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【摘要】近年来高校基建工程腐败事件呈上升趋势，要遏制和避免基建工程腐败事件，必须从基建项目施工监理和投资监理以及竣工结算审价入手，多层次、多渠道地规范基建工程投资估算、设计概算、施工图预算、竣工结算、结算审价以及工程全过程投资监理工作。
【关键词】施工监理；投资监理；项目管理；造价控制
高校基建工程腐败应引起重视。2013年6月13日新华社播发了《高校为何成为工程腐败“重灾区”？》一文，一语道破了“一些建筑企业甚至将工程总造价的5%至10%作为行贿资金”的公开秘密。文中刊发了2013年5月29日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议审议了江西省人民代表大会常务委员会主任会议提出的《关于罢免周文斌第十二届全国人民代表大会代表职务的议案》，决定罢免周文斌的第十二届全国人民代表大会代表职务，并报送全国人民代表大会常务委员会备案、公告。周文斌自2002年始任南昌大学校长，也是我国“211工程”高校中又一个因基建工程等腐败而落马的厅局级干部。不可否认，近年来随着大学基建工程建设规模的扩大，高校逐渐成为工程腐败的“重灾区”，不断有书记、校长、处长、科长直至办事人员，因收受巨额贿赂、严重违纪被“双开”，有的被移送检察机关，有的甚至被提起公诉，上述案件屡屡见诸报端。
周文斌并非江西省第一个因基建工程腐败而落马的高校领导干部。据江西省高校比较集中的南昌市东湖区人民检察院介绍，“2011年他们曾集中查处了南昌大学贿赂窝案，共立案6件，查处人员6名。在查处南昌航空大学贿赂窝案立案9件，查处人员9名。2012年10月因在基建工程等收受巨额贿赂、严重违纪被‘双开’的南昌航空大学原党委书记王国炎，已移送检察机关，并被提起公诉”，“法院审理查明，王国炎利用其担任的南昌航空大学党委书记等职务便利，为他人谋取利益，非法收受他人财物，折合人民币600余万元。以受贿罪，判处其有期徒刑15年，并处没收个人财产60万元。”而在2012年被判处无期徒刑的湖南工业大学原校长张晓琪也因基建问题落马。“从湖南省高院的刑事裁定书
作者单位：200092同济大学 审计处
中，在9个部分的受贿事实中，张晓琪4个部分为基建工程方面的受贿，其金额占据其受贿总额约500万元的近83%。”可以说，近年来在我国江西省、湖南省、湖北省、安徽省等地已查处的多起高校领导干部腐败案件中，且大多数与基建工程有关。最为典型的是2009年10月，“百年学府武汉大学发生校级领导‘大地震’，该校常务副校长陈昭方、党委常务副书记龙小乐，因涉嫌在基建工程中巨额受贿被捕”。该案震惊整个教育界，“武大”多人涉案。“武大”教师戏称陈绍方是“武大有史以来最大蛀虫”。当时，有学者曾经提出陈昭方、龙小乐在高校基建工程中落马，一定不是高校领导干部因基建工程腐败落马的第一次，恐怕也不会是最后一次。现在南昌大学校长周文斌因在基建工程落马事实却使“预言”得到了印证。细数近年来高校领导干部落马的案件，无一例外都是在大学的急剧扩张中，特别是在基建工程等问题上翻身落马。所以，早在2010年中国社会科学院在中国教育蓝皮书中甚至做出了“高校已成为腐败犯罪新的高发区”类似的判断。
上述事件的发生，充分说明了在高校基建工程管理中投资估算、设计概算、施工图预算、竣工结算特别是投资监理和工程竣工结算审价等整个投资控制链中出现了问题。既然“一些建筑企业甚至将工程总造价的5%至10%作为行贿资金”，那这一部分行贿资金肯定“羊毛出在羊身上”，由高校和国家买单。为减少高校基建工程贪腐“潜规则”，2010年本人提出的基于不同施工监理和投资监理单位的项目管理，多年来已收到良好的效果。为此，本文拟结合高校基建大扩张、高校基建管理模式等方面对此作深入的探讨，提出避免和减少“潜规则”等腐败现象。
一、21世纪我国高校迎来基建工程大扩张
高校学生大扩招引来基建工程大扩张。1998年高校当时本专科招生数仅为108万人，到了2008年招生达到607万人，10年间高校招生人数几乎翻了近6倍。与此同时，高校学生人数大扩招，直接要求高校教学、生活等硬件设施发生变化，许多高校都进行了大量的基本建设改造，新建、改建和扩建任务不断，高校新校区和大学城如雨后春笋般拔地而起。比如“位于河北廊坊的东方大学城占地7.3平方公里，投资达50亿元；南京的仙林、江宁大学城的面积达100平方公里，投资达90亿元；广州大学城占地超过43平方公里，投资高达120亿元。”根据教育部统计资料显示，1998年9月初高校校舍面积只有1.54亿平方米，而到了2008年9月初已达到5.92亿平方米（尚不包括0.4亿平方米在建工程），增长了3.84倍。数据显示高等教育大发展带动了高校基本建设的大扩张，高校教学、生活等办学条件有了很大的改善，保证了高校的快速发展。同时，高校面对突如其来、如此繁重的基建工程，原有的基建管理模式、基建管理人员等已不适应现有的工作，需要不断创新基建管理工作，否则难以避免在基建工程中出现问题。
二、高校基建项目管理模式
高校原有基建管理难以适应新的建设要求。在21世纪以前，许多高校基建工程一直处在小打小闹的局面，每年的基建修缮费小的几十万元，大的也就是数百万元，学校基建处或者总务处（或后勤处、后勤集团）下属的修建科（或修缮科、工程维修中心等）利用暑假即可完成全部修缮工程。进入21世纪，高校基建工程不断出现高潮，基本建设项目越来越多，基建规模越来越大。1998年教育部在上海召开了全国高校后勤社会化改革工作会议，加快和推动了高校后勤社会化改革步伐，基建部门和后勤部门通过实施机构改革、脱钩改制、减人增效等一整套社会化改革措施，高校的基本建设管理工作也进入了以工程管理为主、工程建设外包、工程辅助配合为特征的社会化实施阶段。
随着进入21世纪，高校基建工程规模迅速扩大，为满足基建工作需要，高校的基建管理模式也在发生变化。本人曾对上海30所高校基建工程管理模式进行过调研，发现主要存在以下两种：第一种为基建部门自管模式，学校基建部门负责学校基本建设项目申请、委托设计、证照审批、聘请监理、内外协调等工作，具体表现为基建管理部门直接参与管控施工过程的项目管理模式，以合同管理为中心，其中有5个高校采用这种方法，占被调查总数的16.67%；第二种为学校成立新校区建设指挥部，学校以基建部门为主，抽调校内若干专业管理人员和外聘若干专业管理人员，负责项目申请、委托设计、证照审批、工程建设外包、聘请监理、内外协调等工作，共同完成基建任务，有25个高校采用这种方法，占总数的83.33%。另外，在国内其他高校中也有极少数高校采用第三种为交钥匙工程，即全权委托开发商进行建设，具体表现为提供项目管理服务为主的项目管理模式，如PM方式，或称为“代建制度”，项目管理承包商作为高校代表的延伸，帮助高校在项目前期策划、项目定义、计划、融资方案以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中有效地控制工程质量、进度和造价，以此保证项目的成功实施，最后将项目完全交给高校使用。或者直接采用第四种“大学城”开发模式，由开发商出资建设，再由高校根据自身的需要租用或购买，具体表现为参与项目勘察、设计、采购、施工、试运行等全部或部分实施环节的项目管理方式，如工程总承包（EPC）、建设→经营→转让（BOT）、建设→拥有→经营（BOO）等方式。第三种和第四种在上海基本不采用。这四种方式各有优缺点，主要看高校对基建工程管理的控制程度。 三、工程造价组成和工程造价控制
高校基建工程管理无论采用何种模式，只是相对于基建工程管理方式方法的改变，但其实质都离不开基建工程造价这个最核心问题。根据2013年3月21日中华人民共和国住房和城乡建设部、财政部关于《建筑安装工程费用项目组成》的通知（建标〔2013〕44号文）有关规定，建设项目中建筑安装工程费用项目组成由以下部分组成（图1）。其中人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、措施项目费、利润、规费和税金国家以及各省市自治区建设主管部门都有相应的规定，建筑安装工程造价简单的讲就是由工（人工费）、料（材料费）、机（机械费）、量（工程量）、价（人工、材料和机械市场价或指导价）、费（国家和省市自治区确定的不同建筑安装工程相应的费率、利润率和税金）等六部分组成。
应该讲，已批准建设的高校基建工程项目，施工内容和设计图纸也已确定，各分项工程都有定额可以直接套用，施工图预算是可以计算的，该工程造价也是可控的。而工程造价的异常变动，除正常的物价上涨和地下不明因素外，关键的是对建筑物（或构筑物）的设计要求、功能和用途的变更，还有各级领导、基建管理人员的廉政素质和施工单位的廉政意识，以及施工监理、工程造价（投资监理）人员的道德水准和职业操守等，成为影响工程造价的最直接因素。图1建筑安装工程费用项目组成表（按费用构成要素划分）
由于基建工程投资大、周期长（从立项到竣工验收时间短的数月、长的数年）的特点，以及建筑市场人工、材料等市场价涨价因素和新增多项规费外，主要由于业主（建设方的书记、校长等）对建筑原有功能和用途的改变、或由于承包商（施工方）因现有技术条件无法满足工程质量要求，或者承包商对中标项目利润数低于期望值而建议业主（建设方）将原施工工艺、施工材料和原设备等规格、品种、型号等加以变更，或增加新的施工项目，特别是人们常说的“规划没有计划变得快，计划没有变化变得快”等因素，使得建筑设计变更频繁，造成工程大量签证（又称“会签单”），无意中增加了基建工程量和工程造价投资。为了避免上述情况，增加工程投资的可控性，1988年原国家计划委员会就印发了《关于控制建设工程造价的若干规定》，之后财政部、建设部、审计署等分别对基建工程中施工监理、工程造价、投资监理（或全过程造价控制）、工程审计（或全过程跟踪审计）等都提出了规范要求，并推出了建立造价咨询机构、实施造价工程师、造价员等执业资格考试和从业人员执业相关规定。自此，我国基建工程投资监理（或全过程造价控制）、工程审计（或全过程跟踪审计）等得到了全面的发展。经过20多年的实践，我国基建工程造价投资和造价控制工作取得了长足的进步，为社会提高投资效益提供了有力的保障。
2010年，为配合本课题调研，本人利用上海造价人员考前辅导班的机会，向132位学员发出《施工监理、投资监理和结算审价问卷调查表》，收回132份。这些学员中，建设单位53名，施工单位73名，上述两者以外单位6名。调查结果如下：有66.67%的学员选择了“在建工程实施投资监理（即跟踪审价）工作”，有92.42%的学员选择了“建设单位开展竣工结算审价工作”。上述调查结果显示，仍有三分之一的建设单位没有实施在建工程实施投资监理（即跟踪审价）工作，甚至还有近8%的建设单位没有执行基建工程结算审价程序。所以，开展基建工程投资控制和竣工结算审价工作没有全覆盖，政策落实还有一定的盲区。既然投资控制和结算审价环节很重要，我们就要想办法加以重视，俗话说：“亡羊补牢，未为晚也”。
多年来高校基建工程造价控制始终是一大难题。毋庸讳言，由于高校基建进行大规模、规范建设起步较晚，不少高校基建管理部门专业技术人员配备不全，没有配置专门从事预结算的造价工程师，不能系统地、连续性地掌握工程预结算的国家政策、地方规定，也不能对基建工程造价进行严格把关，单纯依赖造价咨询单位对工程结算进行审核，结算书送审之前也没有进行细致的工程量计算、对数、施工项目审核，导致报审工程造价偏离实际造价太远，所以对工程造价掌控一直处于被动地位，导致高校基建工程“三算”（投资概算、施工图预算和竣工结算）中始终出现“双超现象”（即结算超预算、预算超概算）也就见怪不怪了，也为“一些建筑企业甚至将工程总造价的5%至10%作为行贿资金”预留了贪腐空间。
从有关高校每年委托造价咨询单位审核的工程结算中可以了解到，造价咨询单位核减的工程造价普遍超过工程造价的10%，有的竟超过20～30%。为此，本人于2010年提出了基于不同施工监理和投资监理单位的“两个不能”（“两个不能”即在同一基建工程项目中一家监理造价咨询单位不能同时即担任施工监理工作，又承担投资监理（即造价咨询）任务；或同一基建工程项目中一家监理造价咨询单位不能同时即担任投资监理任务，又承担结算审价任务。）项目并加以试行，避免出现基建工程结算审价中出现的舞弊情况。2010年以来，本人对多个基建工程项目试行“两个不能”后，发现了基建“双超”现象中前期考虑不周而出现的设计变更、工料机涨价等客观因素，也找出了建设方、施工方、中介方等有意在“投标人、中介机构、腐败官员相互勾结，串通操纵招投标，形成严密的腐败利益链”，也进一步证实了多地高校腐败案件办案人员得出的“高校工程建设领域职务犯罪暴露出‘潜规则’充斥各个环节，主要包括招投标环节、发包分包环节、施工环节、验收环节、预决算环节和工程进度款预付环节”等存在着腐败现象。本人通过跟踪“两个不能”的基建工程审价项目后，基建工程竣工结算审价核减率超过20%，明显高于市面上10%～15%的核减比例。
2011年本人作为第3家造价咨询单位再复审人员，对1个数千万元的基建工程项目结算审价抽查复核，发现第2家造价咨询单位（结算审价）审价人员，在审价中为了多获得审价费用，对该工程结算审价采取了核减率25%、核增率24%的手法，实际核减率仅为1%（累计核减核增率49%），这反映了当前在造价咨询行业中有些基建工程审价质量的问题。为了避免出现上述情况，2011年本人又提出了“结算审价再复审”（“结算审价再复审”即在结算审价初稿出来后，请第3家造价咨询单位对2家造价咨询单位审价结果进行再复审）的意见，审价对审价，原有图纸和签证中的工程量全部再次核实，疑点被剔除了，工程造价实实在在降低了，虽然名义上建设单位支付的审价费多了，但是降低部分除了足够支付第3家审价费用后还有结余。至此，在基建工程结算中试行2年多来的“两个不能”和“结算审价再复审”，基建工程中出现的舞弊现象少了，“双超”现象减少了，结算超预算的比例降低了，同时反映基建工程管理问题风言风语少了。诚然，这种创新型做法，纵然控制了基建工程造价，但也使第1家造价咨询单位（全过程投资监理任务）和第2家造价咨询单位（结算审价任务）对建设方结算审价中“两个不能”、“结算审价再复核”的做法颇有微词。 四、遏制高校基建工程腐败需多管齐下
通过对上述工程造价控制链的阐述和分析，我们已经掌握影响工程造价的相关环节，下一步就应该“对症下药”，高校基建管理、基建投资控制，最关键、最重要的因素也是人。只有建立一支高素质专业管理队伍，使用高素质的管理人员和专业技术人才，制定基建工程管理的阳光办法，严格高校基建投资流程。本人以为：
1.高校要确实按照原定的建筑物或构筑物的设计功能和用途建设，不可随意改变其功能和用途，要严格设计变更审批手续。依法建立各项完整的工作程序，严格执行“三重一大”的规定，尤其是对涉及基建工程功能和用途改变等重大事项等环节，要严格按法律程序办理，确保各项权力在阳光下运行。
2.要加强对高校、施工单位、投资监理等其他中介组织的廉政教育和监督。必须高度重视工程项目建设中的一些风险点，密切关注新情况、新变化，在思想教育和制度建设两个层面，从制度、监督上构筑“防火墙”；从思想、道德上架设“高压线”，推动在建项目施工企业的廉政建设。要针对基建工程量大面宽的特殊情况，以及多方权力运行的环节多、人手多等特点，制定严格、透明的办事程序，加大监督检查力度，避免“黑箱操作”。
3.高校抓紧培养基建工程造价人员。在目前情况下，要对高校基建造价管理人员进行岗位专业培训，提高基建管理人员的政治思想素质和业务管理水平，了解基建工程造价的一般专业知识，帮助学校及时掌控工程设计变更带来的造价变化的信息，正确审核施工单位提出的人工、材料、机械等市场造价数据。做好基建工程建设各个环节的工作，才能在新时期做好高校基建工程的投资控制。对于在施工过程中发生的签证，工程造价人员要实事求是地计算和复核，避免重复计算等技术差错。对项目施工过程成本进行实时跟踪，控制预算，以期达到减少弊端，保证项目质量、控制项目开支、提高投资效益的目标。
4.高校应建立工程基建人员轮岗制度。高校在工程建设项目的审批、组织招投标、工程施工、工程验收，工程预决算等各个重要环节，设置两个以上工作岗位，并实行一人一岗和轮岗制度，杜绝各环节间跨岗兼职现象，而且明确每个岗位从业时间的规定，避免长时间工作带来的负面问题。
5.高校应加强对招投标、施工监理、投资监理等中介单位监督。社会中介单位所提供咨询服务，必须严格遵守国家法律、法规和规章制度，遵循公平、公正、平等、诚实、信用的原则，恪守职业道德和执业准则，严格按照业务规程和核准范围从事中介活动。
总之，通过上述努力，不断规范高校基建工程管理程序，加大监督力度，在招投标、施工监理、投资监理上加大监管力度，一定能够逐步遏制和消除基建工程腐败隐患，不断提高高校基建投资效益。
参考文献
[1]胡锦武 陈文广，《高校为何成为工程腐败“重灾区”？》.新华网，2013年6月13日.
[2]《南昌航大原党委书记获刑》，文汇报，2013年8月24日A3版.
[3]李波，《百年学府武汉大学缘何发生“大地震”？！》.人民网，2009年10月29日.
[4]南方日报，《高校已成腐败犯罪新高发区》，2010年5月6日A07版.
[5]雷宇， 叶铁桥.《高校腐败烈度逐年升级：权力过大 制约过小》，新华网，2011年02月18日.
[6]住房城乡建设部 财政部，《关于印发《建筑安装工程费用项目组成》的通知》，2013年3月21日.
【关键词】施工监理；投资监理；项目管理；造价控制
高校基建工程腐败应引起重视。2013年6月13日新华社播发了《高校为何成为工程腐败“重灾区”？》一文，一语道破了“一些建筑企业甚至将工程总造价的5%至10%作为行贿资金”的公开秘密。文中刊发了2013年5月29日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议审议了江西省人民代表大会常务委员会主任会议提出的《关于罢免周文斌第十二届全国人民代表大会代表职务的议案》，决定罢免周文斌的第十二届全国人民代表大会代表职务，并报送全国人民代表大会常务委员会备案、公告。周文斌自2002年始任南昌大学校长，也是我国“211工程”高校中又一个因基建工程等腐败而落马的厅局级干部。不可否认，近年来随着大学基建工程建设规模的扩大，高校逐渐成为工程腐败的“重灾区”，不断有书记、校长、处长、科长直至办事人员，因收受巨额贿赂、严重违纪被“双开”，有的被移送检察机关，有的甚至被提起公诉，上述案件屡屡见诸报端。
周文斌并非江西省第一个因基建工程腐败而落马的高校领导干部。据江西省高校比较集中的南昌市东湖区人民检察院介绍，“2011年他们曾集中查处了南昌大学贿赂窝案，共立案6件，查处人员6名。在查处南昌航空大学贿赂窝案立案9件，查处人员9名。2012年10月因在基建工程等收受巨额贿赂、严重违纪被‘双开’的南昌航空大学原党委书记王国炎，已移送检察机关，并被提起公诉”，“法院审理查明，王国炎利用其担任的南昌航空大学党委书记等职务便利，为他人谋取利益，非法收受他人财物，折合人民币600余万元。以受贿罪，判处其有期徒刑15年，并处没收个人财产60万元。”而在2012年被判处无期徒刑的湖南工业大学原校长张晓琪也因基建问题落马。“从湖南省高院的刑事裁定书
作者单位：200092同济大学 审计处
中，在9个部分的受贿事实中，张晓琪4个部分为基建工程方面的受贿，其金额占据其受贿总额约500万元的近83%。”可以说，近年来在我国江西省、湖南省、湖北省、安徽省等地已查处的多起高校领导干部腐败案件中，且大多数与基建工程有关。最为典型的是2009年10月，“百年学府武汉大学发生校级领导‘大地震’，该校常务副校长陈昭方、党委常务副书记龙小乐，因涉嫌在基建工程中巨额受贿被捕”。该案震惊整个教育界，“武大”多人涉案。“武大”教师戏称陈绍方是“武大有史以来最大蛀虫”。当时，有学者曾经提出陈昭方、龙小乐在高校基建工程中落马，一定不是高校领导干部因基建工程腐败落马的第一次，恐怕也不会是最后一次。现在南昌大学校长周文斌因在基建工程落马事实却使“预言”得到了印证。细数近年来高校领导干部落马的案件，无一例外都是在大学的急剧扩张中，特别是在基建工程等问题上翻身落马。所以，早在2010年中国社会科学院在中国教育蓝皮书中甚至做出了“高校已成为腐败犯罪新的高发区”类似的判断。
上述事件的发生，充分说明了在高校基建工程管理中投资估算、设计概算、施工图预算、竣工结算特别是投资监理和工程竣工结算审价等整个投资控制链中出现了问题。既然“一些建筑企业甚至将工程总造价的5%至10%作为行贿资金”，那这一部分行贿资金肯定“羊毛出在羊身上”，由高校和国家买单。为减少高校基建工程贪腐“潜规则”，2010年本人提出的基于不同施工监理和投资监理单位的项目管理，多年来已收到良好的效果。为此，本文拟结合高校基建大扩张、高校基建管理模式等方面对此作深入的探讨，提出避免和减少“潜规则”等腐败现象。
一、21世纪我国高校迎来基建工程大扩张
高校学生大扩招引来基建工程大扩张。1998年高校当时本专科招生数仅为108万人，到了2008年招生达到607万人，10年间高校招生人数几乎翻了近6倍。与此同时，高校学生人数大扩招，直接要求高校教学、生活等硬件设施发生变化，许多高校都进行了大量的基本建设改造，新建、改建和扩建任务不断，高校新校区和大学城如雨后春笋般拔地而起。比如“位于河北廊坊的东方大学城占地7.3平方公里，投资达50亿元；南京的仙林、江宁大学城的面积达100平方公里，投资达90亿元；广州大学城占地超过43平方公里，投资高达120亿元。”根据教育部统计资料显示，1998年9月初高校校舍面积只有1.54亿平方米，而到了2008年9月初已达到5.92亿平方米（尚不包括0.4亿平方米在建工程），增长了3.84倍。数据显示高等教育大发展带动了高校基本建设的大扩张，高校教学、生活等办学条件有了很大的改善，保证了高校的快速发展。同时，高校面对突如其来、如此繁重的基建工程，原有的基建管理模式、基建管理人员等已不适应现有的工作，需要不断创新基建管理工作，否则难以避免在基建工程中出现问题。
二、高校基建项目管理模式
高校原有基建管理难以适应新的建设要求。在21世纪以前，许多高校基建工程一直处在小打小闹的局面，每年的基建修缮费小的几十万元，大的也就是数百万元，学校基建处或者总务处（或后勤处、后勤集团）下属的修建科（或修缮科、工程维修中心等）利用暑假即可完成全部修缮工程。进入21世纪，高校基建工程不断出现高潮，基本建设项目越来越多，基建规模越来越大。1998年教育部在上海召开了全国高校后勤社会化改革工作会议，加快和推动了高校后勤社会化改革步伐，基建部门和后勤部门通过实施机构改革、脱钩改制、减人增效等一整套社会化改革措施，高校的基本建设管理工作也进入了以工程管理为主、工程建设外包、工程辅助配合为特征的社会化实施阶段。
随着进入21世纪，高校基建工程规模迅速扩大，为满足基建工作需要，高校的基建管理模式也在发生变化。本人曾对上海30所高校基建工程管理模式进行过调研，发现主要存在以下两种：第一种为基建部门自管模式，学校基建部门负责学校基本建设项目申请、委托设计、证照审批、聘请监理、内外协调等工作，具体表现为基建管理部门直接参与管控施工过程的项目管理模式，以合同管理为中心，其中有5个高校采用这种方法，占被调查总数的16.67%；第二种为学校成立新校区建设指挥部，学校以基建部门为主，抽调校内若干专业管理人员和外聘若干专业管理人员，负责项目申请、委托设计、证照审批、工程建设外包、聘请监理、内外协调等工作，共同完成基建任务，有25个高校采用这种方法，占总数的83.33%。另外，在国内其他高校中也有极少数高校采用第三种为交钥匙工程，即全权委托开发商进行建设，具体表现为提供项目管理服务为主的项目管理模式，如PM方式，或称为“代建制度”，项目管理承包商作为高校代表的延伸，帮助高校在项目前期策划、项目定义、计划、融资方案以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中有效地控制工程质量、进度和造价，以此保证项目的成功实施，最后将项目完全交给高校使用。或者直接采用第四种“大学城”开发模式，由开发商出资建设，再由高校根据自身的需要租用或购买，具体表现为参与项目勘察、设计、采购、施工、试运行等全部或部分实施环节的项目管理方式，如工程总承包（EPC）、建设→经营→转让（BOT）、建设→拥有→经营（BOO）等方式。第三种和第四种在上海基本不采用。这四种方式各有优缺点，主要看高校对基建工程管理的控制程度。 三、工程造价组成和工程造价控制
高校基建工程管理无论采用何种模式，只是相对于基建工程管理方式方法的改变，但其实质都离不开基建工程造价这个最核心问题。根据2013年3月21日中华人民共和国住房和城乡建设部、财政部关于《建筑安装工程费用项目组成》的通知（建标〔2013〕44号文）有关规定，建设项目中建筑安装工程费用项目组成由以下部分组成（图1）。其中人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、措施项目费、利润、规费和税金国家以及各省市自治区建设主管部门都有相应的规定，建筑安装工程造价简单的讲就是由工（人工费）、料（材料费）、机（机械费）、量（工程量）、价（人工、材料和机械市场价或指导价）、费（国家和省市自治区确定的不同建筑安装工程相应的费率、利润率和税金）等六部分组成。
应该讲，已批准建设的高校基建工程项目，施工内容和设计图纸也已确定，各分项工程都有定额可以直接套用，施工图预算是可以计算的，该工程造价也是可控的。而工程造价的异常变动，除正常的物价上涨和地下不明因素外，关键的是对建筑物（或构筑物）的设计要求、功能和用途的变更，还有各级领导、基建管理人员的廉政素质和施工单位的廉政意识，以及施工监理、工程造价（投资监理）人员的道德水准和职业操守等，成为影响工程造价的最直接因素。图1建筑安装工程费用项目组成表（按费用构成要素划分）
由于基建工程投资大、周期长（从立项到竣工验收时间短的数月、长的数年）的特点，以及建筑市场人工、材料等市场价涨价因素和新增多项规费外，主要由于业主（建设方的书记、校长等）对建筑原有功能和用途的改变、或由于承包商（施工方）因现有技术条件无法满足工程质量要求，或者承包商对中标项目利润数低于期望值而建议业主（建设方）将原施工工艺、施工材料和原设备等规格、品种、型号等加以变更，或增加新的施工项目，特别是人们常说的“规划没有计划变得快，计划没有变化变得快”等因素，使得建筑设计变更频繁，造成工程大量签证（又称“会签单”），无意中增加了基建工程量和工程造价投资。为了避免上述情况，增加工程投资的可控性，1988年原国家计划委员会就印发了《关于控制建设工程造价的若干规定》，之后财政部、建设部、审计署等分别对基建工程中施工监理、工程造价、投资监理（或全过程造价控制）、工程审计（或全过程跟踪审计）等都提出了规范要求，并推出了建立造价咨询机构、实施造价工程师、造价员等执业资格考试和从业人员执业相关规定。自此，我国基建工程投资监理（或全过程造价控制）、工程审计（或全过程跟踪审计）等得到了全面的发展。经过20多年的实践，我国基建工程造价投资和造价控制工作取得了长足的进步，为社会提高投资效益提供了有力的保障。
2010年，为配合本课题调研，本人利用上海造价人员考前辅导班的机会，向132位学员发出《施工监理、投资监理和结算审价问卷调查表》，收回132份。这些学员中，建设单位53名，施工单位73名，上述两者以外单位6名。调查结果如下：有66.67%的学员选择了“在建工程实施投资监理（即跟踪审价）工作”，有92.42%的学员选择了“建设单位开展竣工结算审价工作”。上述调查结果显示，仍有三分之一的建设单位没有实施在建工程实施投资监理（即跟踪审价）工作，甚至还有近8%的建设单位没有执行基建工程结算审价程序。所以，开展基建工程投资控制和竣工结算审价工作没有全覆盖，政策落实还有一定的盲区。既然投资控制和结算审价环节很重要，我们就要想办法加以重视，俗话说：“亡羊补牢，未为晚也”。
多年来高校基建工程造价控制始终是一大难题。毋庸讳言，由于高校基建进行大规模、规范建设起步较晚，不少高校基建管理部门专业技术人员配备不全，没有配置专门从事预结算的造价工程师，不能系统地、连续性地掌握工程预结算的国家政策、地方规定，也不能对基建工程造价进行严格把关，单纯依赖造价咨询单位对工程结算进行审核，结算书送审之前也没有进行细致的工程量计算、对数、施工项目审核，导致报审工程造价偏离实际造价太远，所以对工程造价掌控一直处于被动地位，导致高校基建工程“三算”（投资概算、施工图预算和竣工结算）中始终出现“双超现象”（即结算超预算、预算超概算）也就见怪不怪了，也为“一些建筑企业甚至将工程总造价的5%至10%作为行贿资金”预留了贪腐空间。
从有关高校每年委托造价咨询单位审核的工程结算中可以了解到，造价咨询单位核减的工程造价普遍超过工程造价的10%，有的竟超过20～30%。为此，本人于2010年提出了基于不同施工监理和投资监理单位的“两个不能”（“两个不能”即在同一基建工程项目中一家监理造价咨询单位不能同时即担任施工监理工作，又承担投资监理（即造价咨询）任务；或同一基建工程项目中一家监理造价咨询单位不能同时即担任投资监理任务，又承担结算审价任务。）项目并加以试行，避免出现基建工程结算审价中出现的舞弊情况。2010年以来，本人对多个基建工程项目试行“两个不能”后，发现了基建“双超”现象中前期考虑不周而出现的设计变更、工料机涨价等客观因素，也找出了建设方、施工方、中介方等有意在“投标人、中介机构、腐败官员相互勾结，串通操纵招投标，形成严密的腐败利益链”，也进一步证实了多地高校腐败案件办案人员得出的“高校工程建设领域职务犯罪暴露出‘潜规则’充斥各个环节，主要包括招投标环节、发包分包环节、施工环节、验收环节、预决算环节和工程进度款预付环节”等存在着腐败现象。本人通过跟踪“两个不能”的基建工程审价项目后，基建工程竣工结算审价核减率超过20%，明显高于市面上10%～15%的核减比例。
2011年本人作为第3家造价咨询单位再复审人员，对1个数千万元的基建工程项目结算审价抽查复核，发现第2家造价咨询单位（结算审价）审价人员，在审价中为了多获得审价费用，对该工程结算审价采取了核减率25%、核增率24%的手法，实际核减率仅为1%（累计核减核增率49%），这反映了当前在造价咨询行业中有些基建工程审价质量的问题。为了避免出现上述情况，2011年本人又提出了“结算审价再复审”（“结算审价再复审”即在结算审价初稿出来后，请第3家造价咨询单位对2家造价咨询单位审价结果进行再复审）的意见，审价对审价，原有图纸和签证中的工程量全部再次核实，疑点被剔除了，工程造价实实在在降低了，虽然名义上建设单位支付的审价费多了，但是降低部分除了足够支付第3家审价费用后还有结余。至此，在基建工程结算中试行2年多来的“两个不能”和“结算审价再复审”，基建工程中出现的舞弊现象少了，“双超”现象减少了，结算超预算的比例降低了，同时反映基建工程管理问题风言风语少了。诚然，这种创新型做法，纵然控制了基建工程造价，但也使第1家造价咨询单位（全过程投资监理任务）和第2家造价咨询单位（结算审价任务）对建设方结算审价中“两个不能”、“结算审价再复核”的做法颇有微词。 四、遏制高校基建工程腐败需多管齐下
通过对上述工程造价控制链的阐述和分析，我们已经掌握影响工程造价的相关环节，下一步就应该“对症下药”，高校基建管理、基建投资控制，最关键、最重要的因素也是人。只有建立一支高素质专业管理队伍，使用高素质的管理人员和专业技术人才，制定基建工程管理的阳光办法，严格高校基建投资流程。本人以为：
1.高校要确实按照原定的建筑物或构筑物的设计功能和用途建设，不可随意改变其功能和用途，要严格设计变更审批手续。依法建立各项完整的工作程序，严格执行“三重一大”的规定，尤其是对涉及基建工程功能和用途改变等重大事项等环节，要严格按法律程序办理，确保各项权力在阳光下运行。
2.要加强对高校、施工单位、投资监理等其他中介组织的廉政教育和监督。必须高度重视工程项目建设中的一些风险点，密切关注新情况、新变化，在思想教育和制度建设两个层面，从制度、监督上构筑“防火墙”；从思想、道德上架设“高压线”，推动在建项目施工企业的廉政建设。要针对基建工程量大面宽的特殊情况，以及多方权力运行的环节多、人手多等特点，制定严格、透明的办事程序，加大监督检查力度，避免“黑箱操作”。
3.高校抓紧培养基建工程造价人员。在目前情况下，要对高校基建造价管理人员进行岗位专业培训，提高基建管理人员的政治思想素质和业务管理水平，了解基建工程造价的一般专业知识，帮助学校及时掌控工程设计变更带来的造价变化的信息，正确审核施工单位提出的人工、材料、机械等市场造价数据。做好基建工程建设各个环节的工作，才能在新时期做好高校基建工程的投资控制。对于在施工过程中发生的签证，工程造价人员要实事求是地计算和复核，避免重复计算等技术差错。对项目施工过程成本进行实时跟踪，控制预算，以期达到减少弊端，保证项目质量、控制项目开支、提高投资效益的目标。
4.高校应建立工程基建人员轮岗制度。高校在工程建设项目的审批、组织招投标、工程施工、工程验收，工程预决算等各个重要环节，设置两个以上工作岗位，并实行一人一岗和轮岗制度，杜绝各环节间跨岗兼职现象，而且明确每个岗位从业时间的规定，避免长时间工作带来的负面问题。
5.高校应加强对招投标、施工监理、投资监理等中介单位监督。社会中介单位所提供咨询服务，必须严格遵守国家法律、法规和规章制度，遵循公平、公正、平等、诚实、信用的原则，恪守职业道德和执业准则，严格按照业务规程和核准范围从事中介活动。
总之，通过上述努力，不断规范高校基建工程管理程序，加大监督力度，在招投标、施工监理、投资监理上加大监管力度，一定能够逐步遏制和消除基建工程腐败隐患，不断提高高校基建投资效益。
参考文献
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[2]《南昌航大原党委书记获刑》，文汇报，2013年8月24日A3版.
[3]李波，《百年学府武汉大学缘何发生“大地震”？！》.人民网，2009年10月29日.
[4]南方日报，《高校已成腐败犯罪新高发区》，2010年5月6日A07版.
[5]雷宇， 叶铁桥.《高校腐败烈度逐年升级：权力过大 制约过小》，新华网，2011年02月18日.
[6]住房城乡建设部 财政部，《关于印发《建筑安装工程费用项目组成》的通知》，2013年3月21日.