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作者简介:周国荣,河南省平顶山市石龙区检察院;
许铁建,河南省平顶山市石龙区检察院。
自河南省方城县人民检察院于1997年提起公益诉讼开始,关于检察机关能否提起公益诉讼争议就从来没有中断过,但是随着全国范围内检察机关大量参与,使得这种争论有了短暂的停息。但是随之而来的是检察机关参与公益诉讼的范围、程序、诉讼费用等的争论。这中间有检察机关在公益诉讼案件中参与较晚,经验不足的原因,也有不重视涉案金额小,办理案件困难的原因,还有对公益诉讼的理论掌握不清,甚至一无所知的原因。笔者拟从几方面入手:
一、检察机关担当公益诉讼人的理论基础
检察机关担任公益诉讼人是由人民检察院的性质和职责决定的。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为专门的法律监督机关——人民检察院的基本职能是代表国家行使检察权,以维护社会主义法制的统一和尊严,它是以监督法律的统一正确实施为职责。检察机关对法律监督有多种形式,如提起诉讼、支持起诉、提起抗诉等。由此可知,检察机关提起公益诉讼应是其职责范围内的事,由其担任公益诉讼人是当然的,而且人民检察院拥有足够的专业知识和力量对违法行为进行审查,并决定是否提起公诉。
二、检察机关提起公益诉讼的设计
(一)关于案件范围
公益诉讼案件的范围,应从检察机关的职责、诉讼机制的运作、社会发展的进步等方面综合考虑,既不能过宽,也不能太窄。可以参照国外的做法,主要限定在这几类案件:(1)侵犯国家利益和社会利益的案件;(2)环境污染的案件(比如公害案件);(3)妨害社会主义市场经济秩序和管理秩序的案件(包括垄断案件等);(4)侵犯公民个人权利的案件中,被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件;(5)损害公共设施,破坏自然资源的案件等等。
(二)关于提起方式
检察机关在提起公益诉讼时以何种方式或模式向法院提起,法律没有明确规定,结合目前检察机关已开展的公益诉讼司法实践来看,可以采用以下三种方式:
1、国家诉讼。将公益诉讼的起诉权授予国家检察机关,检察机关代表国家对侵害社会公共利益的行为进行干预,运用国家公权力对公共利益进行司法救济。
2、多元诉讼。即检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告,以对方当事人为被告。采用这种方式,可以避免检察机关单独作为原告,若被告提出反诉,检察机关无法承担反诉引起的民事义务。
3、非诉讼方式。在案情清晰、双方当事人配合,权利义务关系明确的情况下,检察机关作为法律监督机关,可以采用检察建议或调解等方式,这种方式可极大节约司法成本,提高诉讼效率。但对于重大、疑难的案件就不太能适用,笔者建议只作为诉讼方式的补充。
(三)关于办案程序
检察机关提起公益诉讼的办案程序可以分为三个阶段:立案、调查取证和起诉。除了这三个主要的阶段之外,还可以设立如审前程序等准备阶段,对立案前的案件受理和初查,起诉之前的审查起诉等等。
1、立案。在立案阶段有三个问题要注意:一是案源。从目前检察机关开展公益诉讼情况看,案源可以有这样几个渠道:①控告申诉部门的举报、控告;②在自侦部门办案中查找线索;③驻监狱、看守所检察部门在刑罚执行、监管活动中发现的线索;④国有资产管理部门、金融资产管理部门的线索。二是立案程序。民行检察部门在对案件进行初查之后,决定立案的,应制做《立案决定书》启动诉讼程序。
2、调查取证。检察机关可根据自己开展公益诉讼的方式,采用单独调取证据或帮助受害人收集证据的方法进行。具体来讲,应重点查清违法行为怎样发生的系列证据。比如在国有资产流失案中,查清是否存在制度不健全、管理松懈、主要领导人经常更换等因素;是否存在以合法形式掩盖幕后交易的情况等。查清此类问题,调查证据就会层次清楚,脉络清晰,从而有的放矢,把握调查取证的主动权。
3、起诉。起诉阶段是检察机关开展公益诉讼的极为重要的阶段,包括之前的审查起诉过程。审查起诉包含程序性审查和实体性审查。程序性审查是对案件从立案到调查终结经历的程序是否合法和审查,要确认诉讼参与人的主体是否适格,收集证据的过程是否合法,案件中所涉及证据保全是否合法,有关查封、扣押的财物是否随案移送等。实体审查主要是确认证据的标准是否达到证明的程度。审查结束后应制作审查结论,对应提起诉讼的,可依职权向法院起诉。目前检察机关在提起诉讼时主要依据的是我国《宪法》、《民法通则》及国家对保护国有资产、防止环境污染等方面的法律法规,诉讼程序主要依据我国《民事诉讼法》的有关规定。所以检察人员在办理这类案件时,要从案件的具体情况和我国现行法律的具体规定中,准确、有针对性地将起诉依据的有关法律规定在诉状中写明。
(四)诉讼费用问题。诉讼费用一般由原告先行预付,后由败诉当事人负担。检察机关不单独作为原告开展公益诉讼时,由权利遭受侵害的原告方预支诉讼费,从而启动诉讼程序,这个问题不难解决。但当检察机关单独作为原告起诉时,是否要求检察机关也必须预支诉讼费,存在着争议。笔者认为,由于检察机关在公益诉讼中,既具有当事人的地位,又具有法律监督者的地位。在目前的立法上对此无明确规定的情况下,检察机关开展公益诉讼,必须小心谨慎,只有在案件事实清楚,证据确实充分,确信诉讼必胜的情况下,方可向法院起诉。如果做到了上述几点,检察机关起诉时,可考虑不让检察机关预缴诉讼费;当然,如有可能的话,最好在起诉前先与法院进行良好的协调,以免在诉讼中处于被动局面。
许铁建,河南省平顶山市石龙区检察院。
自河南省方城县人民检察院于1997年提起公益诉讼开始,关于检察机关能否提起公益诉讼争议就从来没有中断过,但是随着全国范围内检察机关大量参与,使得这种争论有了短暂的停息。但是随之而来的是检察机关参与公益诉讼的范围、程序、诉讼费用等的争论。这中间有检察机关在公益诉讼案件中参与较晚,经验不足的原因,也有不重视涉案金额小,办理案件困难的原因,还有对公益诉讼的理论掌握不清,甚至一无所知的原因。笔者拟从几方面入手:
一、检察机关担当公益诉讼人的理论基础
检察机关担任公益诉讼人是由人民检察院的性质和职责决定的。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为专门的法律监督机关——人民检察院的基本职能是代表国家行使检察权,以维护社会主义法制的统一和尊严,它是以监督法律的统一正确实施为职责。检察机关对法律监督有多种形式,如提起诉讼、支持起诉、提起抗诉等。由此可知,检察机关提起公益诉讼应是其职责范围内的事,由其担任公益诉讼人是当然的,而且人民检察院拥有足够的专业知识和力量对违法行为进行审查,并决定是否提起公诉。
二、检察机关提起公益诉讼的设计
(一)关于案件范围
公益诉讼案件的范围,应从检察机关的职责、诉讼机制的运作、社会发展的进步等方面综合考虑,既不能过宽,也不能太窄。可以参照国外的做法,主要限定在这几类案件:(1)侵犯国家利益和社会利益的案件;(2)环境污染的案件(比如公害案件);(3)妨害社会主义市场经济秩序和管理秩序的案件(包括垄断案件等);(4)侵犯公民个人权利的案件中,被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件;(5)损害公共设施,破坏自然资源的案件等等。
(二)关于提起方式
检察机关在提起公益诉讼时以何种方式或模式向法院提起,法律没有明确规定,结合目前检察机关已开展的公益诉讼司法实践来看,可以采用以下三种方式:
1、国家诉讼。将公益诉讼的起诉权授予国家检察机关,检察机关代表国家对侵害社会公共利益的行为进行干预,运用国家公权力对公共利益进行司法救济。
2、多元诉讼。即检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告,以对方当事人为被告。采用这种方式,可以避免检察机关单独作为原告,若被告提出反诉,检察机关无法承担反诉引起的民事义务。
3、非诉讼方式。在案情清晰、双方当事人配合,权利义务关系明确的情况下,检察机关作为法律监督机关,可以采用检察建议或调解等方式,这种方式可极大节约司法成本,提高诉讼效率。但对于重大、疑难的案件就不太能适用,笔者建议只作为诉讼方式的补充。
(三)关于办案程序
检察机关提起公益诉讼的办案程序可以分为三个阶段:立案、调查取证和起诉。除了这三个主要的阶段之外,还可以设立如审前程序等准备阶段,对立案前的案件受理和初查,起诉之前的审查起诉等等。
1、立案。在立案阶段有三个问题要注意:一是案源。从目前检察机关开展公益诉讼情况看,案源可以有这样几个渠道:①控告申诉部门的举报、控告;②在自侦部门办案中查找线索;③驻监狱、看守所检察部门在刑罚执行、监管活动中发现的线索;④国有资产管理部门、金融资产管理部门的线索。二是立案程序。民行检察部门在对案件进行初查之后,决定立案的,应制做《立案决定书》启动诉讼程序。
2、调查取证。检察机关可根据自己开展公益诉讼的方式,采用单独调取证据或帮助受害人收集证据的方法进行。具体来讲,应重点查清违法行为怎样发生的系列证据。比如在国有资产流失案中,查清是否存在制度不健全、管理松懈、主要领导人经常更换等因素;是否存在以合法形式掩盖幕后交易的情况等。查清此类问题,调查证据就会层次清楚,脉络清晰,从而有的放矢,把握调查取证的主动权。
3、起诉。起诉阶段是检察机关开展公益诉讼的极为重要的阶段,包括之前的审查起诉过程。审查起诉包含程序性审查和实体性审查。程序性审查是对案件从立案到调查终结经历的程序是否合法和审查,要确认诉讼参与人的主体是否适格,收集证据的过程是否合法,案件中所涉及证据保全是否合法,有关查封、扣押的财物是否随案移送等。实体审查主要是确认证据的标准是否达到证明的程度。审查结束后应制作审查结论,对应提起诉讼的,可依职权向法院起诉。目前检察机关在提起诉讼时主要依据的是我国《宪法》、《民法通则》及国家对保护国有资产、防止环境污染等方面的法律法规,诉讼程序主要依据我国《民事诉讼法》的有关规定。所以检察人员在办理这类案件时,要从案件的具体情况和我国现行法律的具体规定中,准确、有针对性地将起诉依据的有关法律规定在诉状中写明。
(四)诉讼费用问题。诉讼费用一般由原告先行预付,后由败诉当事人负担。检察机关不单独作为原告开展公益诉讼时,由权利遭受侵害的原告方预支诉讼费,从而启动诉讼程序,这个问题不难解决。但当检察机关单独作为原告起诉时,是否要求检察机关也必须预支诉讼费,存在着争议。笔者认为,由于检察机关在公益诉讼中,既具有当事人的地位,又具有法律监督者的地位。在目前的立法上对此无明确规定的情况下,检察机关开展公益诉讼,必须小心谨慎,只有在案件事实清楚,证据确实充分,确信诉讼必胜的情况下,方可向法院起诉。如果做到了上述几点,检察机关起诉时,可考虑不让检察机关预缴诉讼费;当然,如有可能的话,最好在起诉前先与法院进行良好的协调,以免在诉讼中处于被动局面。