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摘要：鉴于土地资源的稀缺性，通过法律手段予以保障向来是资源立法的历史传统。但是工业化进程的加速使得土地资源所遭受的破坏日趋严重，原先局限于保障土地资源所有权、使用权的民法法益和保障土地资源管理秩序的行政法法益均不足以应对当前的生态危机和环境危机。因而，对土地资源违法行为犯罪化和刑罚化成为国际资源立法的趋势，通过确立土地犯罪的刑法法益，并且逐步将关注重点从土地资源的财产利益转向生态利益代表了土地资源立法的未来趋向。
关键词：土地犯罪，法益转向，生态利益
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2016）09-0036-43 收稿日期：2016-06-22
1 问题之提出
土地作为人类赖以生存和发展的最重要物质资料，其基础性、战略性地位不言而喻。因此，马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。纵观我国改革开放以来，在追求经济增长和注重环境保护的协调平衡方面存在不少遗憾，因此尽管我们的经济发展成果显著，但是所付出的环境代价也极为沉重。而在这些环境代价之中，由于土壤的自净能力较弱，其危害期较之污水废气等更为漫长，而且土壤污染的修复却绝非易事，它将更大程度上依赖于技术成果的运用和经济上的高投入，因此对于土地资源的破坏更具有潜在性、隐蔽性和滞后性的特点，导致人们关注甚少，而一旦爆发就危害严重。
近年来涉及土地资源破坏的事例俯拾皆是，笔者挑选其中两则具有代表性的案例作为例证和分析对象。其一是天津港爆炸事故：2015年8月12日深夜，位于天津市滨海新区的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，本次事故对爆炸中心区及周边局部区域的大气环境、水环境和土壤环境均造成了不同程度的污染。由于水体的自净能力和大气运动都有助于缓解水污染和大气污染所造成的影响，因而在环境保护修复方案中，重点在于对爆炸核心区污染土壤的处理。最终的治理方案是将这些污染土壤转运到异地处理，并移运新土加以覆盖，以便在原址上修建海港生态公园。其二是常州毒地事件：2016年4月18日，常州外国语学校被曝光有多名在校生疑似因化工厂污染地块施工而中毒，引发了广泛的社会关注。事件的起因在于学校新址距离化工厂原址仅仅相隔一条马路，且该污染地块的修复工作尚未完成。该地块的土壤修复方案同样是换土，将已被污染的土壤运走，再从别处寻得好土来填埋覆盖。正是在换土施工过程中，出现了有毒物质的扩散，导致周边地区部分污染物超标近10万倍，才使得本应延期迁址的学生们在进驻新校区后，出现了多名同学中毒的异常症状。
这两则事件均指向了同一个问题：在土地资源的开发和保护中必须小心谨慎，尤其是针对遭受工业污染危害的土地资源，绝不能对其经济利益利用殆尽之后，再放任其危害人们的生态利益。这实际揭示了在面对生态危机和环境危机困扰之时，对于土地资源的立法保护应该面对新问题、关注新情况，实现必要的法益转向，在立法保护目标上从关注土地经济价值的保护和土地权属管理秩序转向为对土地资源生态利益的保护，不再纠缠于短期的、次要的经济利益，而是要宏观的、长远的维系土地生态系统正常运转。
2 我国土地资源保护的立法概况
作为国家构成的必备要素，土地向来被视为统治领域的象征，因而对于土地资源予以法律保护有着悠久的历史传统。伴随着社会文明的发展演进，人类对土地价值（包括土地的存在价值、使用价值、经济价值和保护价值等）的认识渐趋深刻明晰，因而对于土地资源的法律保护也在不断摸索中更加科学合理。当今世界各国在土地资源立法中基本上均从民事法律、行政法律和刑事法律等多个角度多个层面构建出立体的法律保障体系。
我国对土地资源的立法保护在相当长的一段时间内主要依靠民事法律和行政法律的调整与规制，真正通过刑法介入规制土地资源犯罪时间并不长。从立法进程来看，新中国建立以后，封建的土地私有制转变为社会主义的土地公有制，因而以往处于核心地位的土地所有权确认归属问题逐步为土地使用权的审批、流转以及用途改变的监管等问题所取代。这一时期的土地资源保护立法，如1953年的《国家建设征用土地办法》、1982年的《国家建设征用土地条例》、1988年的《土地复垦规定》、1989年的《环境保护法》、1991年的《水土保持法》、1996年的《矿产资源法》等，虽然提及构成犯罪的要依法追究刑事责任，但是大多仅限于在行政立法的层面以政策手段予以保护，对于土地资源的刑法保护尚未引起足够的重视，因而即便是在1979年刑法之中也并未规定有关土地犯罪的罪名。
改革开放带动了市场经济的迅速发展，土地资源的经济功能日益受到重视，在利益驱动之下，非法批准征用土地、占用土地，非法低价出让土地使用权，非法转让、倒卖土地使用权，非法占用耕地等严重违法行为破坏了国家土地管理的相关法律制度，此时单纯的行政手段已经不足以遏制各种严重的土地违法犯罪，引入刑罚手段、追究刑事责任可谓势在必行。尽管在1986年通过的《土地管理法》中尚未规定违反该法的刑事责任，但在1988年修正时分别在第48、49和54条就上述土地管理中之违法犯罪乱象规定了涉及贪污、受贿、敲诈勒索、盗窃财物、煽动闹事等行为的刑事责任；继之于1989年颁布的《城市规划法》中，规定了城市规划行政主管部门工作人员如果因为玩忽职守、滥用职权或徇私舞弊而构成犯罪的，需要依法追究刑事责任。与之相类似，在上述所罗列之行政法律中也规定有追究相关土地犯罪刑事责任的条款，这些散见于附属刑法之中的规定，为刑法修订中对于土地资源犯罪的总结和提炼做出了积极的尝试和探索，对于完善土地资源犯罪颇有益助。
1997年新刑法修订时将《土地管理法》中有关刑事责任的规定进一步予以明确化和具体化，首次设置了土地犯罪的相关罪名，即第228条非法转让、倒卖土地使用权罪；第342条非法占用耕地罪；第410条非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。另外，《刑法》第六章第六节破坏环境资源保护罪和第八章、第九章中的部分罪名也可能会涉及到土地资源的保护与管理，因此从广义上来说，也可以划归为土地犯罪的立法范畴，如重大环境责任事故罪、环境监管失职罪等。2000年最高人民法院发布了《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对于司法实践中遇到的问题又进行了具体的细化和解释。其后，2001年的《刑法修正案（二）》将非法占用耕地罪修正为非法占用农用地罪，使得刑法对土地占用的保护范围从耕地扩展至耕地、林地、草地、农用水利用地等农用地；2011年的《刑法修正案（八）》对重大环境污染事故罪进行了修正，删除了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”的要求，降低了入罪门槛。 与之相呼应，当2004年对《土地管理法》进行第三次修正时，对于法律责任的认定，涉及承担刑事责任的条款明显增多，与1988年第一次修正时仅有3个条款涉及刑事责任相比，这次的修正不仅在条款数目上增至6条，而且在适用情形上更加明确具体，使得行政责任与刑事责任的衔接更加紧凑。修正后的《土地管理法》增加了直接针对土地制度犯罪的内容，确立了以土地利用规划管理为核心的土地管理制度，不仅关注于土地权属的管理和土地经济价值的保护，而且也开始关注到土地荒漠化、盐碱化的影响以及土地的复垦和修复。
3 土地资源保护立法中的法益识别
通过对上述立法状况的解读，可以看出，现行法律制度对破坏土地资源的行为分别从民法、行政法和刑法等多个角度予以规制。由于法律的宗旨就是为了确认、保护和增进人们的正当利益，并在利益受损时提供救济，同时抑制和否定非法利益。由此表明，在破坏土地资源的违法犯罪行为中，已经在不同程度上侵犯了相关的民法法益、行政法法益和刑法法益。
从理论上来说，由法律所确认和保护的利益就是法益，因而对于法益的解读总不可避免地要围绕利益而展开。作为人类行为的根本动因，利益不仅驱动着个人为了利益而活动，同时也驱动着国家制定和实施法律以协调和保护利益。事实上法也正是通过利益的引导去实现其规范人们行为进而调整人们利益关系之目的，只不过不同的部门法依据利益关系的性质和利益冲突的程度而有所区分。因此，在质的层面，宪法主要调整公共利益间的关系，行政法主要调整个人利益与公共利益间的关系，而纯粹的个人利益间的关系则是民法的调整对象。当利益关系的继续发展在量的层面达到了更高的程度，从而决定了刑法的产生，并成了刑法的基础和调整对象。
如果将上述理论应用到土地资源保护立法实例中加以分析，不难发现：在民事法益层面，由于我国土地所有权归属于国家或集体组织，因而不存在涉及个人利益的土地所有权流转问题，但是我国《宪法》规定，土地的使用权可以依法转让，这就使得土地使用权具有了商品的性质，这也决定了我国民事法律主要集中于保护土地资源的利用问题。而土地资源的自然性和经济性决定了土地供给的稀缺性，不法者通过使用权的流转同样可以谋求得到高额利润，因而在利益驱动之下，土地资源利用中的违法犯罪行为愈演愈烈，通过土地使用权的流转而产生的个人利益间的冲突与矛盾，仅凭补偿救济式的民事手段往往难以有效遏制此类行为的泛滥。
在行政法益层面，由于行政法是以法益为本位、调整平衡个人利益与公共利益的法，因而主要集中于维护和保障土地资源的管理秩序，避免土地资源遭到人为的非法破坏。这主要是针对改革开放以来，工业化的发展对农业国传统之下的土地资源所造成的急剧破坏和浪费，它不仅体现为违反土地利用总体规划，对土地资源的非法占用、滥用，例如将农用地转为建设用地；还表现为对土地质量的破坏，比如破坏土地种植条件、工业用地污染、对土地不当开发致使沙漠化、盐碱化等。应当说，行政法益的这种调整和平衡从总体而言最终会使得个人利益得以保护和发展，但是受短期个人利益目标的驱动和支配，当违法行为的预期利益超出行政制裁所带来的损失，往往不足以遏制和打击此类违法行为。
正是在这种情势之下，将严重破坏土地资源的不法行为予以犯罪化，确立土地犯罪的刑法法益，通过刑罚手段实现对土地资源的保护才成为大势所趋。以刑法自身所具有的谦抑性品格来看，只有针对具有严重社会危害的行为才会采取刑事惩罚这一终极法律措施。以刑罚手段来规制土地违法犯罪行为，不仅表明对于土地资源的破坏已经严重威胁到了人类的生存利益，因而不得不动用刑事法律；而且还表明非刑罚手段在遏制此类行为之时已经无能为力，在迫不得已情况之下才求助于刑事制裁这一最有力度的终极手段。当然这也契合了加强土地资源刑法保护的国际趋势。纵观世界各国，工业革命以来所造成的土地危机和环境危机使得各国均认识到加强土地资源刑法保护的必要性和重要意义。因此，土地犯罪新罪名的设立、惩处力度的加大、刑罚适用种类的增多都在不断地深化土地资源犯罪的内涵、扩大土地资源犯罪的外延。
4 土地资源保护中的法益转向
尽管对于侵害土地资源的行为，已经综合采用了民事、行政和刑事手段加以遏制，但从立法过程而言，显而易见针对土地资源违法行为的犯罪化和刑罚化是在民事手段和行政手段收效甚微的情形之下才应运而生的。这是由于在现实生活中，基于利益的复杂性和不法行为的差异性，即便是相同的利益常常也需要借助多重法律来保护，尤其是当一般部门法对某种不法行为的规制不足以遏制该类不法行为、不足以保护某种利益时，立法者就会考虑将该类行为予以犯罪化并追究刑事责任。因而，与一般部门法往往只保护某一方面法益不同，刑法所保护的法益范围更为广泛，且具有综合性和最终性，往往作为利益保护的最终手段。正是在这个层面上，卢梭指出：“刑法在根本上与其说是一种特别的法律，还不如说是其他一切法律的制裁”。可以说，加强土地资源的刑法保护既是对现实生活中严重侵害土地资源行为的回应，同时也符合刑事法律的运行规律。当然这一过程意味着从民法法益、行政法法益向刑法法益的转向，从对土地资源保护的实效性角度而言，事实上这种转向已经发生并且目前还在持续进程之中。
从本质上而言，刑法是一部法益保护法，如果没有法益保障的需要也就无所谓刑法规范的存在。但是法律所要保护的利益本身并不是由立法者创造的，立法者只是通过法律来确认和保护某种已然在现实中存在的法益。因此法益先于刑事制定法而存在，具有高于实定法之属性。在漫长的土地资源开发利用保护历史中，人类较早关注到了土地资源的经济价值，因而即便是在刑法法益的范畴中，也总是率先将之作为财产法益予以保护，这在世界各国关于土地资源保护的立法中均可以得到验证。如日本《刑法典》在第323条“侵占不动产罪”中所要明确保护的就是土地的私有权，再如加拿大《刑事法典》对于属于不动产的土地如果使之处于无用、失效或毁损状态则构成犯罪；我国也不例外，《刑法》第228条所规定的非法转让、倒卖土地使用权罪也是典型的以财产权属为保护对象的犯罪类型。 随着经济社会的发展，人们逐步认清土地资源并非只具有单一的经济功能，它所具有的生态功能对任何人而言都是一种利益，尤其当全球生态危机和环境破坏日益严重，现代社会中的人们对不受污染和破坏的、良好的生态环境产生了普遍需求，因而对于生态利益的保护越来越受到更多地关注和重视。从理论上而言，尽管立法者不能创设利益，但立法者可能发现利益，从而以法律的形式对所发现的利益进行保护，使之成为法益。当生态利益凸显其在现代社会中的重要性并逐步为人们所关注后，立法者便可以通过各种法律对之进行保护。而当前侵犯生态利益的土地违法犯罪行为更趋复杂多样，实践中一些已达到犯罪程度的严重的土地违法行为并未予以犯罪化，因而从罪名设置、构成要件和刑罚配置等诸多方面都暴露出了不少弊端。这一方面表明对于土地犯罪行为的法益保护，在范围上已经难以涵盖新型土地犯罪；另一方面，这也表明了在土地犯罪中的法益保护重点上已经出现了转向，从而需要予以重新规划布局。所以，有必要借鉴土地犯罪刑法保护的国际经验，根据刑法对土地犯罪行为规制的立法价值、目的，将土地犯罪所要保护之法益适当扩展其外延，不再仅局限于财产利益，更要包含土地的生态利益，以便更好地发挥刑法对土地资源的保护、保障功能。
5 土地资源立法中的法益定位
生态利益概念的提出，是现代社会环境意识和权利意识觉醒的必然。强调对生态利益的保护，从根本上而言是为了保护人类生存空间、人体健康以及经济活动所必须的环境条件，以维护生态系统的正常运转。在人类社会演进过程中，向来比较重视生态资源的物质供给功能，人类不断从土地资源中攫取食物、原材料等物质产品，这在工业革命以前，由于人地危机尚未凸显，其生态功能尚能满足自我修复。但是随着人类对土地资源的过分掠夺和破坏，已经对人类自身的生存构成了威胁。此时人类才认识到包括土地资源在内的生态系统不仅仅具有经济功能，同时还能带给人类安全生存的利益、美学享受以及文化教育等非物质功能。正是在这种情势之下，生态利益渐渐独立于经济利益，成长为一种新型的、具有广泛需要的利益，也逐步被纳入到法律调整的范畴。当然，生态利益的独立与成长并不意味着对经济利益关注的式微。事实上，土地资源作为体现生态利益的重要因素，其经济功能和生态功能相互依赖，不可分离，其中生态功能是经济功能的载体，如果生态功能遭到破坏，其经济价值也将不复存在。但是基于“经济人”的假设，社会个体在对土地资源所蕴含的利益进行衡量比较时，以公共利益面目出现的生态利益往往让位于个人经济利益。受利益驱动往往对土地资源进行破坏性开发，例如滥砍滥伐滥垦造成水土流失以及土地沙化风蚀，不合理灌溉引起土地次生盐碱化，城市建设中滥占耕地造成大量农田丧失，工业用地的污染废置等，均使得整个生态环境造成巨大破坏，这有损于土地等自然资源可持续发展和“代际公平”。如果仍然将此类犯罪的客体定位在土地管理制度层面上，最终落到只注重土地的经济功能，其后果不是保护土地，而是掠夺土地资源。
因此，在《土地管理法》中强调土地利用总体规划要以保护和改善环境、保障土地的可持续利用为原则，对于耕地的保护更加科学具体，对于建设用地的审批更为谨慎严格，并在法律责任的追究上更多地通过规定刑事责任来加大保护力度，这些转变无疑适应了对土地资源生态利益的保护趋势，也为在刑法法益范畴之内进一步探索和确认土地犯罪中以生态利益为保护重点的罪名建构和刑事处罚提供了实践经验。
我国刑法对于生态利益的保护主要集中在破坏环境资源保护罪这一节中，例如对珍贵、濒危野生动物以及珍贵树木的保护，就是着眼于当代及后代因生物多样性的保持而享有的生态利益；设立非法捕捞水产品罪和非法狩猎罪也是通过对一定期限、一定地域的水生、陆生动物给予保护，保证了这些动物的繁衍生息，维持了生态系统平衡所必须的动物种群及数量，这也体现了对生态利益的保护。就涉及土地资源的犯罪而言，也逐步开始关注对于生态利益的保护。例如《刑法修正案（八）》将重大环境污染事故罪修正为污染环境罪，删除了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的认定标准，直接代之以“严重污染环境”，这明显是从关注人身和财产权益转向了关注生态利益。但是破坏环境资源保护罪统属于妨害社会管理秩序罪，总体而言还是强调对秩序安全和秩序管理的保护，并未将生态利益作为独立的保护法益。
由于我国刑法中涉及土地资源的犯罪并不仅限于破坏环境资源保护罪中，因而除了保护秩序法益，也不乏部分罪名将人身权益和财产权益作为保护的重点，唯独缺乏的是以生态利益为单独的保护法益，将之作为一类独立的犯罪予以规范，这反而使得我国土地犯罪的类型归属更加扑朔迷离，与追求生态利益保护的目标相去甚远。例如，擅自进口、非法处置进口的固体废物罪中极有可能造成对土地资源的破坏，但是认定标准并未随污染环境罪的修正而改变，仍然关注的是人身和财产损害，并不包括环境损害的具体要求；再如，《刑法修正案（二）》中尽管将耕地扩大为农用地，但是对“农用地大量毁坏”的关注更多地体现为经济利益而非生态利益，尤其是在农村，土地适用家庭承包制，土地污染及其他破坏土地资源的行为很难纳入政府的监管范围。如果这些农用地被非法占用为工矿企业用地，一旦发生土壤污染，对造成直接显性后果的水污染和大气污染都尚未真正重视的地方政府，更难寄希望其重视生态利益的保护。在“常州毒地事件”中，设若没有众多学生受污染中毒现象的曝光，有谁又会关心土壤污染，那些与污染地块相伴几十年的周边居民早已习惯了捂着鼻子生活。对于他们而言，生态利益的法律保护既是淡漠的，也是渺茫的。
正是由于土地资源所涉及的法益保护纷繁复杂，才有了在若干保护法益中进行法益目标的衡量与选择问题。确立不同的基本法益就意味着不同的犯罪构成设计和不同的罪状表述，从而决定了对于某种行为是否具有予以犯罪化的必要。如果将生态利益设定为基本法益目标，那么土地犯罪的行为形态必然表现为将生态利益的损害作为定罪和量刑的标准，从而将生态利益置于优先地位。如果土地刑法旨在保护人身或财产利益，则土地犯罪的罪与非罪就取决于财产损害，那么通过刑法分则中对于财产保护章节的规定就可达到目的，完全没有必要单列土地犯罪。然而，资源立法的总体取向表明，生态利益在整个法学利益谱系中作为应受法律调整的新型正当利益越来越受到世界各国的认同和推崇。因而未来土地资源立法的法益定位更应关注于生态利益的保护，在这点上，《俄罗斯联邦刑法典》的立法经验值得借鉴，它将生态犯罪独立成章，将生态利益作为犯罪客体，对环境犯罪的制裁以生态利益的损害为标准，而不是只考虑经济利益。
6 结语
土地问题关系到人类生存问题，尽管我国存在着严重的人地危机，但是中国几千年的农业国传统对于土地资源的利用和保护堪称奇迹。遗憾的是，作为迅速发展中的大国，土地资源遭受到了惊人的破坏。虽然我们已经积极努力地通过民法、行政法以及刑法等手段去改善公众日益增长的生态利益的需求与相对落后的经济利益之间的矛盾，但是在物质供给并不是很充裕的国情下要求公众舍弃经济利益而追求生态利益无疑困难重重。因此，我国面临的土地资源保护问题更为复杂，既要在各种利益冲突之间进行协调平衡，又要在不同层次不同角度的法益保护中确立合理的边界。从更为长远和宏观的目标而言，对于土地资源的法律保护显然是要确保生态系统最基本的平衡状态，避免对于土地资源的过度攫取以致危及人类自身的生存。因此，只有将生态利益作为法益目标，注重以生态利益为重点构建法律保护体系方能实现这一目标。
参考文献：
1.马克思恩格斯选集（第2卷）.人民出版社.1972
2.苏宏章.利益论.辽宁出版社.1991
3.叶必丰.行政法的人文精神.湖北人民出版社.1999
4.卢梭著 何兆武译.社会契约论.商务印书馆.1980
5.王立志.隐私权刑法保护之困境及因应.法学.2009.08
6.张明楷.法益初论.中国政法大学出版社.2003
7.邓禾 韩卫平.法学利益谱系中生态利益的识别与定位.法学评论.2013.05
8.杜万平.论环境刑法对生态利益的保护.江汉大学学报（人文社科版）.2004.05
作者简介：
陈国坤，南开大学法学院博士研究生，研究方向为中国刑法学。
关键词：土地犯罪，法益转向，生态利益
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2016）09-0036-43 收稿日期：2016-06-22
1 问题之提出
土地作为人类赖以生存和发展的最重要物质资料，其基础性、战略性地位不言而喻。因此，马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。纵观我国改革开放以来，在追求经济增长和注重环境保护的协调平衡方面存在不少遗憾，因此尽管我们的经济发展成果显著，但是所付出的环境代价也极为沉重。而在这些环境代价之中，由于土壤的自净能力较弱，其危害期较之污水废气等更为漫长，而且土壤污染的修复却绝非易事，它将更大程度上依赖于技术成果的运用和经济上的高投入，因此对于土地资源的破坏更具有潜在性、隐蔽性和滞后性的特点，导致人们关注甚少，而一旦爆发就危害严重。
近年来涉及土地资源破坏的事例俯拾皆是，笔者挑选其中两则具有代表性的案例作为例证和分析对象。其一是天津港爆炸事故：2015年8月12日深夜，位于天津市滨海新区的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，本次事故对爆炸中心区及周边局部区域的大气环境、水环境和土壤环境均造成了不同程度的污染。由于水体的自净能力和大气运动都有助于缓解水污染和大气污染所造成的影响，因而在环境保护修复方案中，重点在于对爆炸核心区污染土壤的处理。最终的治理方案是将这些污染土壤转运到异地处理，并移运新土加以覆盖，以便在原址上修建海港生态公园。其二是常州毒地事件：2016年4月18日，常州外国语学校被曝光有多名在校生疑似因化工厂污染地块施工而中毒，引发了广泛的社会关注。事件的起因在于学校新址距离化工厂原址仅仅相隔一条马路，且该污染地块的修复工作尚未完成。该地块的土壤修复方案同样是换土，将已被污染的土壤运走，再从别处寻得好土来填埋覆盖。正是在换土施工过程中，出现了有毒物质的扩散，导致周边地区部分污染物超标近10万倍，才使得本应延期迁址的学生们在进驻新校区后，出现了多名同学中毒的异常症状。
这两则事件均指向了同一个问题：在土地资源的开发和保护中必须小心谨慎，尤其是针对遭受工业污染危害的土地资源，绝不能对其经济利益利用殆尽之后，再放任其危害人们的生态利益。这实际揭示了在面对生态危机和环境危机困扰之时，对于土地资源的立法保护应该面对新问题、关注新情况，实现必要的法益转向，在立法保护目标上从关注土地经济价值的保护和土地权属管理秩序转向为对土地资源生态利益的保护，不再纠缠于短期的、次要的经济利益，而是要宏观的、长远的维系土地生态系统正常运转。
2 我国土地资源保护的立法概况
作为国家构成的必备要素，土地向来被视为统治领域的象征，因而对于土地资源予以法律保护有着悠久的历史传统。伴随着社会文明的发展演进，人类对土地价值（包括土地的存在价值、使用价值、经济价值和保护价值等）的认识渐趋深刻明晰，因而对于土地资源的法律保护也在不断摸索中更加科学合理。当今世界各国在土地资源立法中基本上均从民事法律、行政法律和刑事法律等多个角度多个层面构建出立体的法律保障体系。
我国对土地资源的立法保护在相当长的一段时间内主要依靠民事法律和行政法律的调整与规制，真正通过刑法介入规制土地资源犯罪时间并不长。从立法进程来看，新中国建立以后，封建的土地私有制转变为社会主义的土地公有制，因而以往处于核心地位的土地所有权确认归属问题逐步为土地使用权的审批、流转以及用途改变的监管等问题所取代。这一时期的土地资源保护立法，如1953年的《国家建设征用土地办法》、1982年的《国家建设征用土地条例》、1988年的《土地复垦规定》、1989年的《环境保护法》、1991年的《水土保持法》、1996年的《矿产资源法》等，虽然提及构成犯罪的要依法追究刑事责任，但是大多仅限于在行政立法的层面以政策手段予以保护，对于土地资源的刑法保护尚未引起足够的重视，因而即便是在1979年刑法之中也并未规定有关土地犯罪的罪名。
改革开放带动了市场经济的迅速发展，土地资源的经济功能日益受到重视，在利益驱动之下，非法批准征用土地、占用土地，非法低价出让土地使用权，非法转让、倒卖土地使用权，非法占用耕地等严重违法行为破坏了国家土地管理的相关法律制度，此时单纯的行政手段已经不足以遏制各种严重的土地违法犯罪，引入刑罚手段、追究刑事责任可谓势在必行。尽管在1986年通过的《土地管理法》中尚未规定违反该法的刑事责任，但在1988年修正时分别在第48、49和54条就上述土地管理中之违法犯罪乱象规定了涉及贪污、受贿、敲诈勒索、盗窃财物、煽动闹事等行为的刑事责任；继之于1989年颁布的《城市规划法》中，规定了城市规划行政主管部门工作人员如果因为玩忽职守、滥用职权或徇私舞弊而构成犯罪的，需要依法追究刑事责任。与之相类似，在上述所罗列之行政法律中也规定有追究相关土地犯罪刑事责任的条款，这些散见于附属刑法之中的规定，为刑法修订中对于土地资源犯罪的总结和提炼做出了积极的尝试和探索，对于完善土地资源犯罪颇有益助。
1997年新刑法修订时将《土地管理法》中有关刑事责任的规定进一步予以明确化和具体化，首次设置了土地犯罪的相关罪名，即第228条非法转让、倒卖土地使用权罪；第342条非法占用耕地罪；第410条非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。另外，《刑法》第六章第六节破坏环境资源保护罪和第八章、第九章中的部分罪名也可能会涉及到土地资源的保护与管理，因此从广义上来说，也可以划归为土地犯罪的立法范畴，如重大环境责任事故罪、环境监管失职罪等。2000年最高人民法院发布了《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对于司法实践中遇到的问题又进行了具体的细化和解释。其后，2001年的《刑法修正案（二）》将非法占用耕地罪修正为非法占用农用地罪，使得刑法对土地占用的保护范围从耕地扩展至耕地、林地、草地、农用水利用地等农用地；2011年的《刑法修正案（八）》对重大环境污染事故罪进行了修正，删除了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”的要求，降低了入罪门槛。 与之相呼应，当2004年对《土地管理法》进行第三次修正时，对于法律责任的认定，涉及承担刑事责任的条款明显增多，与1988年第一次修正时仅有3个条款涉及刑事责任相比，这次的修正不仅在条款数目上增至6条，而且在适用情形上更加明确具体，使得行政责任与刑事责任的衔接更加紧凑。修正后的《土地管理法》增加了直接针对土地制度犯罪的内容，确立了以土地利用规划管理为核心的土地管理制度，不仅关注于土地权属的管理和土地经济价值的保护，而且也开始关注到土地荒漠化、盐碱化的影响以及土地的复垦和修复。
3 土地资源保护立法中的法益识别
通过对上述立法状况的解读，可以看出，现行法律制度对破坏土地资源的行为分别从民法、行政法和刑法等多个角度予以规制。由于法律的宗旨就是为了确认、保护和增进人们的正当利益，并在利益受损时提供救济，同时抑制和否定非法利益。由此表明，在破坏土地资源的违法犯罪行为中，已经在不同程度上侵犯了相关的民法法益、行政法法益和刑法法益。
从理论上来说，由法律所确认和保护的利益就是法益，因而对于法益的解读总不可避免地要围绕利益而展开。作为人类行为的根本动因，利益不仅驱动着个人为了利益而活动，同时也驱动着国家制定和实施法律以协调和保护利益。事实上法也正是通过利益的引导去实现其规范人们行为进而调整人们利益关系之目的，只不过不同的部门法依据利益关系的性质和利益冲突的程度而有所区分。因此，在质的层面，宪法主要调整公共利益间的关系，行政法主要调整个人利益与公共利益间的关系，而纯粹的个人利益间的关系则是民法的调整对象。当利益关系的继续发展在量的层面达到了更高的程度，从而决定了刑法的产生，并成了刑法的基础和调整对象。
如果将上述理论应用到土地资源保护立法实例中加以分析，不难发现：在民事法益层面，由于我国土地所有权归属于国家或集体组织，因而不存在涉及个人利益的土地所有权流转问题，但是我国《宪法》规定，土地的使用权可以依法转让，这就使得土地使用权具有了商品的性质，这也决定了我国民事法律主要集中于保护土地资源的利用问题。而土地资源的自然性和经济性决定了土地供给的稀缺性，不法者通过使用权的流转同样可以谋求得到高额利润，因而在利益驱动之下，土地资源利用中的违法犯罪行为愈演愈烈，通过土地使用权的流转而产生的个人利益间的冲突与矛盾，仅凭补偿救济式的民事手段往往难以有效遏制此类行为的泛滥。
在行政法益层面，由于行政法是以法益为本位、调整平衡个人利益与公共利益的法，因而主要集中于维护和保障土地资源的管理秩序，避免土地资源遭到人为的非法破坏。这主要是针对改革开放以来，工业化的发展对农业国传统之下的土地资源所造成的急剧破坏和浪费，它不仅体现为违反土地利用总体规划，对土地资源的非法占用、滥用，例如将农用地转为建设用地；还表现为对土地质量的破坏，比如破坏土地种植条件、工业用地污染、对土地不当开发致使沙漠化、盐碱化等。应当说，行政法益的这种调整和平衡从总体而言最终会使得个人利益得以保护和发展，但是受短期个人利益目标的驱动和支配，当违法行为的预期利益超出行政制裁所带来的损失，往往不足以遏制和打击此类违法行为。
正是在这种情势之下，将严重破坏土地资源的不法行为予以犯罪化，确立土地犯罪的刑法法益，通过刑罚手段实现对土地资源的保护才成为大势所趋。以刑法自身所具有的谦抑性品格来看，只有针对具有严重社会危害的行为才会采取刑事惩罚这一终极法律措施。以刑罚手段来规制土地违法犯罪行为，不仅表明对于土地资源的破坏已经严重威胁到了人类的生存利益，因而不得不动用刑事法律；而且还表明非刑罚手段在遏制此类行为之时已经无能为力，在迫不得已情况之下才求助于刑事制裁这一最有力度的终极手段。当然这也契合了加强土地资源刑法保护的国际趋势。纵观世界各国，工业革命以来所造成的土地危机和环境危机使得各国均认识到加强土地资源刑法保护的必要性和重要意义。因此，土地犯罪新罪名的设立、惩处力度的加大、刑罚适用种类的增多都在不断地深化土地资源犯罪的内涵、扩大土地资源犯罪的外延。
4 土地资源保护中的法益转向
尽管对于侵害土地资源的行为，已经综合采用了民事、行政和刑事手段加以遏制，但从立法过程而言，显而易见针对土地资源违法行为的犯罪化和刑罚化是在民事手段和行政手段收效甚微的情形之下才应运而生的。这是由于在现实生活中，基于利益的复杂性和不法行为的差异性，即便是相同的利益常常也需要借助多重法律来保护，尤其是当一般部门法对某种不法行为的规制不足以遏制该类不法行为、不足以保护某种利益时，立法者就会考虑将该类行为予以犯罪化并追究刑事责任。因而，与一般部门法往往只保护某一方面法益不同，刑法所保护的法益范围更为广泛，且具有综合性和最终性，往往作为利益保护的最终手段。正是在这个层面上，卢梭指出：“刑法在根本上与其说是一种特别的法律，还不如说是其他一切法律的制裁”。可以说，加强土地资源的刑法保护既是对现实生活中严重侵害土地资源行为的回应，同时也符合刑事法律的运行规律。当然这一过程意味着从民法法益、行政法法益向刑法法益的转向，从对土地资源保护的实效性角度而言，事实上这种转向已经发生并且目前还在持续进程之中。
从本质上而言，刑法是一部法益保护法，如果没有法益保障的需要也就无所谓刑法规范的存在。但是法律所要保护的利益本身并不是由立法者创造的，立法者只是通过法律来确认和保护某种已然在现实中存在的法益。因此法益先于刑事制定法而存在，具有高于实定法之属性。在漫长的土地资源开发利用保护历史中，人类较早关注到了土地资源的经济价值，因而即便是在刑法法益的范畴中，也总是率先将之作为财产法益予以保护，这在世界各国关于土地资源保护的立法中均可以得到验证。如日本《刑法典》在第323条“侵占不动产罪”中所要明确保护的就是土地的私有权，再如加拿大《刑事法典》对于属于不动产的土地如果使之处于无用、失效或毁损状态则构成犯罪；我国也不例外，《刑法》第228条所规定的非法转让、倒卖土地使用权罪也是典型的以财产权属为保护对象的犯罪类型。 随着经济社会的发展，人们逐步认清土地资源并非只具有单一的经济功能，它所具有的生态功能对任何人而言都是一种利益，尤其当全球生态危机和环境破坏日益严重，现代社会中的人们对不受污染和破坏的、良好的生态环境产生了普遍需求，因而对于生态利益的保护越来越受到更多地关注和重视。从理论上而言，尽管立法者不能创设利益，但立法者可能发现利益，从而以法律的形式对所发现的利益进行保护，使之成为法益。当生态利益凸显其在现代社会中的重要性并逐步为人们所关注后，立法者便可以通过各种法律对之进行保护。而当前侵犯生态利益的土地违法犯罪行为更趋复杂多样，实践中一些已达到犯罪程度的严重的土地违法行为并未予以犯罪化，因而从罪名设置、构成要件和刑罚配置等诸多方面都暴露出了不少弊端。这一方面表明对于土地犯罪行为的法益保护，在范围上已经难以涵盖新型土地犯罪；另一方面，这也表明了在土地犯罪中的法益保护重点上已经出现了转向，从而需要予以重新规划布局。所以，有必要借鉴土地犯罪刑法保护的国际经验，根据刑法对土地犯罪行为规制的立法价值、目的，将土地犯罪所要保护之法益适当扩展其外延，不再仅局限于财产利益，更要包含土地的生态利益，以便更好地发挥刑法对土地资源的保护、保障功能。
5 土地资源立法中的法益定位
生态利益概念的提出，是现代社会环境意识和权利意识觉醒的必然。强调对生态利益的保护，从根本上而言是为了保护人类生存空间、人体健康以及经济活动所必须的环境条件，以维护生态系统的正常运转。在人类社会演进过程中，向来比较重视生态资源的物质供给功能，人类不断从土地资源中攫取食物、原材料等物质产品，这在工业革命以前，由于人地危机尚未凸显，其生态功能尚能满足自我修复。但是随着人类对土地资源的过分掠夺和破坏，已经对人类自身的生存构成了威胁。此时人类才认识到包括土地资源在内的生态系统不仅仅具有经济功能，同时还能带给人类安全生存的利益、美学享受以及文化教育等非物质功能。正是在这种情势之下，生态利益渐渐独立于经济利益，成长为一种新型的、具有广泛需要的利益，也逐步被纳入到法律调整的范畴。当然，生态利益的独立与成长并不意味着对经济利益关注的式微。事实上，土地资源作为体现生态利益的重要因素，其经济功能和生态功能相互依赖，不可分离，其中生态功能是经济功能的载体，如果生态功能遭到破坏，其经济价值也将不复存在。但是基于“经济人”的假设，社会个体在对土地资源所蕴含的利益进行衡量比较时，以公共利益面目出现的生态利益往往让位于个人经济利益。受利益驱动往往对土地资源进行破坏性开发，例如滥砍滥伐滥垦造成水土流失以及土地沙化风蚀，不合理灌溉引起土地次生盐碱化，城市建设中滥占耕地造成大量农田丧失，工业用地的污染废置等，均使得整个生态环境造成巨大破坏，这有损于土地等自然资源可持续发展和“代际公平”。如果仍然将此类犯罪的客体定位在土地管理制度层面上，最终落到只注重土地的经济功能，其后果不是保护土地，而是掠夺土地资源。
因此，在《土地管理法》中强调土地利用总体规划要以保护和改善环境、保障土地的可持续利用为原则，对于耕地的保护更加科学具体，对于建设用地的审批更为谨慎严格，并在法律责任的追究上更多地通过规定刑事责任来加大保护力度，这些转变无疑适应了对土地资源生态利益的保护趋势，也为在刑法法益范畴之内进一步探索和确认土地犯罪中以生态利益为保护重点的罪名建构和刑事处罚提供了实践经验。
我国刑法对于生态利益的保护主要集中在破坏环境资源保护罪这一节中，例如对珍贵、濒危野生动物以及珍贵树木的保护，就是着眼于当代及后代因生物多样性的保持而享有的生态利益；设立非法捕捞水产品罪和非法狩猎罪也是通过对一定期限、一定地域的水生、陆生动物给予保护，保证了这些动物的繁衍生息，维持了生态系统平衡所必须的动物种群及数量，这也体现了对生态利益的保护。就涉及土地资源的犯罪而言，也逐步开始关注对于生态利益的保护。例如《刑法修正案（八）》将重大环境污染事故罪修正为污染环境罪，删除了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的认定标准，直接代之以“严重污染环境”，这明显是从关注人身和财产权益转向了关注生态利益。但是破坏环境资源保护罪统属于妨害社会管理秩序罪，总体而言还是强调对秩序安全和秩序管理的保护，并未将生态利益作为独立的保护法益。
由于我国刑法中涉及土地资源的犯罪并不仅限于破坏环境资源保护罪中，因而除了保护秩序法益，也不乏部分罪名将人身权益和财产权益作为保护的重点，唯独缺乏的是以生态利益为单独的保护法益，将之作为一类独立的犯罪予以规范，这反而使得我国土地犯罪的类型归属更加扑朔迷离，与追求生态利益保护的目标相去甚远。例如，擅自进口、非法处置进口的固体废物罪中极有可能造成对土地资源的破坏，但是认定标准并未随污染环境罪的修正而改变，仍然关注的是人身和财产损害，并不包括环境损害的具体要求；再如，《刑法修正案（二）》中尽管将耕地扩大为农用地，但是对“农用地大量毁坏”的关注更多地体现为经济利益而非生态利益，尤其是在农村，土地适用家庭承包制，土地污染及其他破坏土地资源的行为很难纳入政府的监管范围。如果这些农用地被非法占用为工矿企业用地，一旦发生土壤污染，对造成直接显性后果的水污染和大气污染都尚未真正重视的地方政府，更难寄希望其重视生态利益的保护。在“常州毒地事件”中，设若没有众多学生受污染中毒现象的曝光，有谁又会关心土壤污染，那些与污染地块相伴几十年的周边居民早已习惯了捂着鼻子生活。对于他们而言，生态利益的法律保护既是淡漠的，也是渺茫的。
正是由于土地资源所涉及的法益保护纷繁复杂，才有了在若干保护法益中进行法益目标的衡量与选择问题。确立不同的基本法益就意味着不同的犯罪构成设计和不同的罪状表述，从而决定了对于某种行为是否具有予以犯罪化的必要。如果将生态利益设定为基本法益目标，那么土地犯罪的行为形态必然表现为将生态利益的损害作为定罪和量刑的标准，从而将生态利益置于优先地位。如果土地刑法旨在保护人身或财产利益，则土地犯罪的罪与非罪就取决于财产损害，那么通过刑法分则中对于财产保护章节的规定就可达到目的，完全没有必要单列土地犯罪。然而，资源立法的总体取向表明，生态利益在整个法学利益谱系中作为应受法律调整的新型正当利益越来越受到世界各国的认同和推崇。因而未来土地资源立法的法益定位更应关注于生态利益的保护，在这点上，《俄罗斯联邦刑法典》的立法经验值得借鉴，它将生态犯罪独立成章，将生态利益作为犯罪客体，对环境犯罪的制裁以生态利益的损害为标准，而不是只考虑经济利益。
6 结语
土地问题关系到人类生存问题，尽管我国存在着严重的人地危机，但是中国几千年的农业国传统对于土地资源的利用和保护堪称奇迹。遗憾的是，作为迅速发展中的大国，土地资源遭受到了惊人的破坏。虽然我们已经积极努力地通过民法、行政法以及刑法等手段去改善公众日益增长的生态利益的需求与相对落后的经济利益之间的矛盾，但是在物质供给并不是很充裕的国情下要求公众舍弃经济利益而追求生态利益无疑困难重重。因此，我国面临的土地资源保护问题更为复杂，既要在各种利益冲突之间进行协调平衡，又要在不同层次不同角度的法益保护中确立合理的边界。从更为长远和宏观的目标而言，对于土地资源的法律保护显然是要确保生态系统最基本的平衡状态，避免对于土地资源的过度攫取以致危及人类自身的生存。因此，只有将生态利益作为法益目标，注重以生态利益为重点构建法律保护体系方能实现这一目标。
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作者简介：
陈国坤，南开大学法学院博士研究生，研究方向为中国刑法学。