过治理改革来保持其卓越的学术品质。大学治理改革触及利益广，涉及到权力和权利的重大调整。大学治理改革实质上涉及大学核心制度的重建，这方面的改革是现代大学制度建设中的重点与难点。那么，牛津大学进行治理改革的动因是什么？是哪些力量、遵循什么样的逻辑推动着大学治理改革？本文将以此为个案，在支持联盟理论的启示下，透视牛津大学进行治理改革的行为过程。
一、支持联盟框架
支持联盟框架(An Advocacy Coalition Framework)是由美国政策学者保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A Sabatier）和汉克·C简金斯-史密斯(HankCJenkins-Smith)在20世纪80年代提出来的，是关于政策行为过程分析的有重要影响的理论之一。支持联盟框架将尼尔森提出的政策分析理论进步主义模型、利益组织竞争模型以及意识形态冲突模型进行了有机整合［1］，其中最重要的整合力量不是相同的利益而是相同的信念体系。虽然利益常表现为直观的实际利益，但在政策过程中，它最终要被观念化为人们的政策偏好或政策目标。[2]更为重要的是，利益常常在某种理论体系中才能清楚地被界定，而这种包含一系列因果关系认知的理论体系又是基于背后的信念体系，因为信念体系更具有包容性和可验证性。[3]萨巴蒂尔等人将支持联盟分析框架构造为一个具有等级特征的三维信仰系统，即深层核心信仰、政策核心信仰和表层信仰。其中深层核心信仰是最根本的信仰，是关于事物本质的原则性信仰，是难以改变的；政策核心信仰代表了贯穿于整个政策领域或子系统中的联盟的基本行为规范和因果认知，它是支持联盟的黏合剂，但是调节起来十分困难；表层信仰，也称工具性信仰，是最具体的信仰，它是以经验证据为基础的工具性决定，以及为实现其政策核心信念所进行的必要的信息搜寻，因而最容易调整。[4]所以，政策信仰的相互学习常发生在这个层面。
当人们关注某个重要政策议题时，就会形成一个有关该问题的政策子系统。在支持联盟框架中，对政策变化（或者说政策发展）的分析集中在政策子系统中。政策子系统通常由在决策过程中发挥关键作用的利益集团、行政机构官员等行为体构成。[5]在政策子系统中，存在着多个支持联盟，这些不同的联盟由于信念体系不同，各自的政策偏好和政策目标也不同。在支持联盟框架中，子系统概念需要集中在一组10年或者更长一段时期中有规律互动的人或组织身上，他们旨在影响一特定领域政策的构建和执行。[6]支持联盟框架关注的是长时段的政策行为过程变迁，并认为政策变迁的主要原因是通过支持联盟内部的政策取向的学习而改变联盟的政策信仰，以及来自子系统外部的干预来实现的。支持联盟分析框架从20世纪80年代开始，作为一种关键的分析方法应用到包括美国气候政策、外部大陆架租借政策、加拿大教育政策在内的30多个案例分析中，被美国、西欧、加拿大、澳大利亚等国家和地区的政策学家所重视。[7]
二、牛津大学治理改革的变迁历程
牛津大学创始于1167年，是一所不仅对英国而且对世界与人类历史和文明都产生了重大影响的世界一流大学。在长期的发展中，牛津大学形成了“大学自治，学者治校”的传统。因此，牛津大学对外部社会的变革及要求反应滞后，对外界的干预是极其反感和抵制的。正如泰德·塔玻（Ted Tapper）等学者指出：“牛桥信念体系中最持久、最有影响力的信念是大学是自我管理的学者社团。”[8]因此，在20世纪60年代之前，牛津大学一直保持传统的以学院制治理为主导的模式。最近的治理改革始于1964年大学成立的弗兰克斯（Franks）委员会提出的对大学在保持大学自治基础上确保大学管理高效率运行的改革建议。[9]在过去40多年来，牛津大学进行了几次治理改革，治理改革变迁可以划分为三个阶段。
1. 1966年的弗兰克斯改革方案（The Franks Report）
1964年，牛津大学成立了弗兰克斯（Franks）委员会，根据英国政府的《罗宾斯报告》对大学进行一次综合性评估，并对大学的治理改革提出建议。1966年牛津大学颁发并实施《弗兰克斯改革方案》（The Franks Report）[10]，改革方案加强了大学在治理中的作用，提出以牛津大学议会全面取代传统的大学校友顾问会，大学议会享有制定、修改和取消法规的权力，加强和巩固牛津大学议会（Congregation）的权力和地位，同时创建了“学院理事会”(Council of Colleges)制度，而实际上运行的是一种咨询性质的“学院联合会”(Conference of Colleges)治理模式，保障了牛津大学自治、学者治校的传统。
2. 2000年的诺斯改革方案（The North Report）
随着社会经济和高等教育的发展，世界大学的竞争加剧，牛津大学面临了新的挑战，其治理改革再次成为大学发展的中心议题。1997年，在副校长彼得·诺斯（Peter North）的领导下，牛津大学调查委员会(Commission of Inquiry)对大学的本质、精神、治理等进行了全面而深入的调查，提交的调查报告中建议引入改革机制。1997年，牛津大学发布了《诺斯改革方案》（The North Report），决定在2000年正式实施。在《诺斯改革方案》中，牛津大学对其办学宗旨和治理模式等进行了全面的自我评估并提出了系统的改革方案。诺斯改革方案中涉及到大学治理改革的主要措施有如下几个：第一，将大学治理中的两个重要治理委员会即赫布多马达尔理事会和教授总会（General Board of the Faculties）合并成为一个理事会——大学理事会（Council），大学理事会接受大学议会的领导；第二，在大学理事会中设立校外理事，并成立规划与配置、教育政策标准、人事、总务四个专业委员会治理大学主要事务；第三，设立四大学部，将大学的院系及附属单位纳入其中，分学部治理内部学术事务和经费；第四，简化大学法规。这轮治理改革引入了清晰的问责体制和决策体制，加强了大学进行长远战略规划和资源分配的能力，并且加强了决策者与利益相关者的联系，但在有关加强大学与学院关系的问题上，诺斯改革未能完全地加以解决，为以后的大学治理改革留下了空间。
3. 2005-2006年的胡德（John Hood）改革
为了缓解大学发展面临的政治和经济压力，加强大学的行政权力，提高大学的治理效率，牛津大学在胡德（John Hood）校长领导下，利用一年半时间对2000年以来“诺斯改革”治理改革成效进行了评估，提出新一套深化治理的改革方案。2005年3月牛津大学发布了《牛津治理结构（绿皮书1）》，指出大学治理存在的问题，提出大学治理的改革方案。但《牛津大学治理结构绿皮书》一出台，很快便遭到了大学和学院的强烈反对，要求对其进行修订。2005年9月，牛津大学发布《牛津大学治理修改稿》[13]，但是大学和学院持反对意见者还是占据绝大多数，要求进行第二次修订。
2006年5月，牛津大学正式发布了《牛津大学治理修改稿》的修改稿——《牛津治理改革白皮书》 (以下简称《白皮书》) 。[14]《白皮书》长达70页，在《绿皮书》的基础上，更加系统地论述了大学“治理”的理念。《白皮书》中提出的治理改革主要包括：第一，缩减大学理事会的规模和组成结构，将其成员由28人减至15人。其中校内理事跟校外理事的比例为7：8；第二，是实现大学总体行政事务与学术事务分立管理，加强大学的行政权力；第三，设立学术委员会(Academic Board)，负责管理大学学术事务。《白皮书》发布以后，大学和学院的反应强烈，要求继续修改。此后，大学又两次修正了《白皮书》有关大学治理的改革方案。
因为大学和学院对《白皮书》及其修正案没有达成一致结果，牛津大学决定进行投票表决，在2006年11月14日到12月18日期间，牛津大学对《白皮书》的修正案进行三次反复投票表决，投票结果最终否定了胡德校长提出的《白皮书》及其修正案，宣告了此次大学治理改革的失败。
到目前为止，牛津大学认为2000年以来的大学治理富有成效，因此，大学治理运行的是2000年以来实施的诺斯方案下形成的在基本牛津治理结构基础上进行了一定改革的治理结构，主要表现在大学理事会的组成上。现行的大学理事会包括5个专委会，分别是教育专委会、总务专委会、规划和资源配置专委会、人事专委会和科研专委会。另外由于牛津治理的传统是具有联邦主义色彩的大学，大学的各个学院是一个个独立的类似联邦性质的机构，它可以自己的名义拥有自己的财产和以自己的名义对外交往等。因此，大学理事会实际上起着协调大学与各学院之间的关系的作用，因此大学理事会身兼执行董事会决议和部分校内规章立法权的功能，故大学理事会是大学真正的“统治委员会”（Governing Board）。[15]
三、牛津大学的治理改革行为过程分析
支持联盟框架认为采用政策子系统作为分析单元是理解政策改变的最有用的方式。因此，笔者尝试从牛津大学的治理改革的子系统入手，以此作为分析治理改革变化的主要分析单元。
（一）外部环境的影响
支持联盟框架认为，真正能促使政策核心信念体系改变的是来自政策子系统的非认知(Noncognitive)的力量。[16]这种力量首先是指现实世界发生的巨大变化，这些变化主要包括社会经济条件变化、统治联盟系统性变化、来自其他子系统政策变化等。支持联盟框架认为外部环境是主要政策变迁的重要先决条件。
1． 高等教育大众化对大学的影响。二战以后到20世纪50年代末期，世界高等教育步入快速发展的轨道，进入了“黄金时代”。黄金时代高等教育发展的显著特征是高等教育规模扩大与学生人数迅速增加。[17]在此背景下，英国政府于1963年发布《罗宾斯报告》，致力于大学的扩张，牛津大学的规模也因此快速扩大，传统的以学院制和导师制为特征的治理模式已经不能适应高等教育规模扩张的需要，这要求牛津大学必须进行治理改革。
2． 经济因素的影响。一方面，牛津大学面临本科生数量急剧增加、需要费用增加和政府拨款的生均逐年减少的双重经济压力。牛津大学实行导师制和学院制的费用昂贵，因为牛津大学实行导师制，学生的人均教育费用高于其它大学的本科生费用，而本科生的增加需要更多的导师来教学。弗兰克斯委员会赞赏学院制中“与寄宿舍、系完全不同的集体生活及其精神”，同时也意识到“学院制是昂贵的……牛津大学比英国绝大多数大学都更加昂贵”[18]。到了20世纪90年代诺斯委员会虽然意识到大学学院制所具有的优势和活力，但是也指出学院制的这种优势依赖于高昂的费用支出。英国目前每年要求学生家长直接偿付1100英镑的学费，但是在牛津大学，这一付费水平只占学校收入的2%。[19]与此同时，自20世纪80年代以来，英国政府削减了大学的生均拨款，政府用于高等教育的开支也比其他国家要低。2000年，英国政府用于高等教育的开支是欧盟国家平均水平的一半，仅为美国的三分之一。[20]另一方面，虽然大学每年的收入在增加，但是支出也相应增加，而且收入与支出的差距呈增大趋势，导致资金的缺口变大。以最近几年为例，2004－２００５学年，大学收入5.302亿英镑，支出5.240亿英镑； 2005-2006学年大学收入6.087亿英镑，支出6.062亿英镑；到2008-2009学年总收入是8.625亿英镑，支出为8.668亿英镑，资金缺口为430万英镑。[21]牛津大学的活力和实力就来自于吸引全球顶尖的学生和学者，但日益紧张的经费使得牛津大学的治校面临巨大的挑战。
3． 社会和政府问责。牛津大学每年的收入主要是由五大部分组成，其中，以政府拨款和捐款占的比例为最，以2008－２００９学年为例，政府拨款和捐赠等其他收入占了总收入的46%。[22]因此政府和相关机构都要求大学对资金使用的效率提出要求，大学外部各种利益相关者都致力于使大学在使用公共资金及社会捐赠资金方面取得更高的效率。政府和社会不仅要求大学在资金使用上要透明，而且也需要外界人士能参与到大学的治理当中，参与并监督大学“更负责地使用资金”。[23]
4． 来自其他政策子系统的影响。随着全球化的发展，来自北美、欧洲大陆和新兴亚洲国家一流大学的竞争都使牛津感到危机四伏，使得英国社会经济的发展和牛津长期以来作为世界顶尖大学的地位受到来自美国大学的严重挑战，该状况导致来自包括英国工党在内的多方面不满。
（二）不同支持联盟的主要观点及其核心信念体系
支持联盟框架的主要特征在于它所关注的焦点是支持联盟的信念体系。[24]在牛津大学治理改革过程中，人们对这一政策议题的关注形成了一个有关该问题的政策子系统。在这个政策子系统中，存在两个基本的支持联盟：支持大学治理改革的联盟和反对大学治理改革的联盟，其政策核心信仰的分歧点在于是否应该进行大学治理改革。根本的分歧点在于“由谁治校”的问题，即校外理事跟校内理事的组成比例上谁占多数的问题。由于信念体系不同，支持联盟各自的偏好和目标也不同，具有相互冲突的基本价值观，联盟之间不断博弈、协调。
1. 支持联盟的主要观点
支持治理改革的联盟主要由大学行政管理人员、校外机构人员、政府机构相关人员等构成。他们秉承提高大学治理效率的管理主义理念，希望通过解决产生治理的效率低下、外部政治压力和经费压力增大的障碍，提高治理效率和效果。他们认为：第一，从治理改革目标看，治理改革是为了提高大学的治理效率和效果。加强治理中的行政权力有利于大学的运行；设立专门学术委员会，实行学校行政权力与学术权力分立管理，有利于决策效率。目前大学理事会统管事务太多，包括行政性事务和学术性事务在内的大学决策，导致大学理事会负担过重，且大学理事会统管大学行政和学术，缺乏内部监督机制。设立专门的学术委员会，可以将它作为大学与学院代表的协商机构，统筹和团结大学与学院各方力量专注于谋划牛津的学术大计。第二，实行治理改革有利于大学-学院关系的理顺，提高治理效率。牛津大学的传统治理以学院制为主导，决策机制复杂，大学的行政机构与各个学院共同进行治理决策，在沟通渠道不畅的情况下，大学与学院之间经常难以达成共识，从而造成决策困难，特别是学术事务上的决策困难，从而影响了决策效率。第三，引入外部力量参与大学治理，有利于内部质量、决策效率的提高。从19世纪至今，在英国的大学治理中外部理事参与大学治理的做法（牛桥除外）是英国大学与欧洲其他大学的区别之一，引入外部理事参与治理为大学带来了巨大的价值。因为在当今条件下，外部人员积极参与大学治理，能够带来许多其他领域高水平的管理经验，用以解决大学的一些困难，可以进行财政预测，制定策略性选择方案等，同时也能更好地服务于大学外部的利益相关者和公众，对大学的长远发展至关重要。
2. 反对联盟的主要观点
反对治理改革的联盟主要是由大学和各个学院的教授和专家学者等人员构成。他们受大学传统文化的影响，秉承“大学自治，学者治校”的学术自由的理念，对传统的治理模式形成路径依赖，因而排斥激进式的治理改革模式。他们认为：第一，以“大学自治、学者治校”为核心的学院制治理模式是大学的优良传统，也是大学得以持续发展的动力机制。学院制和导师制是牛津大学之所以成为世界一流大学的特征，是大学培养精英人才的重要手段和方式。改革治理模式必须坚持“大学自治，学者治校”的原则，大学的行政权力过大会影响大学的学术权力。第二，实行治理改革不能实现提高大学民主参与率的目标，可能还会导致对大学民主和自治原则的损害。牛津大学的最高权力机构是牛津大学议会，牛津大学议会现有成员4000多人，包括大学的全部学术人员，学院院长及高层领导，大学负责研究、技术、图书馆的高级人员和行政管理人员，它代表着牛津大学的独立主权。按照《牛津大学章程》，大学理事会负责“实现大学的宗旨，管理大学事务，管理大学财务和财产，享有实现上述责任所必需的全部权力”。牛津议会行使主权、实现学者民主自治的主要方式，是通过直接选举议会成员进入大学理事会，进而通过大学理事会进行牛津的治理和管理。如果大学理事会由学术主导变为行政主导，则会影响学术权力，容易导致商业化的中央集权，“大学自治、学者治校”的本质就会受到侵害。第三，外部理事占多数的大学理事会模式会使大学变成由外部主导，大学的权柄落入了外人之手，大学会从根本上失去学术主导权，从而影响大学的发展。他们并不反对牛津大学理事会拥有来自校外理事员这一原则，也欢迎他们来参与牛津的财务管理，但是强烈反对校外理事在大学理事会中占多数席位。因为如果理会中的校外理事占多数，而这些人对牛津内部的学术又不甚了解（例如校外理事可能不是学者）的话，那么在对学术事务的判断上，校外理事可能更依从于已经由行政力量主导的学术委员会的意见。他们还反对为了引入更多校外理事而将原有的理事会一分为二，从而使学术和非学术事务分立治理，动摇了大学民主自治之根本。
（三）政策取向学习
当政策子系统中的支持联盟信念体系的影响力处于势均力敌时，就会产生政策僵局。在政策僵局中，不同的支持联盟为扩大自己信念体系的影响力，需要借助各种方式与竞争对手进行对话和辩论，并不得不吸收对方信念体系中的合理因素，这个过程就是政策取向学习。牛津大学治理改革的行为过程其实就是两派在政策核心信仰冲突中进行政策取向学习的过程。“可以说，正是由于价值观的冲突才产生了政策学习。”[25]
1.政策取向学习与支持联盟的妥协
支持改革联盟认为，经费不足、财经短缺等大学面临的资金瓶颈影响了大学对世界上优秀教师和学生的内在吸引力，制约大学“追求卓越”的学术目标实现，“大学—学院”治理模式对学术事务的决策效率不高，造成了包括财务管理在内的治理效率低下，加剧了大学的财政危机，受到了来自政府对大学治理的批评，因此，必须对大学的治理进行改革。他们试图通过激进式的大学治理改革来快速达到提高大学的治理效率的目的。鉴于此，他们提出改变大学治理结构的组成和规模（见图１，牛津大学治理结构图）、在大学的理事会中增加校外理事和设立学术委员会等在内的大学治理改革的新方案。新方案一发布即遭到反对改革联盟的抵制，因为在反对联盟看来，新方案的措施是将大学治理的决策权力交给了大学外部，这跟大学的“学者治校”理念是相冲突的。
通过政策取向学习，支持治理改革联盟认识到大学治理改革过程不可能是一蹴而就的过程，应该是一个渐进的过程。于是，在接受对方的合理观点基础上认识到，大学自治和学者治校是大学的传统，学术主导是大学发展的内在逻辑，治理改革只有遵循学术主导的逻辑才能进一步推进。因此，在从《牛津大学质量改革绿皮书》到《牛津大学治理改革白皮书》及其修正案，一共发布了四次修正方案，提出了显著减少学术理事会规模，由最初提出的校理事会成员全部由校外人士组成到修正后的由校内外人士共同组成等措施，这是支持改革联盟在很大程度上的一种妥协。因此，支持改革联盟的核心信仰是围绕提高治理效率来调节各方面的利益关系，进一步加强大学在治理中的权力和地位，并在此基础上做出妥协。
2. 政策取向学习与反对联盟的让步
大学和各个学院教师是反对联盟的主要成员。反对联盟认为，大学的治理改革必须遵循“大学自治，学者治校”这一根本原则，这是大学在长期发展中形成的特质和精神。大学的特质是以高深学问为价值取向和信念，大学的发展必须遵循学术自由逻辑，大学治理不能有损大学自治之根本。在新的治理改革方案中，支持改革联盟提出一方面要减少大学理事会人数，将28位成员代表减少为15位成员代表；另一方面则要增加校外理事的比例，15位成员中，7位来自校内，8位来自校外；同时规定学术委员会的决定必须提交到校理事会且校理事会有权否决等措施，在反对联盟看来这就不可避免导致大学理事会对学术委员会的干涉，大学理事会拥有对大学进行控制的权力，使行政权力置于学术权力之上，从而对大学的学术发展带来伤害。
通过政策取向学习，反对联盟也认识到大学面临的资金压力和外部的政治压力的确对大学的发展产生了影响。由于大学在日益复杂的多重压力之下，传统的治理模式已经在应对当前的压力方面表现出其滞后性，影响了大学的发展。牛津大学进行治理改革是以提高治理效率，保持其卓越的学术地位为目的的，应该说改革是为了大学的更好的发展，从这个意义上说，他们是支持治理改革的。因此，他们同意改革大学治理结构，也同意引入外部理事参与大学治理，但是不能接受外部理事占多数的方式。同意行政权力加强就是等于让步的具体表现。因此，反对治理改革联盟是围绕着“大学自治，学者治校”这一核心信仰来调节各方面的关系，维护大学自治的传统和精神，并在此基础上做出让步。
3. 政策取向学习的结果。至此，支持联盟与反对联盟之间围绕提高大学的治理效率，保证大学的学术质量这一深层核心信仰，在是否由外部人员控制大学理事会这一政策信仰中，通过政策学习，双方都做了一定的妥协和让步，形成了势均力敌的平衡态，支持联盟一方没有处于绝对优势的地步。因此，在没有强大的外部力量的干预和触发机制引发的情况下，这种平衡很难被打破，不能形成实质性大学治理模式变革的突变，改革最终只能以支持大学治理改革联盟的失败而告终。
四、结语
通过对牛津大学治理改革行为过程的分析，我们可以发现，在大学治理改革行为过程中，存在两个较为稳定的支持联盟：以大学行政管理为基本成员的支持治理改革联盟和以各个学院教师为主要成员的反对治理改革联盟。这两个联盟围绕着提高大学治理效率，保证大学学术质量这一深层核心信仰，就校外人员控制大学理事会是否影响了大学自治、学者治校进行了长达一年半多时间的争论，其各自的政策核心信仰是联盟得以稳定存在的基础。从结果看，这是一次失败的治理改革过程，但却给了我们以启示。
第一，通过对牛津大学的治理改革过程进行分析，可以看出支持联盟分析框架对政策变迁和行为过程的强大解释力，它不仅可以解释成功的政策变迁，更能够解释失败的政策行为过程。在牛津大学治理改革过程分析中，除了联盟之间的政策取向学习外，强大的外部力量的推动是促成政策变迁的关键因素。在牛津大学治理改革过程中，就是缺少外部力量的介入，才导致了改革的最终失败。
第二，大学治理改革过程是一个核心信念体系反复博弈的过程。一方面，支持治理改革联盟总是尽力维护自己拥护大学治理改革的深层信念体系的价值，希望以此来促使对方改变深层核心信念体系；另一方面，针对反对治理改革联盟者提出来的合理的见解和批判，支持联盟成员会对自己的表层信念体系作出一定程度的调整，吸收反对联盟的某些合理的因素，最终直接导致两个联盟的平衡，在平衡的基础上进行不断博弈。
第三，从牛津大学治理改革的行为过程看，每一次治理改革都使大学向着建构现代大学制度方向上前进了一步，为世界大学的治理和现代大学制度的建构提供了经验和启示。在治理改革的行为过程中，牛津大学支持治理改革者和反对治理改革者都认识到现有治理模式中存在的问题以及改革的根本方向，即“大学自治，学术自由”这一最本原的大学精神理念是牛津大学恪守了八百多年的立校之根本。
第四，大学治理改革不是一蹴而就的激进式的改革过程，而应该是温和渐进的过程。任何正式制度变迁都要受到非正式制度因素的影响。2004年的牛津大学的治理改革试图通过激进式的治理改革正好说明了这一点。传统的大学精神对大学治理改革的影响不是一朝一夕可以改变的，在大学治理改革中，必须坚持在大学的精神特质基础上选择渐进推进式的温和式改良主义。
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