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摘 要：职能定位和路径选择是检察机关参与社会管理创新的核心和关键问题。当前，各级检察机关在推进社会管理创新的过程中做了不少工作，也取得了一些效果，但从总体上来说，检察机关在参与社会管理创新中仍然存在着职能定位不清、路径选择模糊、参与载体不一等问题，亟待进一步厘清和界定。本文在对社会管理问题进行根源性分析的基础上，着力理清检察机关与社会管理创新的关系，并对检察机关参与管理创新的职能定位和路径选择进行再检讨、再论证。
关键词：社会管理创新 检察机关 职能定位 路径选择
一般意义上，我们对于社会管理的定义是指政府和社会组织为促进社会系统运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。很明显，在这个过程中，政府和社会组织是社会管理的应然主体。但在当前“大政府、小社会”格局未有明显改观的情形下，政府成了社会管理不折不扣的实然主体，对社会管理的各个环节可谓“眉毛胡子一把抓”，甚至不少环节竭力“包办到底”。不过随着经济社会不断发展，利益主体不断分化，社会矛盾不断多元化、复杂化，有些问题政府再也难以包办到底，以一刀切的方式解决社会管理问题。如何科学的社会管理、化解社会矛盾，亦即如何推进社会管理创新，成为当前各级党委、政府和社会各界备受关注的话题。也即因为此，2007年党的十七大报告明确提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2009年底，全国政法工作电视电话会议强调社会管理创新是政法系统三项重点工作之一；2010年2月，最高人民检察院印发了《关于推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》；2012年党的十八大报告强调“要在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”。可以说，加强和创新社会管理已摆在了社会发展的战略高度。作为国家专门的法律监督机关，无论是检察机关的基本职能要求，还是社会管理大局的需要，检察机关都要义不容辞地积极参与到社会管理创新过程之中。当然，在检察机关大力推进社会管理创新的过程中，我们务必要首先厘清社会管理问题的根源，这样才能理顺检察机关在社会管理创新中的职能定位，进而科学提出检察机关参与社会管理创新的路径选择。
一、社会管理问题的本源性分析
社会管理出现了问题，且问题更加多元、更加复杂、更加难以解决，才需要全方位、多角度、社会各界共同参与地加强和创新社会管理，这是我们对于当前加强和创新社会管理的基本判断。其实，新中国的社会管理出现问题始于1966年起的长达12年的“文化大革命”。当然，在那个既无法制更无法治的年代，社会管理出现问题自不待说。改革开放以后，经过自上而下的解放思想和改革开放，中国在政治、经济、文化等各个方面步入正常发展轨道，尤其是经济发展取得了举世瞩目的成就。但在经济快速发展的背后，社会建设明显滞后，在“大政府、小社会”的背景下，政府倾向于依靠政策和行政的手段加强社会管理，忽视服务型政府和法治社会的构建，导致社会管理体制、管理方式越来越与经济和社会发展不相适应，亟须加强和创新社会管理。
（一）行政执法不到位。改革开放以来，在以经济发展为中心思路的指导下，各级政府热衷于GDP的增长，忽视服务型政府的构建，对于社会管理问题缺乏必要的重视，毒奶粉、毒药、有毒有害食品等泛滥，强拆、强征土地、矿难、环境污染等频频发生，但纵观各地行政执法机关和行政执法行为，明显缺乏有效作为，从而致使社会问题呈多元化、复杂化发展，社会怨气在不断累积和加重，民众对政府和行政执法的信任度不断下降。
（二）社会公共事业发展滞后。加强社会公共事业的建设，加大对民生事业的投入，是化解社会矛盾，解决社会管理的重要手段。改革开放以来，我国的公共事业有了明显的进步与发展，但相对于民众日益增长的需求而言，我们在教育、医疗、卫生、住房等基本的公共事业建设方面还有很大的不足，比如投入力度较小，管理体制不畅，公共产品分配不公等等，这些都是当前极易引起社会管理问题的重要因素。
（三）司法公信力不足。就现有的体制而言，能够影响司法独立性的因素众多，有体制上的，有经济上的，有队伍素质上的等等，但体制上的原因应该是最主要的，司法不独立的直接结果就是导致司法公信力不足，而司法缺乏公信力是社会管理频频出现问题的重要原因之一。民众对司法缺乏信心，那么必然就要通过上访或私力救济解决，这样必然引发更大范围的社会管理问题。
（四）社会组织不发达。社会组织是参与社会管理的重要主体之一，因其深深扎根于基层和民众之中，在社会管理中发挥着重要的作用。但由于政府在构建服务型政府上的迟缓，以及受“大政府、小社会”思维的影响，目前我们的社会组织发展极其不够发达，在数量、规模、涉及面、体制机制等方面存在诸多的问题，大大影响了社会组织参与社会管理的深度和广度，也就无法充分发挥其在社会管理中的作用。
二、检察机关参与社会管理创新准确的职能定位
从社会管理的定义和社会管理问题的本源性分析来看，社会管理出现问题的症结在于服务型政府和法治社会建设的迟缓，且法治社会的构建与服务型政府的构建有着密切的关系，一定程度上，可以说前者是后者的重要前提。因此，我们可以得出这样的结论，在推进社会管理创新过程中，政府是最主要的主体，构建服务型政府是解决当前纷繁复杂的社会问题的必然前提。而作为国家专门的法律监督机关，从权利属性上来看，检察机关不是典型的社会管理主体，社会管理职能有限。但从广义的社会管理来说，检察机关具有相对广泛的法律监督权，侦查监督部门可以对侦查机关的侦查活动进行监督，公诉部门可以对人民法院的刑事审判活动进行监督，民事行政检察部门可以对人民法院的民事行政审判活动及其执行活动进行监督，反贪、反渎职侵权部门以及职务犯罪预防部门还可以对行政机关的行政执法活动进行监督，监所检察部门可以对刑事执行活动和刑事强制措施进行监督。并且，除了法院具有中立的司法属性之外，监狱、看守所以及公安等其他行政机关作为被监督者，都具有一定的社会管理职能。那么检察机关对于上述机关的法律监督，虽只是一种外部监督，但对于监狱、看守所以及公安等其他行政机关创新和完善其社会管理体制机制具有重要的促进作用。 因此，虽然检察机关是专门的法律监督机关，但应属于广义上的社会管理主体，对于行政机关的行政执法活动的法律监督，不是直接进行社会管理，而是一种间接层面地参与社会管理。从推进公正司法和依法行政、提升社会管理成效的角度出发，检察机关作为广义上的社会管理主体，要发挥好法律监督职能，积极、主动地参与社会管理创新。
三、检察机关参与社会管理创新正确的路径选择
在上文的论述中，笔者认为推进社会管理创新的主体是政府及其相关职能部门，主要措施是加快服务型政府的建设，以减少社会问题的发生。但作为专门法律监督机关的检察机关，要充分发挥法律监督职能，服务和监督好服务型政府建设，并找准检察机关与社会管理创新的切入点和着力点，在推动检察工作科学发展的同时，积极参与社会管理创新，提升社会管理成效。
（一）加强执法办案，化解社会矛盾，修复社会关系。在检察环节，依法履行批捕权和公诉权，对各类严重的刑事犯罪分子及时批捕和起诉，认真贯彻落实宽严相济的刑事司法政策，对不捕、不诉案件进行充分的说理，是缓解被害人及其家属怨气，化解激烈的社会矛盾的重要途径。因此，检察机关参与社会管理创新首要的就是抓好执法办案，并把执法办案向化解社会矛盾、修复社会关系延伸，既要严厉打击犯罪，维护被害人的权益，又要保护犯罪嫌疑人的合法权益，努力通过执法办案提升自身的群众满意度，也同时把社会矛盾就地化解，修复受损的社会关系。
（二）加强诉讼监督，提高司法公信力。当前，社会管理出现问题一个重要的原因就是民众对司法机关缺乏信任，司法的公信力不足。而诉讼监督是检察机关的基本职能，通过对公安机关侦查活动和人民法院审判及执行活动的法律监督，以提升司法机关公信力，是检察机关积极参与社会管理创新的应然之意。同时，由于公安、监狱、看守所等属于社会管理的主体，直接参与社会管理创新，那么检察机关在诉讼监督的过程中，通过纠正违法行为、检察建议等对其强有力的法律监督，对于其在参与社会管理中存在的问题予以纠正，也有利于其规范和完善社会管理创新体制机制等。
（三）监督好服务型政府建设，提升政府社会管理水平。毋庸置疑，加快服务型政府建设是当前解决社会管理难题的必然选择，所以对于法律监督机关的检察机关来说，充分发挥检察职能，监督好服务型政府的建设，是参与社会管理创新的重要举措。鉴于现有的司法体制和检察机关的基本职能，监督服务型政府建设的途径有四类：
1、加大反贪、反渎职侵权犯罪案件的查处力度，尤其要查处一批群众反映强烈的贪腐案件和违法犯罪案件背后的“保护伞”，以及在服务型政府建设中的渎职行为，通过强有力的职务犯罪案件侦查，推动服务型政府的构建，继而提升政府的服务意识和社会管理水平。
2、职务犯罪预防部门要加强对行政机关的职务犯罪预防工作，增强行政机关及行政执法人员的“廉洁从政”意识，提升执政廉洁水平，改善干群关系，化解群众对职务犯罪行为的怨气。
3、结合执法办案深入开展专题调研，对服务型政府建设过程中存在的制度性、体制机制性等问题，提出合理化的意见和建议，以检察建议的方式，为政府决策和执法提供参考，以提升服务型政府建设水平。
4、制定出台《中华人民共和国法律监督法》，明确检察机关法律监督的主体、职责、范围、权限、方式等，将散见于宪法、人民检察院组织法、检察官法和三大诉讼法中关于法律监督的原则性规定规范化、系统化，尤其要进一步强化检察机关对社会各界强烈反映的行政违法行为的法律监督权，增加检察机关对行政违法行为的知情权和调查权，增强立案通知书、检察建议、纠正违法通知书等法律监督文书的强制性和执行力，切实提升法律监督的实际效果。
四、结语
综上所述，社会管理出现问题的症结在于服务型政府建设的迟缓，什么时候各级政府把服务群众、服务社会的水平提上去了，许多社会管理问题也就迎刃而解了。而作为国家专门法律监督机关的检察机关，尽管不属于社会管理的主体，但由于被监督的公安机关、监狱、看守所等行政机关均属于社会管理的主体，自然也承载着一定的社会管理职能，且内部反贪、反渎职侵权、职务犯罪预防等部门也直接参与一定的社会管理，因此，检察机关参与社会管理创新势在必然。当然，在发挥打击犯罪、诉讼监督基本职能的基础上，监督好服务型政府的建设，应是检察机关参与社会管理创新的必然选择。
（作者单位：广东省东莞市第二市区人民检察院）
关键词：社会管理创新 检察机关 职能定位 路径选择
一般意义上，我们对于社会管理的定义是指政府和社会组织为促进社会系统运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。很明显，在这个过程中，政府和社会组织是社会管理的应然主体。但在当前“大政府、小社会”格局未有明显改观的情形下，政府成了社会管理不折不扣的实然主体，对社会管理的各个环节可谓“眉毛胡子一把抓”，甚至不少环节竭力“包办到底”。不过随着经济社会不断发展，利益主体不断分化，社会矛盾不断多元化、复杂化，有些问题政府再也难以包办到底，以一刀切的方式解决社会管理问题。如何科学的社会管理、化解社会矛盾，亦即如何推进社会管理创新，成为当前各级党委、政府和社会各界备受关注的话题。也即因为此，2007年党的十七大报告明确提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2009年底，全国政法工作电视电话会议强调社会管理创新是政法系统三项重点工作之一；2010年2月，最高人民检察院印发了《关于推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》；2012年党的十八大报告强调“要在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”。可以说，加强和创新社会管理已摆在了社会发展的战略高度。作为国家专门的法律监督机关，无论是检察机关的基本职能要求，还是社会管理大局的需要，检察机关都要义不容辞地积极参与到社会管理创新过程之中。当然，在检察机关大力推进社会管理创新的过程中，我们务必要首先厘清社会管理问题的根源，这样才能理顺检察机关在社会管理创新中的职能定位，进而科学提出检察机关参与社会管理创新的路径选择。
一、社会管理问题的本源性分析
社会管理出现了问题，且问题更加多元、更加复杂、更加难以解决，才需要全方位、多角度、社会各界共同参与地加强和创新社会管理，这是我们对于当前加强和创新社会管理的基本判断。其实，新中国的社会管理出现问题始于1966年起的长达12年的“文化大革命”。当然，在那个既无法制更无法治的年代，社会管理出现问题自不待说。改革开放以后，经过自上而下的解放思想和改革开放，中国在政治、经济、文化等各个方面步入正常发展轨道，尤其是经济发展取得了举世瞩目的成就。但在经济快速发展的背后，社会建设明显滞后，在“大政府、小社会”的背景下，政府倾向于依靠政策和行政的手段加强社会管理，忽视服务型政府和法治社会的构建，导致社会管理体制、管理方式越来越与经济和社会发展不相适应，亟须加强和创新社会管理。
（一）行政执法不到位。改革开放以来，在以经济发展为中心思路的指导下，各级政府热衷于GDP的增长，忽视服务型政府的构建，对于社会管理问题缺乏必要的重视，毒奶粉、毒药、有毒有害食品等泛滥，强拆、强征土地、矿难、环境污染等频频发生，但纵观各地行政执法机关和行政执法行为，明显缺乏有效作为，从而致使社会问题呈多元化、复杂化发展，社会怨气在不断累积和加重，民众对政府和行政执法的信任度不断下降。
（二）社会公共事业发展滞后。加强社会公共事业的建设，加大对民生事业的投入，是化解社会矛盾，解决社会管理的重要手段。改革开放以来，我国的公共事业有了明显的进步与发展，但相对于民众日益增长的需求而言，我们在教育、医疗、卫生、住房等基本的公共事业建设方面还有很大的不足，比如投入力度较小，管理体制不畅，公共产品分配不公等等，这些都是当前极易引起社会管理问题的重要因素。
（三）司法公信力不足。就现有的体制而言，能够影响司法独立性的因素众多，有体制上的，有经济上的，有队伍素质上的等等，但体制上的原因应该是最主要的，司法不独立的直接结果就是导致司法公信力不足，而司法缺乏公信力是社会管理频频出现问题的重要原因之一。民众对司法缺乏信心，那么必然就要通过上访或私力救济解决，这样必然引发更大范围的社会管理问题。
（四）社会组织不发达。社会组织是参与社会管理的重要主体之一，因其深深扎根于基层和民众之中，在社会管理中发挥着重要的作用。但由于政府在构建服务型政府上的迟缓，以及受“大政府、小社会”思维的影响，目前我们的社会组织发展极其不够发达，在数量、规模、涉及面、体制机制等方面存在诸多的问题，大大影响了社会组织参与社会管理的深度和广度，也就无法充分发挥其在社会管理中的作用。
二、检察机关参与社会管理创新准确的职能定位
从社会管理的定义和社会管理问题的本源性分析来看，社会管理出现问题的症结在于服务型政府和法治社会建设的迟缓，且法治社会的构建与服务型政府的构建有着密切的关系，一定程度上，可以说前者是后者的重要前提。因此，我们可以得出这样的结论，在推进社会管理创新过程中，政府是最主要的主体，构建服务型政府是解决当前纷繁复杂的社会问题的必然前提。而作为国家专门的法律监督机关，从权利属性上来看，检察机关不是典型的社会管理主体，社会管理职能有限。但从广义的社会管理来说，检察机关具有相对广泛的法律监督权，侦查监督部门可以对侦查机关的侦查活动进行监督，公诉部门可以对人民法院的刑事审判活动进行监督，民事行政检察部门可以对人民法院的民事行政审判活动及其执行活动进行监督，反贪、反渎职侵权部门以及职务犯罪预防部门还可以对行政机关的行政执法活动进行监督，监所检察部门可以对刑事执行活动和刑事强制措施进行监督。并且，除了法院具有中立的司法属性之外，监狱、看守所以及公安等其他行政机关作为被监督者，都具有一定的社会管理职能。那么检察机关对于上述机关的法律监督，虽只是一种外部监督，但对于监狱、看守所以及公安等其他行政机关创新和完善其社会管理体制机制具有重要的促进作用。 因此，虽然检察机关是专门的法律监督机关，但应属于广义上的社会管理主体，对于行政机关的行政执法活动的法律监督，不是直接进行社会管理，而是一种间接层面地参与社会管理。从推进公正司法和依法行政、提升社会管理成效的角度出发，检察机关作为广义上的社会管理主体，要发挥好法律监督职能，积极、主动地参与社会管理创新。
三、检察机关参与社会管理创新正确的路径选择
在上文的论述中，笔者认为推进社会管理创新的主体是政府及其相关职能部门，主要措施是加快服务型政府的建设，以减少社会问题的发生。但作为专门法律监督机关的检察机关，要充分发挥法律监督职能，服务和监督好服务型政府建设，并找准检察机关与社会管理创新的切入点和着力点，在推动检察工作科学发展的同时，积极参与社会管理创新，提升社会管理成效。
（一）加强执法办案，化解社会矛盾，修复社会关系。在检察环节，依法履行批捕权和公诉权，对各类严重的刑事犯罪分子及时批捕和起诉，认真贯彻落实宽严相济的刑事司法政策，对不捕、不诉案件进行充分的说理，是缓解被害人及其家属怨气，化解激烈的社会矛盾的重要途径。因此，检察机关参与社会管理创新首要的就是抓好执法办案，并把执法办案向化解社会矛盾、修复社会关系延伸，既要严厉打击犯罪，维护被害人的权益，又要保护犯罪嫌疑人的合法权益，努力通过执法办案提升自身的群众满意度，也同时把社会矛盾就地化解，修复受损的社会关系。
（二）加强诉讼监督，提高司法公信力。当前，社会管理出现问题一个重要的原因就是民众对司法机关缺乏信任，司法的公信力不足。而诉讼监督是检察机关的基本职能，通过对公安机关侦查活动和人民法院审判及执行活动的法律监督，以提升司法机关公信力，是检察机关积极参与社会管理创新的应然之意。同时，由于公安、监狱、看守所等属于社会管理的主体，直接参与社会管理创新，那么检察机关在诉讼监督的过程中，通过纠正违法行为、检察建议等对其强有力的法律监督，对于其在参与社会管理中存在的问题予以纠正，也有利于其规范和完善社会管理创新体制机制等。
（三）监督好服务型政府建设，提升政府社会管理水平。毋庸置疑，加快服务型政府建设是当前解决社会管理难题的必然选择，所以对于法律监督机关的检察机关来说，充分发挥检察职能，监督好服务型政府的建设，是参与社会管理创新的重要举措。鉴于现有的司法体制和检察机关的基本职能，监督服务型政府建设的途径有四类：
1、加大反贪、反渎职侵权犯罪案件的查处力度，尤其要查处一批群众反映强烈的贪腐案件和违法犯罪案件背后的“保护伞”，以及在服务型政府建设中的渎职行为，通过强有力的职务犯罪案件侦查，推动服务型政府的构建，继而提升政府的服务意识和社会管理水平。
2、职务犯罪预防部门要加强对行政机关的职务犯罪预防工作，增强行政机关及行政执法人员的“廉洁从政”意识，提升执政廉洁水平，改善干群关系，化解群众对职务犯罪行为的怨气。
3、结合执法办案深入开展专题调研，对服务型政府建设过程中存在的制度性、体制机制性等问题，提出合理化的意见和建议，以检察建议的方式，为政府决策和执法提供参考，以提升服务型政府建设水平。
4、制定出台《中华人民共和国法律监督法》，明确检察机关法律监督的主体、职责、范围、权限、方式等，将散见于宪法、人民检察院组织法、检察官法和三大诉讼法中关于法律监督的原则性规定规范化、系统化，尤其要进一步强化检察机关对社会各界强烈反映的行政违法行为的法律监督权，增加检察机关对行政违法行为的知情权和调查权，增强立案通知书、检察建议、纠正违法通知书等法律监督文书的强制性和执行力，切实提升法律监督的实际效果。
四、结语
综上所述，社会管理出现问题的症结在于服务型政府建设的迟缓，什么时候各级政府把服务群众、服务社会的水平提上去了，许多社会管理问题也就迎刃而解了。而作为国家专门法律监督机关的检察机关，尽管不属于社会管理的主体，但由于被监督的公安机关、监狱、看守所等行政机关均属于社会管理的主体，自然也承载着一定的社会管理职能，且内部反贪、反渎职侵权、职务犯罪预防等部门也直接参与一定的社会管理，因此，检察机关参与社会管理创新势在必然。当然，在发挥打击犯罪、诉讼监督基本职能的基础上，监督好服务型政府的建设，应是检察机关参与社会管理创新的必然选择。
（作者单位：广东省东莞市第二市区人民检察院）