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近几年，随着国内外经济形势的变化，我国政府以扩大内需为基点，适时提出了构建国内大循环为主导、国际国内双循环相互促进的新发展格局的政策思路，以需求牵引供给，贯通生产、分配、流通、消费各环节，实现中等收入群体显著扩大，促进国民经济良性循环。40余年的改革开放历程，也是城镇化逐步发展的过程。对于我国经济整体而言，城镇化通过影响资源在消费和投资之间的配置可以促进居民长期生活水平的提高，城镇化进程中的消费和投资也占据了商品需求的绝大部分。随着城镇化的发展，城乡之间交流日益加深，居民生活水平逐步提高，消费和投资之间的资源配置不断优化。城镇化的发展推动了农村消费梯次升级，农业转移人口逐步市民化，在这个过程中，中等收入群体规模也不断扩大。
当前，我国人均GDP超过1万美元，已经十分临近高收入国家门槛值，城镇化也发展到较高阶段。在这个新发展阶段，无论是从生产供给角度看，还是从14亿人口巨大的市场潜力看，我国综合国力已居世界前列，形成了超大规模的大国经济基础，具备了国内经济大循环的基本条件。但是，在我国逐步实现经济赶超的过程中，我国城乡收入差距不断加大，加之农业转移人口流动受阻、城乡公共服务非均等化等问题的存在，导致我国城镇化进程开始有所放缓。因此，在当前构建国内大循环主导、双循环促进的新发展格局这一政策背景下，传统的片面追求城镇规模及城镇化速度、鼓励乡镇企业和劳动力向小城镇转移的发展思路是否需要作出适应性调整，有必要给出研究与思考。将上述问题继续延伸，如果考虑扩大中等收入群体规模，城镇化发展在推动实现“双循环”过程中又会面临哪些问题？如何解决？文章将结合新的社会背景和政策动向对这些问题展开探讨，分析我国城镇化的未来发展思路与对策，对于促进消费扩大升级、推动国内产业结构升级、促进要素自由流动与区域经济一体化等方面都有一定的理论和现实意义。
一、“双循环”背景下我国城镇化发展的形势
（一）我国城镇化发展的现状
城镇化是个具有中国特色的概念，涉及到我国整体的社会结构转型和生活方式变迁。根据要素投入情况可以将城镇化划分为人口城镇化、土地城镇化和资本城镇化三种类型。城镇化的核心是人的城镇化，城镇化过程即为农村人口转变为城镇人口的过程，也可以理解为农民转变为市民的过程，以及在此过程中经济、社会和空间结构发生的诸多变化。所以，人口城镇化可简单概括为农村人口经济活动及社会活动的转移（Rural-Urban Migration），其转移程度一般采用人口统计学指标——城镇化率来表示。总体上，我国城镇化呈现出稳步上升的特点，常住人口城镇化率从17.9%上升至63.89%，但是，自2010年我国进入中高收入阶段后，城镇化在本应推进的阶段却开始放缓，十余年间常住人口城镇化率仅上升13.94%，户籍城镇化率上升11.23%，城镇化率尤其户籍城镇化率增长缓慢。而且，按照相关研究，我国现在有14亿人口，迅速成长的中等收入群体估计有4亿多人口，虽然按照总量来计算位居世界第一，但占总人口比重仅在30%左右，远低于发达国家60%的水平。据世界银行统计，目前我国城乡共有中低收入人口6.11亿人，且有接近3亿的农业转移人口不能真正融入城市生活，这部分人群发展成为真正的中等收入群体，对于促进“双循环”、构建新發展格局尤为必要。
（二）我国城镇化发展阶段及特点
从城镇化的发展阶段来看，自改革开放起，我国城镇化发展进程大致可分为初期、中期和后期三个阶段，也可以理解为起步期、加速期、成熟期，每个阶段呈现出不同特征。1978至1996年期间为城镇化发展起步期，在该期间，我国小城镇的发展速度明显加快，但由于城镇人口规模仍较小，城镇化率普遍低于30%。为此国家制定了一系列的方针政策鼓励乡镇企业和劳动力向小城镇转移，引导农村人口向城镇和非农业领域转移。在一系列鼓励政策的影响下，我国农业剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，城乡二元结构逐步调整完善。1996年至今是城镇化发展加速期。自1996年起，我国小城市和中小城市发展速度加快，我国户籍制度和公共福利制度改革按照经济结构转型的需要呈渐进式向前推进，并逐步向中小城市转移，允许具备条件的农村流动人口落户中小城市。这种改革方向符合这一时期我国城镇化发展要求，促进了小城镇和中小城市的发展。尤其在1998—2008年间，城乡二元结构的不断调整、积极的就业政策以及第三产业结构优化成为城镇化发展的主要动力。2020年，我国常住人口城镇化率为63.89%，户籍人口城镇化率为45.40%，折算后的实际人口城镇化率为58.90%，按照国际上把城镇化率大于70%作为城镇化发展成熟期的划分标准，我国目前仍处于城镇化发展加速期，尚未达到城镇化发展的成熟期。
从整体来看，我国城镇化进程仍呈现出稳步上升的特点，但是，自2010年我国迈入中高收入发展阶段以来，城镇化速度开始放缓，这与既定的人口流动模式中关于加速期发展的规律不符，也不利于当下“双循环”政策有效落实。单从中等收入群体这一角度来看，我国城镇化进程趋缓主要表现为中低收入者比例高、农业转移人口不能融入城镇，因此，需要构建新的制度结构来推进城镇化的新发展，实现低收入及中低收入水平的农业转移人口从中低收入人口向中等收入群体的转变，通过实际城镇化率的提高促进农民的市民化，扩大并稳定中等收入群体，进一步释放消费潜力，促进我国城镇化向成熟阶段迈进，真正实现“双循环”政策的有效落实。
二、我国城镇化发展存在的问题及原因
当前，我国城镇化进程尚处于加速期，表现出稳步上升的特点。但是，与人口流动模式关于加速期的理论不符，我国城镇化进程在本应加快推进的加速期却开始放缓，小城镇和小城市的发展势头有所减缓，新的城镇增加缓慢，城镇人口呈现郊区化和分散化，整体呈现出城镇化成熟期而非加速期的发展特点。现阶段经济发展存在的这一重大短板，将对我国迈向高收入国家产生一定影响，需要引起足够的重视。 （一）长期以来城镇化发展的面临的问题
以中等收入群体规模扩大并稳定为视角，城镇化的最终意义在于实现农村中低收入者向中等收入群体的转变，并通过促进农业转移人口真正融入城镇使扩大的中等收入群体趋于稳定。但是，近年来，我国城镇化水平虽处于加速期但却呈现出成熟期的发展特点，农村中低收入群体占比高、农业转移人口市民化进程缓慢，人口城镇化水平并没有得到质的提升。选取2009—2019年我国实际人口城镇化率、常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率的数据为样本，对我国现阶段城镇化发展情况进行分析得出：2009—2019年间，我国实际城镇化率介于常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间，除均值与偏度外，三者标准差与峰度差距较小。我国实际城镇化率均值为50.35%、常住人口城镇化率均值为54.80%、户籍人口城镇化率均值为38.33%。实际城镇化率与户籍人口城镇化率的差距大于与常住人口城镇化率之间的差距表明我国农业转移人口市民化困境确实存在。此外，三者增速均呈下降趋势也进一步证明了我国自进入中高收入阶段以来城镇化进程放缓的事实。
（二）城镇化发展态势趋缓的原因
我国实际城镇化水平偏低的根本原因在于，我国城镇化发展水平与经济发展水平尚未适配，基础性制度安排不足导致农业转移人口落户城镇成本偏高，中低收入人群向中等收入群体的身份转变面临困境，进而造成中等收入群体占总人口比重偏小。结合城镇化发展进程及现状，可以将我国城镇化进程出现问题的原因归纳为以下三个方面。
一是城乡收入分配制度缺乏适配性，城乡收入差距存在逐步扩大的倾向。目前由于劳动力报酬在国民收入初次分配中占比仍较低，再分配中政府转移支付力度不足，而且不同劳动素质的报酬率有所不同，致使城镇化进程对城镇居民和农村居民的财富成果分配存在较大差距。此外，城市户籍人口工资的不断上涨的同时，农村转移人口的收入却没有得到显著提高，最终导致城乡收入差距不断扩大，城镇失业问题不断恶化。
二是城乡二元户籍制度分割阻碍，农业转移人口融入城镇门槛高。尽管我国现已提出全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件等政策，但是，当前对于小城镇和中小城市的全面放开的边际效应已开始下降，而且有序放开中等城市落户限制或合理确定大城市落户条件的政策实际上仍设置或保留了不同等级的制度门槛，进而造成农业转移人口在中等及以上城市存在落户方面的困难，难以真正融入城市。
三是公共福利制度改革落后，城镇化发展缺乏可持续性。教育、医疗、养老等公共福利制度非均等化导致农村转移人口不能完整纳入就业统计，并对其真正融入城市生活产生负面影响，这在影响其就业概率的同时也使得预期收入差异不断缩小，从而造成城市对于他们的吸引力不足。伴随越来越多的外来务工者认为移居城市不是合理的行为，农村剩余劳动力流入城市的意愿降低，由此出现“人口逆城镇化”现象，导致城镇化速度放缓。
三、“双循环”背景下我国城镇化发展思路
虽然目前我国城镇化已经发展到较高阶段，一些超大城市的城镇化率已超过70%，但整体来看，我国实际城镇化水平仅为58.90%，人口城镇化仍存在较大的发展空间。因此，在当前“双循环”这一政策背景下，针对由农村中低收入群体向中等收入群体转换的规模不足、农业转移人口真正融入城市受限所导致我国城镇化发展进程放缓的局面，应通过新的制度结构安排有效提高我国城镇化率，使中等收入群体规模不断扩大，以促进我国消费转型升级，有效构建以国内循环为主体的国内国际双循环新发展格局。
（一）城镇化发展与“双循环”政策的内在逻辑
长期来看，消费问题是制约我国经济的本源问题，而城镇化也是我国经济长期增长的核心动力源，因而两者之间必然相互依存。根据凯恩斯的消费函数理论：Ct=a+bYt（式中C表示总消费，Y表示总收入），总消费是总收入的函数，随着收入增加，消费也会增加。对1978—2019年我国常住人口城镇化率和居民消费水平两序列进行分析可以得出：一方面，城镇化与消费需求之间存在着长期均衡关系且互为格兰杰因果，城镇化水平的变动会对居民消费水平产生影响，居民消费水平的预测精度依赖于城镇化水平;另一方面，城镇化对消费增长具有收入效应，城镇化通过创造更多的就业机会带来个人可支配收入的增加，在扩大中等收入群体的同时也使得消费随之增加。因此，加快推进城镇化发展不仅可促进农业转移人口从中低收入水平进入中等收入水平从而使中等收入群体显著扩大，而且可以推动农村消费梯次升级进而释放消费潜力，以扩大内需为基点推动“双循环” ，而“双循环”政策也为城镇化的新发展提供了新的解决思路。
（二）城镇化发展的新思路
目前我国城镇化虽然处于加速期的发展阶段但是却呈现出了成熟期发展特点：农村中低收入群体占比高、农业转移人口市民化进程缓慢。这充分说明，传统的以经济增长为硬性标准的片面追求城镇化速度的发展思路已经不再适用，应基于“双循环”的政策背景转换城镇化发展思路，进一步研究城镇化发展的阶段、现状、问题及原因，提出有效促进现阶段城镇化发展的对策建议，在此基础上实现城镇及农村居民消费转型升级，最终通过内需体系的构建与完善使“双循环”政策真正得以落实。
发展以人为核心的新型城镇化是国内目前最大的内需潜力，然而，按照世界银行给出的中等收入者标准，2019年，我国城镇约有16969万人，农村约有44130万人尚未达到此标准。城镇化作为扩大内需的有效途径，在此过程中的中等收入群体规模扩大对于当前“双循环”政策背景下的构建与完善内需体系至关重要。一方面，随着居民城镇居民数量的增长，中等收入群体也将会扩大，从而使我国消费潜力不断增强;另一方面，随着我国城镇化水平的提升，可形成集聚效應，推动我国服务业及科技、金融、信息、物流、文化等产业的发展，促进消费转型升级。因此，未来的城镇化发展思路应摒弃以往摊大饼似的粗放发展方式，重心聚焦于“高质量”的城镇化，将发展思路定位于提高居民收入，促进中等收入群体规模扩大，促进消费扩大升级、推动国内产业结构升级，促进要素自由流动与区域经济一体化，实现城镇化从以往简单的城镇常住人口规模扩大的模式，转向扩大在城市扎根的中等收入群体规模，最终促进能够真正融入城市的那部分人口规模的增长，实现人与城市的互融。 四、对策与建议
我国城镇化仍处在加速期，城镇化质量与水平还有较大的提升空间。如何根据自身社会、经济、自然和历史文化等禀赋条件，充分利用“后发优势”，让相对贫困人群、中低收入人群成长为中等收入人群，同时实现农业转移人口市民化以扩大中等收入群体规模、提高城市居民的整体消费能力，是我国构建以人为核心的新型城镇化、加快推进城镇化发展的关键，也是当前畅通国际国内双循环政策的应有之义。
一是不断提高中低收入者收入增速和收入水平，逐步缩小城乡收入差距。2019年，农村低收入人口人均年收入仅4000元左右，如果通过农村土地制度或其他政策改革允许他们获得财产性收入，实现年收入平均每年增长7.2%，那么，到2030年其人均年收入将达到8000元，此时农村中低收入人群也将转变为中等收入人群。与此同时，为保证扩大中等收入群体的稳定性，应注重提高农村特别是中西部农村居民的基础养老金标准，增加农村基本医疗保险补助标准，健全防止返贫动态监测和帮扶机制，避免农村中低收入人群因疾病而重新陷入贫困。
二是实施针对中低收入群体的特殊就业项目，努力加大对其技能培训的支持力度。通过积极发展乡村旅游、智能农业、冷链物流、农村电商、康养休闲等新兴服务业，扩大中低收入人群的就业空间，并为其创造优惠条件，对中低收入者的初始创业进行风险投资，在土地使用、税收缴纳、市场信息服务等方面给予政策扶持。此外，还应从政策上激励和支持能够积极吸收农村中低收入就业的企业，如建立专项无息贷款基金等。
三是建立推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制，尽量降低农业转移人口市民化的落户成本。农业转移人口市民化成本应由中央政府、地方政府、企业、农民工各方共同承担。为促进义务教育、社会保障等在全国范围内跨区异地转移接续，实现劳动力自由流动，建议中央政府承担因农业转移人口市民化发生的义务教育、医疗保险、养老保险等部分公共支出，地方政府承担住房保障、劳动技能培训、基础设施建设、贫困救助等其他公共支出，企业承担农民工进城就业需要企业缴纳的社会保险支出，剩余落户成本则由进城农民自身承担。
四是加快落实农业转移人口安置政策改革，切实放宽农业转移人口落户条件。对于城镇化尚未达到成熟期（实际城镇化率小于70%）的城市，在降低其农业转移人口融入城市成本的同时，要建立一种激励机制，对首先放开放宽农民工进城落户条件的城市给予相应奖励;对于城镇化达到成熟期（实际城镇化率大于70%）的城市，应明确其放开放宽农业转移人口市民化的最后期限，对在期限内率先放开放宽的城市给予政策激励，对未在最后期限內实现农业转移人口市民化的城市颁布相应的惩罚措施。
注释：需要指出的是，文章加入“实际人口城镇化率”衡量我国城镇化发展水平的原因在于，改革开放以来，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率呈现出变化趋势，用常住城镇人口来衡量我国城镇化水平，会比实际城镇化水平明显偏高。但是，如果将持有农村户口的人群排除，用城镇户籍人口来衡量城镇化，又会比实际城镇化水平偏低，两个城镇化率在数值上存在着一定的差距。按照有关研究成果，如果将造成差距的这部分农业转移人口实现真正的市民化，人均消费将提高27%。也就是说，这部分人口由于没有实现真正的市民化，他们的实际消费只是户籍市民的73%，即实际人口城镇化率=户籍人口城镇化率+（常住人口城镇化率-户籍人口城镇化率）*0.73。
（作者为中国社会科学院大学博士研究生）
当前，我国人均GDP超过1万美元，已经十分临近高收入国家门槛值，城镇化也发展到较高阶段。在这个新发展阶段，无论是从生产供给角度看，还是从14亿人口巨大的市场潜力看，我国综合国力已居世界前列，形成了超大规模的大国经济基础，具备了国内经济大循环的基本条件。但是，在我国逐步实现经济赶超的过程中，我国城乡收入差距不断加大，加之农业转移人口流动受阻、城乡公共服务非均等化等问题的存在，导致我国城镇化进程开始有所放缓。因此，在当前构建国内大循环主导、双循环促进的新发展格局这一政策背景下，传统的片面追求城镇规模及城镇化速度、鼓励乡镇企业和劳动力向小城镇转移的发展思路是否需要作出适应性调整，有必要给出研究与思考。将上述问题继续延伸，如果考虑扩大中等收入群体规模，城镇化发展在推动实现“双循环”过程中又会面临哪些问题？如何解决？文章将结合新的社会背景和政策动向对这些问题展开探讨，分析我国城镇化的未来发展思路与对策，对于促进消费扩大升级、推动国内产业结构升级、促进要素自由流动与区域经济一体化等方面都有一定的理论和现实意义。
一、“双循环”背景下我国城镇化发展的形势
（一）我国城镇化发展的现状
城镇化是个具有中国特色的概念，涉及到我国整体的社会结构转型和生活方式变迁。根据要素投入情况可以将城镇化划分为人口城镇化、土地城镇化和资本城镇化三种类型。城镇化的核心是人的城镇化，城镇化过程即为农村人口转变为城镇人口的过程，也可以理解为农民转变为市民的过程，以及在此过程中经济、社会和空间结构发生的诸多变化。所以，人口城镇化可简单概括为农村人口经济活动及社会活动的转移（Rural-Urban Migration），其转移程度一般采用人口统计学指标——城镇化率来表示。总体上，我国城镇化呈现出稳步上升的特点，常住人口城镇化率从17.9%上升至63.89%，但是，自2010年我国进入中高收入阶段后，城镇化在本应推进的阶段却开始放缓，十余年间常住人口城镇化率仅上升13.94%，户籍城镇化率上升11.23%，城镇化率尤其户籍城镇化率增长缓慢。而且，按照相关研究，我国现在有14亿人口，迅速成长的中等收入群体估计有4亿多人口，虽然按照总量来计算位居世界第一，但占总人口比重仅在30%左右，远低于发达国家60%的水平。据世界银行统计，目前我国城乡共有中低收入人口6.11亿人，且有接近3亿的农业转移人口不能真正融入城市生活，这部分人群发展成为真正的中等收入群体，对于促进“双循环”、构建新發展格局尤为必要。
（二）我国城镇化发展阶段及特点
从城镇化的发展阶段来看，自改革开放起，我国城镇化发展进程大致可分为初期、中期和后期三个阶段，也可以理解为起步期、加速期、成熟期，每个阶段呈现出不同特征。1978至1996年期间为城镇化发展起步期，在该期间，我国小城镇的发展速度明显加快，但由于城镇人口规模仍较小，城镇化率普遍低于30%。为此国家制定了一系列的方针政策鼓励乡镇企业和劳动力向小城镇转移，引导农村人口向城镇和非农业领域转移。在一系列鼓励政策的影响下，我国农业剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，城乡二元结构逐步调整完善。1996年至今是城镇化发展加速期。自1996年起，我国小城市和中小城市发展速度加快，我国户籍制度和公共福利制度改革按照经济结构转型的需要呈渐进式向前推进，并逐步向中小城市转移，允许具备条件的农村流动人口落户中小城市。这种改革方向符合这一时期我国城镇化发展要求，促进了小城镇和中小城市的发展。尤其在1998—2008年间，城乡二元结构的不断调整、积极的就业政策以及第三产业结构优化成为城镇化发展的主要动力。2020年，我国常住人口城镇化率为63.89%，户籍人口城镇化率为45.40%，折算后的实际人口城镇化率为58.90%，按照国际上把城镇化率大于70%作为城镇化发展成熟期的划分标准，我国目前仍处于城镇化发展加速期，尚未达到城镇化发展的成熟期。
从整体来看，我国城镇化进程仍呈现出稳步上升的特点，但是，自2010年我国迈入中高收入发展阶段以来，城镇化速度开始放缓，这与既定的人口流动模式中关于加速期发展的规律不符，也不利于当下“双循环”政策有效落实。单从中等收入群体这一角度来看，我国城镇化进程趋缓主要表现为中低收入者比例高、农业转移人口不能融入城镇，因此，需要构建新的制度结构来推进城镇化的新发展，实现低收入及中低收入水平的农业转移人口从中低收入人口向中等收入群体的转变，通过实际城镇化率的提高促进农民的市民化，扩大并稳定中等收入群体，进一步释放消费潜力，促进我国城镇化向成熟阶段迈进，真正实现“双循环”政策的有效落实。
二、我国城镇化发展存在的问题及原因
当前，我国城镇化进程尚处于加速期，表现出稳步上升的特点。但是，与人口流动模式关于加速期的理论不符，我国城镇化进程在本应加快推进的加速期却开始放缓，小城镇和小城市的发展势头有所减缓，新的城镇增加缓慢，城镇人口呈现郊区化和分散化，整体呈现出城镇化成熟期而非加速期的发展特点。现阶段经济发展存在的这一重大短板，将对我国迈向高收入国家产生一定影响，需要引起足够的重视。 （一）长期以来城镇化发展的面临的问题
以中等收入群体规模扩大并稳定为视角，城镇化的最终意义在于实现农村中低收入者向中等收入群体的转变，并通过促进农业转移人口真正融入城镇使扩大的中等收入群体趋于稳定。但是，近年来，我国城镇化水平虽处于加速期但却呈现出成熟期的发展特点，农村中低收入群体占比高、农业转移人口市民化进程缓慢，人口城镇化水平并没有得到质的提升。选取2009—2019年我国实际人口城镇化率、常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率的数据为样本，对我国现阶段城镇化发展情况进行分析得出：2009—2019年间，我国实际城镇化率介于常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间，除均值与偏度外，三者标准差与峰度差距较小。我国实际城镇化率均值为50.35%、常住人口城镇化率均值为54.80%、户籍人口城镇化率均值为38.33%。实际城镇化率与户籍人口城镇化率的差距大于与常住人口城镇化率之间的差距表明我国农业转移人口市民化困境确实存在。此外，三者增速均呈下降趋势也进一步证明了我国自进入中高收入阶段以来城镇化进程放缓的事实。
（二）城镇化发展态势趋缓的原因
我国实际城镇化水平偏低的根本原因在于，我国城镇化发展水平与经济发展水平尚未适配，基础性制度安排不足导致农业转移人口落户城镇成本偏高，中低收入人群向中等收入群体的身份转变面临困境，进而造成中等收入群体占总人口比重偏小。结合城镇化发展进程及现状，可以将我国城镇化进程出现问题的原因归纳为以下三个方面。
一是城乡收入分配制度缺乏适配性，城乡收入差距存在逐步扩大的倾向。目前由于劳动力报酬在国民收入初次分配中占比仍较低，再分配中政府转移支付力度不足，而且不同劳动素质的报酬率有所不同，致使城镇化进程对城镇居民和农村居民的财富成果分配存在较大差距。此外，城市户籍人口工资的不断上涨的同时，农村转移人口的收入却没有得到显著提高，最终导致城乡收入差距不断扩大，城镇失业问题不断恶化。
二是城乡二元户籍制度分割阻碍，农业转移人口融入城镇门槛高。尽管我国现已提出全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件等政策，但是，当前对于小城镇和中小城市的全面放开的边际效应已开始下降，而且有序放开中等城市落户限制或合理确定大城市落户条件的政策实际上仍设置或保留了不同等级的制度门槛，进而造成农业转移人口在中等及以上城市存在落户方面的困难，难以真正融入城市。
三是公共福利制度改革落后，城镇化发展缺乏可持续性。教育、医疗、养老等公共福利制度非均等化导致农村转移人口不能完整纳入就业统计，并对其真正融入城市生活产生负面影响，这在影响其就业概率的同时也使得预期收入差异不断缩小，从而造成城市对于他们的吸引力不足。伴随越来越多的外来务工者认为移居城市不是合理的行为，农村剩余劳动力流入城市的意愿降低，由此出现“人口逆城镇化”现象，导致城镇化速度放缓。
三、“双循环”背景下我国城镇化发展思路
虽然目前我国城镇化已经发展到较高阶段，一些超大城市的城镇化率已超过70%，但整体来看，我国实际城镇化水平仅为58.90%，人口城镇化仍存在较大的发展空间。因此，在当前“双循环”这一政策背景下，针对由农村中低收入群体向中等收入群体转换的规模不足、农业转移人口真正融入城市受限所导致我国城镇化发展进程放缓的局面，应通过新的制度结构安排有效提高我国城镇化率，使中等收入群体规模不断扩大，以促进我国消费转型升级，有效构建以国内循环为主体的国内国际双循环新发展格局。
（一）城镇化发展与“双循环”政策的内在逻辑
长期来看，消费问题是制约我国经济的本源问题，而城镇化也是我国经济长期增长的核心动力源，因而两者之间必然相互依存。根据凯恩斯的消费函数理论：Ct=a+bYt（式中C表示总消费，Y表示总收入），总消费是总收入的函数，随着收入增加，消费也会增加。对1978—2019年我国常住人口城镇化率和居民消费水平两序列进行分析可以得出：一方面，城镇化与消费需求之间存在着长期均衡关系且互为格兰杰因果，城镇化水平的变动会对居民消费水平产生影响，居民消费水平的预测精度依赖于城镇化水平;另一方面，城镇化对消费增长具有收入效应，城镇化通过创造更多的就业机会带来个人可支配收入的增加，在扩大中等收入群体的同时也使得消费随之增加。因此，加快推进城镇化发展不仅可促进农业转移人口从中低收入水平进入中等收入水平从而使中等收入群体显著扩大，而且可以推动农村消费梯次升级进而释放消费潜力，以扩大内需为基点推动“双循环” ，而“双循环”政策也为城镇化的新发展提供了新的解决思路。
（二）城镇化发展的新思路
目前我国城镇化虽然处于加速期的发展阶段但是却呈现出了成熟期发展特点：农村中低收入群体占比高、农业转移人口市民化进程缓慢。这充分说明，传统的以经济增长为硬性标准的片面追求城镇化速度的发展思路已经不再适用，应基于“双循环”的政策背景转换城镇化发展思路，进一步研究城镇化发展的阶段、现状、问题及原因，提出有效促进现阶段城镇化发展的对策建议，在此基础上实现城镇及农村居民消费转型升级，最终通过内需体系的构建与完善使“双循环”政策真正得以落实。
发展以人为核心的新型城镇化是国内目前最大的内需潜力，然而，按照世界银行给出的中等收入者标准，2019年，我国城镇约有16969万人，农村约有44130万人尚未达到此标准。城镇化作为扩大内需的有效途径，在此过程中的中等收入群体规模扩大对于当前“双循环”政策背景下的构建与完善内需体系至关重要。一方面，随着居民城镇居民数量的增长，中等收入群体也将会扩大，从而使我国消费潜力不断增强;另一方面，随着我国城镇化水平的提升，可形成集聚效應，推动我国服务业及科技、金融、信息、物流、文化等产业的发展，促进消费转型升级。因此，未来的城镇化发展思路应摒弃以往摊大饼似的粗放发展方式，重心聚焦于“高质量”的城镇化，将发展思路定位于提高居民收入，促进中等收入群体规模扩大，促进消费扩大升级、推动国内产业结构升级，促进要素自由流动与区域经济一体化，实现城镇化从以往简单的城镇常住人口规模扩大的模式，转向扩大在城市扎根的中等收入群体规模，最终促进能够真正融入城市的那部分人口规模的增长，实现人与城市的互融。 四、对策与建议
我国城镇化仍处在加速期，城镇化质量与水平还有较大的提升空间。如何根据自身社会、经济、自然和历史文化等禀赋条件，充分利用“后发优势”，让相对贫困人群、中低收入人群成长为中等收入人群，同时实现农业转移人口市民化以扩大中等收入群体规模、提高城市居民的整体消费能力，是我国构建以人为核心的新型城镇化、加快推进城镇化发展的关键，也是当前畅通国际国内双循环政策的应有之义。
一是不断提高中低收入者收入增速和收入水平，逐步缩小城乡收入差距。2019年，农村低收入人口人均年收入仅4000元左右，如果通过农村土地制度或其他政策改革允许他们获得财产性收入，实现年收入平均每年增长7.2%，那么，到2030年其人均年收入将达到8000元，此时农村中低收入人群也将转变为中等收入人群。与此同时，为保证扩大中等收入群体的稳定性，应注重提高农村特别是中西部农村居民的基础养老金标准，增加农村基本医疗保险补助标准，健全防止返贫动态监测和帮扶机制，避免农村中低收入人群因疾病而重新陷入贫困。
二是实施针对中低收入群体的特殊就业项目，努力加大对其技能培训的支持力度。通过积极发展乡村旅游、智能农业、冷链物流、农村电商、康养休闲等新兴服务业，扩大中低收入人群的就业空间，并为其创造优惠条件，对中低收入者的初始创业进行风险投资，在土地使用、税收缴纳、市场信息服务等方面给予政策扶持。此外，还应从政策上激励和支持能够积极吸收农村中低收入就业的企业，如建立专项无息贷款基金等。
三是建立推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制，尽量降低农业转移人口市民化的落户成本。农业转移人口市民化成本应由中央政府、地方政府、企业、农民工各方共同承担。为促进义务教育、社会保障等在全国范围内跨区异地转移接续，实现劳动力自由流动，建议中央政府承担因农业转移人口市民化发生的义务教育、医疗保险、养老保险等部分公共支出，地方政府承担住房保障、劳动技能培训、基础设施建设、贫困救助等其他公共支出，企业承担农民工进城就业需要企业缴纳的社会保险支出，剩余落户成本则由进城农民自身承担。
四是加快落实农业转移人口安置政策改革，切实放宽农业转移人口落户条件。对于城镇化尚未达到成熟期（实际城镇化率小于70%）的城市，在降低其农业转移人口融入城市成本的同时，要建立一种激励机制，对首先放开放宽农民工进城落户条件的城市给予相应奖励;对于城镇化达到成熟期（实际城镇化率大于70%）的城市，应明确其放开放宽农业转移人口市民化的最后期限，对在期限内率先放开放宽的城市给予政策激励，对未在最后期限內实现农业转移人口市民化的城市颁布相应的惩罚措施。
注释：需要指出的是，文章加入“实际人口城镇化率”衡量我国城镇化发展水平的原因在于，改革开放以来，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率呈现出变化趋势，用常住城镇人口来衡量我国城镇化水平，会比实际城镇化水平明显偏高。但是，如果将持有农村户口的人群排除，用城镇户籍人口来衡量城镇化，又会比实际城镇化水平偏低，两个城镇化率在数值上存在着一定的差距。按照有关研究成果，如果将造成差距的这部分农业转移人口实现真正的市民化，人均消费将提高27%。也就是说，这部分人口由于没有实现真正的市民化，他们的实际消费只是户籍市民的73%，即实际人口城镇化率=户籍人口城镇化率+（常住人口城镇化率-户籍人口城镇化率）*0.73。
（作者为中国社会科学院大学博士研究生）