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摘要：自审计署要求对2008年汶川大地震抗震救灾款物以及灾后恢复重建跟踪审计以来，我国国家审计机关在审计工作实践中不断创新审计方式方法，积极探索和推广使用跟踪审计。自此，跟踪审计已成为国家审计机关实施经济监督的重要审计方式并得到了较快发展，相关理论研究也掀起了高潮。这里，探讨了政府投资建设项目跟踪审计的基本内涵、特点和产生发展的动因，总结了青岛市政府建设项目跟踪审计的基本做法和经验，研究分析了跟踪审计实践中存在的三个问题，并有针对性提出了深入开展政府投资建设项目跟踪审计的三点思考，以期为政府投资建设项目跟踪审计的科学发展贡献笔者的微薄之力。
关键词：政府投资建设项目跟踪审计研究
一、关于政府投资建设项目跟踪审计基本问题的思考
（一）政府投资建设项目跟踪审计的含义
政府投资建设项目跟踪审计，是指国家审计机关紧紧跟随政府投资建设项目决策立项、前期准备、建设实施、竣工验收、投入运行整个经济活动过程，围绕审计目标，运用现代审计技术手段组织实施的动态性审计监督活动。
（二）政府投资建设项目跟踪审计的基本特点
与建设项目传统事后审计相比，政府投资建设项目跟踪审计具有明显特点。概括起来，主要有以下四点：
第一，审计活动的全程跟随性和阶段变化性。政府投资建设项目跟踪审计，必然是紧紧跟随建设项目的各个阶段、各个环节随时实施审计，是与项目建设过程同步进行的，连续不断实施的，是一种全过程跟随式的动态审计；并且跟踪审计的重点必须随着审计阶段、环节的不同调整变化。
第二，审计发挥功能更及时、更有效。全过程跟踪审计，能够及时发现资金和项目管理存在的问题，及时查处违法违规行为，及时提出整改建议督促整改，天生具有及时发挥功能的特点，并且更有效果。
第三，投入的审计代价大。一是政府投资建设项目跟踪审计投入的审计时间长、工作量大，与传统事后审计相比，是显而易见的。二是审计成本高。从审计的深度、力度上讲，政府投资建设项目跟踪审计肯定比传统事后审计要大得多，相应的人力、物力、财力投入也大得多。
第四，保持审计独立性难度加大。审计是作为第三者参与项目建设过程，审计过程中应当始终保持独立性，努力做到到位而不缺位、不越位、不错位。但是，跟踪审计过程中许多因素会挑战审计独立性，审计保持独立性难度加大，容易出现职能"越位"和廉政问题。
（三）政府投资建设项目跟踪审计产生发展的动因分析
当前，国家审计机关正在积极开展政府投资建设项目跟踪审计。究其原因，笔者认为，主要有以下三方面：
第一，保障人民群众主张参政议政权利的需要
随着物质文化生活的不断提高，人民群众参政议政的意识不断增强，对党和政府事务有了越来越多的权利主张要求。人民群众越来越关注财政资金管理使用情况以及投资项目的进展、质量情况。在这种情况下，国家审计机关作为政府的职能部门之一，在保障公开信息真实性方面具有得天独厚的权威性和可信赖性。国家审计机关需及时向全社会公告审计成果和信息，以满足人民群众的愿望和要求。由此，政府投资建设项目跟踪审计也就应运而生，并且得到快速推广发展。
第二，审计自我改进、创新发展的需要
为了进一步适应经济社会发展的新形势、新要求，审计实践和理论需要不断创新发展。政府投资建设项目跟踪审计也正是在这一环境下产生并快速发展的。
一是建设项目传统审计的缺陷和不足催生了跟踪审计的产生和发展。建设项目传统审计，一般是在工程竣工验收后组织实施的一次性事后审计，并且重点放在工程决（结）算审计，建设项目事前和事中，审计部门基本没有介入，审计监督存在着严重不足，带有很大的片面性和局限性，影响了审计功能的充分发挥。
二是审计"免疫系统"功能理论为政府投资建设项目跟踪审计提供了坚实的理论依据。在全面总结我国审计工作25年的实践基础上，刘家义审计长提出了"发挥审计监督免疫系统功能"的观点。这一观点揭示国家审计发挥的功能应是预防、揭露和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的免疫系统功能，是对国家审计的重新定位，有着丰富的内涵，是重大的审计理论创新。免疫理论表明，免疫强调全过程和实时地监控、预警、防范和抵御。跟踪审计正符合这一理论的要求，是这一理论最好的注解。
第三，加强党风廉政建设、反腐倡廉的需要
政府投资建设项目一直是行政领导干部违纪违法的高发领域，"大楼建起来、干部倒下去"的现象屡有发生。政府投资工程领域出现的诸多的行贿受贿、贪污腐败问题，已严重损害了党和政府的形象，引起了人民群众的不满。因此，加强政府投资建设项目的审计监督，对于加强党风廉政建设、反腐倡廉非常重要。
二、青岛市政府投资建设项目跟踪审计情况及问题分析
（一）政府投资建设项目跟踪审计的基本做法和经验
2001年，青岛市审计机关从政府投资重点建设项目入手，开始尝试跟踪审计，先后对"同三"高速公路、即平高速路、城市东西快速路、杭州支路-鞍山路高架桥快速路、奥帆中心、青岛大剧院和滨海大道等政府重点建设项目进行了全程跟踪审计。2008年，跟踪审计领域实现新突破，跟踪审计了应急奋战浒苔、援川抗震救灾款物两起重大公共突发事项，以及党委政府、人民群众高度关注的扩内需、促增长的一系列新增投资和援川灾后恢复重建项目。跟踪审计对促进项目管理、加强投资控制、提高投资效益、防范发生重大违法违规行为具有显著成效，得到市政府主要领导人的充分肯定和支持，多次受到审计署领导的高度评价。同时，在市审计机关的影响和指导下，青岛市所辖五市七区都组织实施了政府投资建设项目跟踪审计，有些区（市）审计机关跟踪审计搞得有声有色，取得了明显效果，积累了宝贵经验，某些方面走在了青岛市审计机关的前面。
（二）政府投资建设项目跟踪审计中存在的主要问题
尽管我市政府投资建设项目跟踪审计取得了一些经验和成绩，但是审计实践中仍然存在着一些问题和不足。笔者认为，主要有以下三个方面的问题：
第一，审计机关任务重、人员不足的矛盾仍然比较突出。与审计任务相比，审计人员数量不足。同时，审计人员之间专业知识结构搭配不合理，财政、财务和会计专业方面的审计人员相对较多，其他专业人员相对较少，复合型人才更少。
第二，政府投资建设项目跟踪审计的一些基本问题，相关部门、单位和人员之间还存在分歧，没有形成统一认识。
第三，政府建设项目跟踪审计中，经常会发生丧失审计独立性的问题。如：一些审计机关加入建设项目的某些职能部门，与建设单位一起全程监管；有的对一些隐蔽工程等未能做到独立取证，仅仅是参与多部门联合工作小组集体会签，以会议纪要形式予以确认，未能做到独立询价，事后无法推翻原会议纪要结论。
三、深入开展政府投资建设项目跟踪审计的几点思考
针对当前政府建设项目跟踪审计存在的主要问题，笔者认为，深入开展政府投资建设项目跟踪审计，应着重加强以下三方面工作。
第一，整合内外部审计资源，打造高素质、高效率跟踪审计队伍。在增加人员编制、数量的同时，必须开拓思路、扩大视野，充分利用内、外部人力资源，通过培训、聘请、协作等各种方式整合资源，锻造一支满足需要的高素质、高效率的人才队伍。
二是借助外部力量，弥补投资审计人员不足。首先，可在审计机关系统内部进行人员整合调配。即加强了上下级之间、同级之间人员的沟通交流，又可以暂时解决燃眉之急。其次，可充分利用社会中介机构审计人员力量。可以引进竞争机制，以政府采购服务的公开招标方式，聘请相关人员参与政府投资建设项目跟踪审计工作。第三，必要时，还可聘请研究所、学校等其他相关单位的专家、学者。
第二，进一步完善相关措施和办法，规范、指导和促进政府投资建设项目跟踪审计实践。在审计实践中，人们遇到许多新情况、新问题，有不同见解是正常的。审计机关应认真研究建设项目跟踪审计中存在的一些分歧，进一步修改完善已有的政府投资建设项目跟踪审计管理办法、操作规程，也可以出台一些操作性强、实用性强的操作指南或指导意见，以尽快消除人们的分歧，统一认识。
第三，努力改善审计环境，保持跟踪审计独立性。首先，应加大建设项目跟踪审计宣传力度。跟踪审计首先是审计，它必须依法进行，审计部门和审计人员必须在法定职责和权限允许的范围内执行审计监督，不能包罗万象、包打天下。审计部门对此应通过多种形式积极主动地进行宣传，让相关部门、单位了解和清楚审计工作的职责，以便正确处理与审计的关系，避免给审计出一些违背独立性原则的难题。其次，加强审计人员的执法能力和作风建设，帮助审计人员增强廉政意识、责任意识和风险意识，提高审计执行力。第三，可会同有关部门研究出台文件，明确建设单位、施工单位、造价、监理等各单位应配合审计要做好的工作，避免相关单位把不该由审计做的事情交给审计，从制度上保证审计到位不越位、到位不错位。第四，与有关部门建立政府投资建设项目协作、协调机制，定期沟通交流情况，努力赢得各部门的理解、配合和支持，为保持审计独立性创造良好环境。
结束语
政府投资建设项目跟踪审计是现代审计方式的一种创新，已得到广泛认可和应用，并且取得了明显的成效。随着建设项目跟踪审计实践和理论研究的不断深入，跟踪审计工作必将越来越规范，对促进政府建设项目管理、提高投资效益发挥越来越大的作用，愿其成为审计"免疫系统"功能理论在审计实践中最好的注解。
参考文献：
[1]曹慧明，建设项目跟踪审计[M]，北京：中国财政经济出版社，2005年
[2]曹慧明，论建设项目跟踪效益审计，审计研究，2005 年 1 期
[3]任延艳，建设项目跟踪审计的局限性及对策；审计月报；2007年1期
[4]冉龙君，建设工程跟踪审计重点浅谈；中国石油审计；2000年4期
[5]邓卫宁、裴蕾，对建设工程跟踪审计的分析，建筑管理现代化，2005年3期
[6]祁燕凯，建设项目跟踪审计浅探，中国国土资源经济，总第 196 期
[7]王伟胜，浅议政府投资项目实行全程跟踪审计，商业经济与管理，第8期总第142期，2003年8月
[8] 黄昕，政府投资建设项目全过程跟踪审计的内容，审计，2006 年6月
[9] 俞怀风,政府投资项目全过程跟踪审计,审计与理财,2008年5期
关键词：政府投资建设项目跟踪审计研究
一、关于政府投资建设项目跟踪审计基本问题的思考
（一）政府投资建设项目跟踪审计的含义
政府投资建设项目跟踪审计，是指国家审计机关紧紧跟随政府投资建设项目决策立项、前期准备、建设实施、竣工验收、投入运行整个经济活动过程，围绕审计目标，运用现代审计技术手段组织实施的动态性审计监督活动。
（二）政府投资建设项目跟踪审计的基本特点
与建设项目传统事后审计相比，政府投资建设项目跟踪审计具有明显特点。概括起来，主要有以下四点：
第一，审计活动的全程跟随性和阶段变化性。政府投资建设项目跟踪审计，必然是紧紧跟随建设项目的各个阶段、各个环节随时实施审计，是与项目建设过程同步进行的，连续不断实施的，是一种全过程跟随式的动态审计；并且跟踪审计的重点必须随着审计阶段、环节的不同调整变化。
第二，审计发挥功能更及时、更有效。全过程跟踪审计，能够及时发现资金和项目管理存在的问题，及时查处违法违规行为，及时提出整改建议督促整改，天生具有及时发挥功能的特点，并且更有效果。
第三，投入的审计代价大。一是政府投资建设项目跟踪审计投入的审计时间长、工作量大，与传统事后审计相比，是显而易见的。二是审计成本高。从审计的深度、力度上讲，政府投资建设项目跟踪审计肯定比传统事后审计要大得多，相应的人力、物力、财力投入也大得多。
第四，保持审计独立性难度加大。审计是作为第三者参与项目建设过程，审计过程中应当始终保持独立性，努力做到到位而不缺位、不越位、不错位。但是，跟踪审计过程中许多因素会挑战审计独立性，审计保持独立性难度加大，容易出现职能"越位"和廉政问题。
（三）政府投资建设项目跟踪审计产生发展的动因分析
当前，国家审计机关正在积极开展政府投资建设项目跟踪审计。究其原因，笔者认为，主要有以下三方面：
第一，保障人民群众主张参政议政权利的需要
随着物质文化生活的不断提高，人民群众参政议政的意识不断增强，对党和政府事务有了越来越多的权利主张要求。人民群众越来越关注财政资金管理使用情况以及投资项目的进展、质量情况。在这种情况下，国家审计机关作为政府的职能部门之一，在保障公开信息真实性方面具有得天独厚的权威性和可信赖性。国家审计机关需及时向全社会公告审计成果和信息，以满足人民群众的愿望和要求。由此，政府投资建设项目跟踪审计也就应运而生，并且得到快速推广发展。
第二，审计自我改进、创新发展的需要
为了进一步适应经济社会发展的新形势、新要求，审计实践和理论需要不断创新发展。政府投资建设项目跟踪审计也正是在这一环境下产生并快速发展的。
一是建设项目传统审计的缺陷和不足催生了跟踪审计的产生和发展。建设项目传统审计，一般是在工程竣工验收后组织实施的一次性事后审计，并且重点放在工程决（结）算审计，建设项目事前和事中，审计部门基本没有介入，审计监督存在着严重不足，带有很大的片面性和局限性，影响了审计功能的充分发挥。
二是审计"免疫系统"功能理论为政府投资建设项目跟踪审计提供了坚实的理论依据。在全面总结我国审计工作25年的实践基础上，刘家义审计长提出了"发挥审计监督免疫系统功能"的观点。这一观点揭示国家审计发挥的功能应是预防、揭露和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的免疫系统功能，是对国家审计的重新定位，有着丰富的内涵，是重大的审计理论创新。免疫理论表明，免疫强调全过程和实时地监控、预警、防范和抵御。跟踪审计正符合这一理论的要求，是这一理论最好的注解。
第三，加强党风廉政建设、反腐倡廉的需要
政府投资建设项目一直是行政领导干部违纪违法的高发领域，"大楼建起来、干部倒下去"的现象屡有发生。政府投资工程领域出现的诸多的行贿受贿、贪污腐败问题，已严重损害了党和政府的形象，引起了人民群众的不满。因此，加强政府投资建设项目的审计监督，对于加强党风廉政建设、反腐倡廉非常重要。
二、青岛市政府投资建设项目跟踪审计情况及问题分析
（一）政府投资建设项目跟踪审计的基本做法和经验
2001年，青岛市审计机关从政府投资重点建设项目入手，开始尝试跟踪审计，先后对"同三"高速公路、即平高速路、城市东西快速路、杭州支路-鞍山路高架桥快速路、奥帆中心、青岛大剧院和滨海大道等政府重点建设项目进行了全程跟踪审计。2008年，跟踪审计领域实现新突破，跟踪审计了应急奋战浒苔、援川抗震救灾款物两起重大公共突发事项，以及党委政府、人民群众高度关注的扩内需、促增长的一系列新增投资和援川灾后恢复重建项目。跟踪审计对促进项目管理、加强投资控制、提高投资效益、防范发生重大违法违规行为具有显著成效，得到市政府主要领导人的充分肯定和支持，多次受到审计署领导的高度评价。同时，在市审计机关的影响和指导下，青岛市所辖五市七区都组织实施了政府投资建设项目跟踪审计，有些区（市）审计机关跟踪审计搞得有声有色，取得了明显效果，积累了宝贵经验，某些方面走在了青岛市审计机关的前面。
（二）政府投资建设项目跟踪审计中存在的主要问题
尽管我市政府投资建设项目跟踪审计取得了一些经验和成绩，但是审计实践中仍然存在着一些问题和不足。笔者认为，主要有以下三个方面的问题：
第一，审计机关任务重、人员不足的矛盾仍然比较突出。与审计任务相比，审计人员数量不足。同时，审计人员之间专业知识结构搭配不合理，财政、财务和会计专业方面的审计人员相对较多，其他专业人员相对较少，复合型人才更少。
第二，政府投资建设项目跟踪审计的一些基本问题，相关部门、单位和人员之间还存在分歧，没有形成统一认识。
第三，政府建设项目跟踪审计中，经常会发生丧失审计独立性的问题。如：一些审计机关加入建设项目的某些职能部门，与建设单位一起全程监管；有的对一些隐蔽工程等未能做到独立取证，仅仅是参与多部门联合工作小组集体会签，以会议纪要形式予以确认，未能做到独立询价，事后无法推翻原会议纪要结论。
三、深入开展政府投资建设项目跟踪审计的几点思考
针对当前政府建设项目跟踪审计存在的主要问题，笔者认为，深入开展政府投资建设项目跟踪审计，应着重加强以下三方面工作。
第一，整合内外部审计资源，打造高素质、高效率跟踪审计队伍。在增加人员编制、数量的同时，必须开拓思路、扩大视野，充分利用内、外部人力资源，通过培训、聘请、协作等各种方式整合资源，锻造一支满足需要的高素质、高效率的人才队伍。
二是借助外部力量，弥补投资审计人员不足。首先，可在审计机关系统内部进行人员整合调配。即加强了上下级之间、同级之间人员的沟通交流，又可以暂时解决燃眉之急。其次，可充分利用社会中介机构审计人员力量。可以引进竞争机制，以政府采购服务的公开招标方式，聘请相关人员参与政府投资建设项目跟踪审计工作。第三，必要时，还可聘请研究所、学校等其他相关单位的专家、学者。
第二，进一步完善相关措施和办法，规范、指导和促进政府投资建设项目跟踪审计实践。在审计实践中，人们遇到许多新情况、新问题，有不同见解是正常的。审计机关应认真研究建设项目跟踪审计中存在的一些分歧，进一步修改完善已有的政府投资建设项目跟踪审计管理办法、操作规程，也可以出台一些操作性强、实用性强的操作指南或指导意见，以尽快消除人们的分歧，统一认识。
第三，努力改善审计环境，保持跟踪审计独立性。首先，应加大建设项目跟踪审计宣传力度。跟踪审计首先是审计，它必须依法进行，审计部门和审计人员必须在法定职责和权限允许的范围内执行审计监督，不能包罗万象、包打天下。审计部门对此应通过多种形式积极主动地进行宣传，让相关部门、单位了解和清楚审计工作的职责，以便正确处理与审计的关系，避免给审计出一些违背独立性原则的难题。其次，加强审计人员的执法能力和作风建设，帮助审计人员增强廉政意识、责任意识和风险意识，提高审计执行力。第三，可会同有关部门研究出台文件，明确建设单位、施工单位、造价、监理等各单位应配合审计要做好的工作，避免相关单位把不该由审计做的事情交给审计，从制度上保证审计到位不越位、到位不错位。第四，与有关部门建立政府投资建设项目协作、协调机制，定期沟通交流情况，努力赢得各部门的理解、配合和支持，为保持审计独立性创造良好环境。
结束语
政府投资建设项目跟踪审计是现代审计方式的一种创新，已得到广泛认可和应用，并且取得了明显的成效。随着建设项目跟踪审计实践和理论研究的不断深入，跟踪审计工作必将越来越规范，对促进政府建设项目管理、提高投资效益发挥越来越大的作用，愿其成为审计"免疫系统"功能理论在审计实践中最好的注解。
参考文献：
[1]曹慧明，建设项目跟踪审计[M]，北京：中国财政经济出版社，2005年
[2]曹慧明，论建设项目跟踪效益审计，审计研究，2005 年 1 期
[3]任延艳，建设项目跟踪审计的局限性及对策；审计月报；2007年1期
[4]冉龙君，建设工程跟踪审计重点浅谈；中国石油审计；2000年4期
[5]邓卫宁、裴蕾，对建设工程跟踪审计的分析，建筑管理现代化，2005年3期
[6]祁燕凯，建设项目跟踪审计浅探，中国国土资源经济，总第 196 期
[7]王伟胜，浅议政府投资项目实行全程跟踪审计，商业经济与管理，第8期总第142期，2003年8月
[8] 黄昕，政府投资建设项目全过程跟踪审计的内容，审计，2006 年6月
[9] 俞怀风,政府投资项目全过程跟踪审计,审计与理财,2008年5期