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摘 要 近年来直接关系民生的食品行业频繁发生食品安全事故。本文通过对食品类免检制度的反思,对我国的免检制度进行了研究。
关键词 食品类 免检制度 研究 反思
中图分类号:DF3 文献标识码:A
一、免检制度的质疑
近年来直接关系民生的食品行业,频繁发生食品安全事故。从“金华火腿”到“龙口粉丝”,从“苏丹红事件”到“红心鸭蛋”,从“大头娃娃”到“三鹿奶粉”。2008年发生的三鹿婴幼儿奶粉事件是其中最为严重的一起。“三鹿”集团是中国大陆最大的乳制品生产企业,其产品为中国名牌产品、中国免检产品,在三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉中被检出含有化学制剂“三聚氰胺”,检测出三聚氰胺的其他许多奶粉为免检产品,致使公众对于免检制度的质疑。保障食品安全在 2009年2月28号通过的《食品安全法》,废除了食品免检制度,在法学界引发了免检制度存废的争论。
二、免检制度的形成及发展
(一)免检制度的形成阶段。
我国免检制度始于20世纪90年代,当时,一些地方的质量技术监督部门对本地区连续数年检验合格的产品给予在一定时间内免于监督检查的“优待”。但此期间的免检制度,并没有国家对其标准统一规范。
(二)发展阶段。
免检制度后发展阶段是1999年之后,1999年国务院发布了《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》,,规定符合条件的产品,可确定为免检产品。2000年3月,原国家质量技术监督局发布《产品免于质量监督检查管理办法》及其《实施细则》规定,在免检有效期内,各级政府部门以及流通领域均不得对免检产品进行质量监督检查,赋予免检产品以特殊权利。在2001年12月,国家质量监督检验检疫总局又颁布了新的《产品免于质量监督检查管理办法》,在整个免检制度实施的过程中,共有66个大类,1489家国内外企业的产品获得了免检的资格。
三、免检制度的缺陷
(一)免检制度是用政府的信用做担保。
2001年国家质检总局发布的《中国名牌产品管理办法》第22条规定,以国家质检总局的名义授予“中国名牌产品”称号,颁发中国名牌产品证书及奖牌;第24条规定,中国名牌产品在有效期内,免于各级政府部门的质量监督检查。对符合出口免检有关规定的,依法优先予以免检。通过由政府机构主持评选出来的品牌,在实际上,已经把政府的公信力捆绑在企业的产品上,并以政府作为担保,这就等于政府给了获得中国名牌企业及产品极大的信用支持。
(二)免检制度有违公平竞争的市场规则。
公平竞争是市场经济竞争的基本原则,而免检制度使一些产品免于政府的质量检查,是对其他企业的歧视,一些中小企业的产品,其质量其实并不低于甚至高于大企业的产品,但由于产品质量免检制度的实施,使得中小企业在与大企业的市场竞争中处于更为弱势的地位。
(三)社会公共利益被忽视。
社会公共利益是指全体社会成员的共同利益,法律保障社会公共利益,也就是保护全体人民的共同利益,保护每一个公民的自身利益。 在实践中,许多企业为了扩大自己产品的市场占有率和企业本身的知名度,同时巩固已有的市场地位,似乎只注重产品免检本身带来的广告效应,从而忽视甚至放弃自己的企业责任,把关乎人民生命健康和财产安全的并没有真正达到“免检”的产品投入市场,降低了质量标准,把社会公共利益置于企业的金钱利益之后。
(四)产品免检实质上是政府的一种行政不作为。
行政不作为是指当行政主体负有某种作为的法定义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。” 监督检查产品的质量是行政部门的一项行政职权,更是一种行政义务,行政部门不能放弃,否则就是一种失职。国务院发布的《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》以及国家质量监督检验检疫总局发布的《产品免于质量监督检查管理办法》规定了质量技术监督部门可以对某些产品实行免检,实际上是通过自己制订的行政规章,免除了自己的义务。
(五)产品质量免检制度直接违反了《产品质量法》的有关规定。
《产品质量法》第十五条第一款规定,“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度,对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品,影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查”。《产品质量法》并没有赋予任何产品可以不接受质量监督而投放市场。
四、免检制度的完善
虽说免检制度有很多的缺陷,但免检制度是一种产品质量检查方式的创新,产品免检制度实施近十年来,防止了地方保护主义的泛滥,客观上促进了统一市场的形成,而且在减轻企业负担上,确实发挥了一定的积极作用,带动了我国产品总体质量水平的提高。通过产品免检制度,在一定的程度上减少了企业负担和监控成本,降低了政府管理成本。因此免检制度有其存在的合理性,免检制度与产品质量问题本身并没有必然的联系。我们应该从根本上找原因,加强制度建设,进一步完善现有的免检制度。
(一)强化政府权力责任意识。
对产品质量进行监督检查是法律赋予国家质量技术监督局的一项行政职权。免检的规定是国务院职能部门制定的,而有权力对产品质量发布关于产品质量检验相关规定作出变更的权限主体仅限于全国人民代表大会及其常委会。政府部门将法律授予的行政职权放弃,转移给参与市场竞争的市场经济主体,实质上是一种行政的不作为,而免检制度规则的实际制定者同样违背了立法法上的法律位阶,属于超越立法职权的行为,其规则应该报请全国人民代表大会及其常务委员会给予撤销。因此,解决免检制度频发问题的前提应该从法律意识上强化政府的权力意识,把关乎人民生命和健康以及重大财产安全的产品质量放在质量监督的重要位置,真正做到依法行政。
(二) 提高免检标准。
可对免检标准做如下几点完善:第一,增加产品“近三年没有出现过质量问题”的要求,作为对“产品质量长期稳定”这一标准的补充。第二,将“经省级以上质量技术监督部门连续3次以上(含3次)监督检查均为合格”修改为“经省级以上质量技术监督部门组织监督检查连续3次以上(含3次)均为合格,且抽查率为60℅以上。”第三,增加“消费者三年内的投诉低于该行业内的平均投诉次数”的条件。该标准是让消费者作出评价,是让申报的产品在获得免检之前就必须接受社会的监督和消费者的检验。
(三)采用科学的检验监督方法。
目前,产品的监督检查方式有三种:监督抽查、统一监督检查、定期监督检查。质质量监督检查部门在实际检查中将三者有机结合起来,以监督抽查来及时发现存在质量问题的产品,以统一监督检查来对存有或者可能存有质量问题的某一类产品进行全行业的整体性检查监督,以定情监督检查来建立产品问题的综合评定。对于产品涉及生命健康和重大产品安全的产品要及时进行抽查监督;对于产品质量相对稳定的产品可以使用定期监督检查和监督抽查的方式来使生产企业不断地提高质量标准及时进行抽查监督。
(四)完善并严格评审程序。
要增加现场抽查程序,免检不仅要看书面材料,还要有实地评估和市场调查程序,质检部门可成立专门的评估和调查专家小组,到现场对申报产品作全面深入地了解;应加上倾听行业组织建议的程序在评审过程中,应将行业组织的意见作为重要参考,对于行业组织持反对意见的产品,坚决不能列为免检产品;严格评审程序,在具体评审中,不够免检条件的坚决不能放宽;对可进可出的产品,坚决不能通过评审。
(五)免检期间不能彻底放弃检查,但可以对免检产品降低抽检频率。
免检制度的实施把原来可能的“三年多次”改成了“三年零次”,这是名符其实的免检。我们可以把抽检频率改成“三年两次”、“三年一次”,甚至在某些情形同样还是可以实行“三年零次”,虽然同样的都是“三年零次”,但免检制度中的零次是事前告知不予抽检,修正后可能的零次是事前没有告知不予抽检,两者对企业的影响完全不同。免检制度中的零次使企业在三年内不会感受到公权的“威胁”, 而修正后的零次则还会使企业时时处于受监督的“威胁”之下,零次意味着企业一定强度的“威胁”感。
(六)强制建立产品责任保险制度。
产品责任保险是指由于被保险人所生产、出售的产品或者商品在承保区域内发生事故,造成使用、消费或者操作该产品或商品的人以及其他任何人的人身伤害、疾病、死亡及财产损失,依法应由被保险人负责时,保险公司根据保险单的规定,在约定的赔偿限额内负责赔偿。“即使存在责任问题,也由于致害人缺乏补偿能力,受害人的财产状况不一定都能得到恢复。于是导致许多利害关系人集中资金,以迅速补偿一人或者数人的财产或者人身损害。现在保险制度在各国正占据着愈来愈重要的地位。在现代经济生活中,几乎所有的合同纠纷和侵权纠纷都有保险关系的介入。” ?5?笔者建议强制建立产品责任保险制度,尤其是在产品涉及人身健康、生命安全和重大财产安全的产品目录内。
(七)加重对免检产品在免检期间出现质量问题的处罚。
除了考虑取消免检资格外,相对更高的罚款是必要的。对免检产品在免检期间出现质量问题,质量技术监督部门可对其处以比非免检产品的情形两倍或两倍以上的罚款;特殊情形下,也可以以因免检资格而获取的额外利益为基准设定罚款额度,当然这种利益的计算可能会存在难度。此外,鉴于其是对完全信任的滥用,因此在以后的企业信用制度的建设中,对类似违法行为的不诚信度进行赋值时,提高其分值也是必要的。
(八)完善和加强事后监督,加强法律责任的承担。
“法律监督可分为事前监督、事中监督和事后监督,它们在不同的阶段上体现了法律监督的预防、控制、矫治功能。”对生产不合格产品的企业实施法律制裁,就是属于事后监督。其目的在于加大企业的违法成本,使它们不愿或不能生产质量不合格的产品,从而矫正因违法行为造成的社会利益失衡的状况。因此,对于获得免检资格的产品,一旦出现质量问题,应予以更加严格的责任承担,加大处罚力度。事后监督除了加强法律责任的承担,还可以发挥质检部门随时检查的威慑作用;发挥行业组织的监督作用;建立社会监督的法律机制。
(九)免检制度的保留适用,制定强制性监督检验产品目录。
免检制度的保留适用也应该予以考虑。为切实保障消费者权益,对质量状况不能被简单察知且功能瑕疵认知和危害测定存在极大难度的产品,不实行免检,对食品、药品等涉及民生的产品也不实行免检制度。就如食品免检制度是已经被废除一样,以保障广大群众的人身安全。应该由政府制定强制性监督检验产品目录,对不能依靠市场来调节的产品质量进行强制性检验,主要涉及的是安全、卫生、环境保护的产品,如食品、药品、医用器械以及由政府采购或者由政府提供资金担保采购的产品。
(作者单位:江西财经大学研究生部)
参考文献:
[1]免检产品知识问答.监督与选择,2007年第10期。
[2] 冯乐坤.土地征用目的之研讨.兰州交通大学学报.2005 年第02期.
[3] 周佑勇.行政不作为构成要件的展开.中国法学,2001第05期.
[4] 应飞虎.对免检制度的综合分析:坚持、放弃抑或改良?.中国法学.2008年第3期.
[5]林嘉.外国民商法.中国人民大学出版社,2004.
关键词 食品类 免检制度 研究 反思
中图分类号:DF3 文献标识码:A
一、免检制度的质疑
近年来直接关系民生的食品行业,频繁发生食品安全事故。从“金华火腿”到“龙口粉丝”,从“苏丹红事件”到“红心鸭蛋”,从“大头娃娃”到“三鹿奶粉”。2008年发生的三鹿婴幼儿奶粉事件是其中最为严重的一起。“三鹿”集团是中国大陆最大的乳制品生产企业,其产品为中国名牌产品、中国免检产品,在三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉中被检出含有化学制剂“三聚氰胺”,检测出三聚氰胺的其他许多奶粉为免检产品,致使公众对于免检制度的质疑。保障食品安全在 2009年2月28号通过的《食品安全法》,废除了食品免检制度,在法学界引发了免检制度存废的争论。
二、免检制度的形成及发展
(一)免检制度的形成阶段。
我国免检制度始于20世纪90年代,当时,一些地方的质量技术监督部门对本地区连续数年检验合格的产品给予在一定时间内免于监督检查的“优待”。但此期间的免检制度,并没有国家对其标准统一规范。
(二)发展阶段。
免检制度后发展阶段是1999年之后,1999年国务院发布了《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》,,规定符合条件的产品,可确定为免检产品。2000年3月,原国家质量技术监督局发布《产品免于质量监督检查管理办法》及其《实施细则》规定,在免检有效期内,各级政府部门以及流通领域均不得对免检产品进行质量监督检查,赋予免检产品以特殊权利。在2001年12月,国家质量监督检验检疫总局又颁布了新的《产品免于质量监督检查管理办法》,在整个免检制度实施的过程中,共有66个大类,1489家国内外企业的产品获得了免检的资格。
三、免检制度的缺陷
(一)免检制度是用政府的信用做担保。
2001年国家质检总局发布的《中国名牌产品管理办法》第22条规定,以国家质检总局的名义授予“中国名牌产品”称号,颁发中国名牌产品证书及奖牌;第24条规定,中国名牌产品在有效期内,免于各级政府部门的质量监督检查。对符合出口免检有关规定的,依法优先予以免检。通过由政府机构主持评选出来的品牌,在实际上,已经把政府的公信力捆绑在企业的产品上,并以政府作为担保,这就等于政府给了获得中国名牌企业及产品极大的信用支持。
(二)免检制度有违公平竞争的市场规则。
公平竞争是市场经济竞争的基本原则,而免检制度使一些产品免于政府的质量检查,是对其他企业的歧视,一些中小企业的产品,其质量其实并不低于甚至高于大企业的产品,但由于产品质量免检制度的实施,使得中小企业在与大企业的市场竞争中处于更为弱势的地位。
(三)社会公共利益被忽视。
社会公共利益是指全体社会成员的共同利益,法律保障社会公共利益,也就是保护全体人民的共同利益,保护每一个公民的自身利益。 在实践中,许多企业为了扩大自己产品的市场占有率和企业本身的知名度,同时巩固已有的市场地位,似乎只注重产品免检本身带来的广告效应,从而忽视甚至放弃自己的企业责任,把关乎人民生命健康和财产安全的并没有真正达到“免检”的产品投入市场,降低了质量标准,把社会公共利益置于企业的金钱利益之后。
(四)产品免检实质上是政府的一种行政不作为。
行政不作为是指当行政主体负有某种作为的法定义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。” 监督检查产品的质量是行政部门的一项行政职权,更是一种行政义务,行政部门不能放弃,否则就是一种失职。国务院发布的《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》以及国家质量监督检验检疫总局发布的《产品免于质量监督检查管理办法》规定了质量技术监督部门可以对某些产品实行免检,实际上是通过自己制订的行政规章,免除了自己的义务。
(五)产品质量免检制度直接违反了《产品质量法》的有关规定。
《产品质量法》第十五条第一款规定,“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度,对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品,影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查”。《产品质量法》并没有赋予任何产品可以不接受质量监督而投放市场。
四、免检制度的完善
虽说免检制度有很多的缺陷,但免检制度是一种产品质量检查方式的创新,产品免检制度实施近十年来,防止了地方保护主义的泛滥,客观上促进了统一市场的形成,而且在减轻企业负担上,确实发挥了一定的积极作用,带动了我国产品总体质量水平的提高。通过产品免检制度,在一定的程度上减少了企业负担和监控成本,降低了政府管理成本。因此免检制度有其存在的合理性,免检制度与产品质量问题本身并没有必然的联系。我们应该从根本上找原因,加强制度建设,进一步完善现有的免检制度。
(一)强化政府权力责任意识。
对产品质量进行监督检查是法律赋予国家质量技术监督局的一项行政职权。免检的规定是国务院职能部门制定的,而有权力对产品质量发布关于产品质量检验相关规定作出变更的权限主体仅限于全国人民代表大会及其常委会。政府部门将法律授予的行政职权放弃,转移给参与市场竞争的市场经济主体,实质上是一种行政的不作为,而免检制度规则的实际制定者同样违背了立法法上的法律位阶,属于超越立法职权的行为,其规则应该报请全国人民代表大会及其常务委员会给予撤销。因此,解决免检制度频发问题的前提应该从法律意识上强化政府的权力意识,把关乎人民生命和健康以及重大财产安全的产品质量放在质量监督的重要位置,真正做到依法行政。
(二) 提高免检标准。
可对免检标准做如下几点完善:第一,增加产品“近三年没有出现过质量问题”的要求,作为对“产品质量长期稳定”这一标准的补充。第二,将“经省级以上质量技术监督部门连续3次以上(含3次)监督检查均为合格”修改为“经省级以上质量技术监督部门组织监督检查连续3次以上(含3次)均为合格,且抽查率为60℅以上。”第三,增加“消费者三年内的投诉低于该行业内的平均投诉次数”的条件。该标准是让消费者作出评价,是让申报的产品在获得免检之前就必须接受社会的监督和消费者的检验。
(三)采用科学的检验监督方法。
目前,产品的监督检查方式有三种:监督抽查、统一监督检查、定期监督检查。质质量监督检查部门在实际检查中将三者有机结合起来,以监督抽查来及时发现存在质量问题的产品,以统一监督检查来对存有或者可能存有质量问题的某一类产品进行全行业的整体性检查监督,以定情监督检查来建立产品问题的综合评定。对于产品涉及生命健康和重大产品安全的产品要及时进行抽查监督;对于产品质量相对稳定的产品可以使用定期监督检查和监督抽查的方式来使生产企业不断地提高质量标准及时进行抽查监督。
(四)完善并严格评审程序。
要增加现场抽查程序,免检不仅要看书面材料,还要有实地评估和市场调查程序,质检部门可成立专门的评估和调查专家小组,到现场对申报产品作全面深入地了解;应加上倾听行业组织建议的程序在评审过程中,应将行业组织的意见作为重要参考,对于行业组织持反对意见的产品,坚决不能列为免检产品;严格评审程序,在具体评审中,不够免检条件的坚决不能放宽;对可进可出的产品,坚决不能通过评审。
(五)免检期间不能彻底放弃检查,但可以对免检产品降低抽检频率。
免检制度的实施把原来可能的“三年多次”改成了“三年零次”,这是名符其实的免检。我们可以把抽检频率改成“三年两次”、“三年一次”,甚至在某些情形同样还是可以实行“三年零次”,虽然同样的都是“三年零次”,但免检制度中的零次是事前告知不予抽检,修正后可能的零次是事前没有告知不予抽检,两者对企业的影响完全不同。免检制度中的零次使企业在三年内不会感受到公权的“威胁”, 而修正后的零次则还会使企业时时处于受监督的“威胁”之下,零次意味着企业一定强度的“威胁”感。
(六)强制建立产品责任保险制度。
产品责任保险是指由于被保险人所生产、出售的产品或者商品在承保区域内发生事故,造成使用、消费或者操作该产品或商品的人以及其他任何人的人身伤害、疾病、死亡及财产损失,依法应由被保险人负责时,保险公司根据保险单的规定,在约定的赔偿限额内负责赔偿。“即使存在责任问题,也由于致害人缺乏补偿能力,受害人的财产状况不一定都能得到恢复。于是导致许多利害关系人集中资金,以迅速补偿一人或者数人的财产或者人身损害。现在保险制度在各国正占据着愈来愈重要的地位。在现代经济生活中,几乎所有的合同纠纷和侵权纠纷都有保险关系的介入。” ?5?笔者建议强制建立产品责任保险制度,尤其是在产品涉及人身健康、生命安全和重大财产安全的产品目录内。
(七)加重对免检产品在免检期间出现质量问题的处罚。
除了考虑取消免检资格外,相对更高的罚款是必要的。对免检产品在免检期间出现质量问题,质量技术监督部门可对其处以比非免检产品的情形两倍或两倍以上的罚款;特殊情形下,也可以以因免检资格而获取的额外利益为基准设定罚款额度,当然这种利益的计算可能会存在难度。此外,鉴于其是对完全信任的滥用,因此在以后的企业信用制度的建设中,对类似违法行为的不诚信度进行赋值时,提高其分值也是必要的。
(八)完善和加强事后监督,加强法律责任的承担。
“法律监督可分为事前监督、事中监督和事后监督,它们在不同的阶段上体现了法律监督的预防、控制、矫治功能。”对生产不合格产品的企业实施法律制裁,就是属于事后监督。其目的在于加大企业的违法成本,使它们不愿或不能生产质量不合格的产品,从而矫正因违法行为造成的社会利益失衡的状况。因此,对于获得免检资格的产品,一旦出现质量问题,应予以更加严格的责任承担,加大处罚力度。事后监督除了加强法律责任的承担,还可以发挥质检部门随时检查的威慑作用;发挥行业组织的监督作用;建立社会监督的法律机制。
(九)免检制度的保留适用,制定强制性监督检验产品目录。
免检制度的保留适用也应该予以考虑。为切实保障消费者权益,对质量状况不能被简单察知且功能瑕疵认知和危害测定存在极大难度的产品,不实行免检,对食品、药品等涉及民生的产品也不实行免检制度。就如食品免检制度是已经被废除一样,以保障广大群众的人身安全。应该由政府制定强制性监督检验产品目录,对不能依靠市场来调节的产品质量进行强制性检验,主要涉及的是安全、卫生、环境保护的产品,如食品、药品、医用器械以及由政府采购或者由政府提供资金担保采购的产品。
(作者单位:江西财经大学研究生部)
参考文献:
[1]免检产品知识问答.监督与选择,2007年第10期。
[2] 冯乐坤.土地征用目的之研讨.兰州交通大学学报.2005 年第02期.
[3] 周佑勇.行政不作为构成要件的展开.中国法学,2001第05期.
[4] 应飞虎.对免检制度的综合分析:坚持、放弃抑或改良?.中国法学.2008年第3期.
[5]林嘉.外国民商法.中国人民大学出版社,2004.