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摘 要：对南京栖霞区网格化社会管理的组织运行成效和主要问题进行考察。基于整体性治理理论与网格化管理模式的契合性阐释，指出网格化管理的发展取向应从区域化走向脱域化、从边缘化走向中心化、从粗放化走向精细化。网格化管理应立足整体性治理的理论高度与实践取向，从治理理念、治理结构、治理技术和制度建设等层面进行总体布局与战略设计。具体而言，需要重塑政府治理理念，推進“软治理”;调整网格治理结构，形成“稳治理”;强化城市制度建设，增强“硬治理”;创新现代信息技术，实现“巧治理”。
关键词：城市治理;网格化管理;整体性治理
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2019）07-0082-05
现代城市治理是政府、社区和公民及其他社会组织等行为互动的过程，城市治理模式直接影响城市治理的成效。关于城市治理模式，KettlDF认为“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”[1]。RivlinAM提出三种改善城市管理的模式，即分权式（decentralization model）、授权式（community control model）和市场式（market model）[2]。瑞士政治学家皮埃尔（Pierre）根据参与者、方针、手段和结果的不同，归纳出四种城市治理模式，即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式[3]。这四种模式也是目前最为经典的关于城市治理模式的分类。由于国情和地区发展实际的不同，城市治理模式也具有差异性，如何选择适当的城市治理模式，以应对高度复杂性条件下社会治理的需要，成为现代城市治理的重要议题。从国内看，随着现代信息技术和管理方法的逐步推广和应用，“网格化管理模式”不断兴起并日益受到广泛的关注。该模式最早由北京市东城区进行试点和试验，后逐渐推广应用到其他城市。“网格”（Grid）一词衍生于“网格技术”。FosterI等人将网格定义为“在动态多机构虚拟组织中的资源共享和问题的协同解决”[4]。网格化管理是应对现代社会公共需求不断膨胀，公共事务日益增多，社会不可治理性难题愈加突出而产生的社会管理创新模式。
一、南京栖霞区网格化管理的组织运行及发展瓶颈
南京栖霞区推进城市管理体系创新，实施网格化社会管理，“以社区为基本单位，把街道分成三级网格，覆盖辖区所有驻街单位、道路、五小行业和楼栋”[5]，并建立了各街道“网格化管理”运行的长效机制，不断完善组织体系和工作模式。以栖霞区仙林街道为样板，形成了独具特色的“仙林模式”。“仙林模式”的特点在于：重视街道在网格化管理中的资源整合与综合调控作用，在不改变原有部门设置和人员构成的基础之上，按照网格的实际工作和任务重新安排工作结构，解决人员下移的问题。将网格化管理纳入城市管理体系，主动适应城市管理方式的转变。通过网格化的管理方式，创新城市社区事务管理机制，不断追求社区资源共享和社区管理效益最大化的管理目标。通过细化管理区域、明确管理职责和优化管理流程，实现实时监控和动态管理，有利于较早发现辖区问题，提高城市管理的效率和质量。
（一）组织运行情况
截至2014年7月，栖霞区已形成114个一级网格、838个二级网格、7003个三级网格，近5000名干部、社工、志愿者“上网入格”[6]。例如，在仙林街道网格化管理中，一级网格由一名街道领导牵头，机关2-3名科长担任负责人，社区党组织书记担任责任人，同时配备协管员、保洁员、信息员、党小组组长、警员、志愿者等;二级网格负责人由机关科室人员、社区工作人员担任;三级网格负责人由驻街单位责任人担任，定人定岗定责管理网格内的社会事务[7]。依托“仙林模式”，街道进一步整合科室职能，形成“一个社会管理网格化服务中心”，同时建立“七个专门服务中心”，即基层组织服务中心、城建城管服务中心、人才商务服务中心、经济发展服务中心、安全民生服务中心、群众工作服务中心、文化事业服务中心。通过工作职能整合，优化服务群众效能，推进组织机制的创新。在体系建设方面，按照“区分管领导-相关部门分管领导-各测评点具体责任人”三级构架，建立实地考察测评点三级责任人体系，包含测评内容、责任人姓名、职务、联系方式等，确保测评点位和创建指标的全覆盖，各点位定人定岗定责。二是构建和完善“1+7+N”信息系统。利用信息管理平台，构建网格化管理和服务体系。“1”是指1个信息中枢，即建立街道社会管理信息系统的指挥中枢;“7”是指7个移动终端，为7个一级网格社区书记的手机配置信息管理系统;“N”是指N个固定终端，在群众较为密集的小区、高校等公共场所，设立多个社情民意服务站[8]。
（二）发展瓶颈概述
1.网格关系方面，“条”与“块”应界定清晰
在城市基层治理中，条块之间的矛盾是普遍存在的，或大或小的条块矛盾是基层治理中的“常态”[9]。网格“条块关系”不顺，各职能部门权责不清、管理边界不明等容易导致相互推卸责任的现象。由于缺乏部门联动机制，对于综合性较强的工作，如治安、环卫和工商等，往往涉及几个部门，权责不清容易引发职能推诿。此外，分工过细可能产生网格管理的职能分化、各自为政等现象，缺乏有效的整合与协调机制，造成网格管理陷入“有组织的无序”状态。综合管理部门的缺失致使网格协调困难，网格信息无法有效传递与共享。由于网格问题的交叉性和重复性，网格员之间的协调与沟通不畅，下级网格员往往要将问题逐层上报给上一级网格负责人，一级网格负责人有时也需要将问题向政府主管部门汇报，在得到相应的批示后，相关指示和命令再沿着反向的沟通渠道逐级下移。网格信息传递的双向性产生的“滞后效应”致使网格化社会管理的运行效率不高，不能及时解决相关问题。
2.监督机制方面，“人”与“事”应深入匹配
尽管实施了一系列的监督措施，例如，利用理发店等个体单位进行定时定点监督，但是这种监督仍是表面化、形式化的监督，缺乏实质性的监督内容和奖惩体系。一旦网格员与监督点的监督员达成“利益共识”，网格化的监督就会变为形式化的“走过场”，丧失实质的监督效果。而自上而下的监督，即利用三级网格体系进行自上而下监督，仍然会面临信息沟通缓慢、权力运作不畅等问题。此外，社区减负取消行政化的考核以后，相对网格内繁杂的工作内容还难以形成科学完整的考核评价体系。网格的考核主要集中在易于量化的城市管理方面，对难以科学量化或评定的居民自治、民生服务、平安维稳、社区党建等诸多方面，在考核中运用较少。监督与考核的不足，造成网格内“人”与“事”脱节。部分网格员仍习惯于过去那种坐在办公室等着居民过来办事的行政化工作模式，未能“下沉”进网格之中。部分突击性重点任务需要全体社工共同参与，比如文明城市创建、环境大扫除、平安维稳等，加之各个条口还会下发各类调研、统计等额外的工作。因此，网格员承担着大量的事务性工作，实际下派的人员有限。 3.职责履行方面，“权”与“能”应保持均衡
网格化社会管理依赖于权利、资源等部门要素的调度和整合，从执行层面看，网格员一般只能发现问题，但实际解决问题的能力有限。例如，建筑垃圾的堆放，需要上报街道联系专用车辆进行拖运;违章建筑需要城管执法;商铺的无证经营需要工商部门的查处等等。在此情况下，难以有效整合与合理利用相关资源以协调解决错综复杂的社会问题。由于缺乏统一的评价标准和操作性较强的实施细则，网格化管理的实际执行效果有待深入考察。有些事项涉及多部门管理以及政策法律性较强的，网格员能力有限。例如，洗车店、废品收购站、娱乐场所监管等往往涉及多头监管，甚至普通的一处“路牙破损”，也可能分小区内还是小区外、主干道还是次干道，网格员如何能够准确判定责任，仍需要进一步明确。仙林街道以社区为基本单位，根据地域面积、单位大小、楼栋和人口数量，进行网格划分。尽管划分较为细致，但由于网格区域发展的不平衡性，各网格的经济水平、民主程度和矛盾状况不同，网格员实际承担的工作任务也不尽相同。在激励机制不完善的情况下，容易挫伤网格员的积极性，引发不满情绪或消极怠工。网格地域的分散性容易导致网格员无力应付，例如同一网格内同一时间发生了几起矛盾或冲突，在人力资源有限的情况下，网格员疲于奔波，必然造成时间和资源的浪费，也不能及时地解决相关问题。
4.沟通反馈方面，“节”与“点”应持续廓清
数字化的管理手段是网格化管理的技术支撑。过分依赖于信息中枢的指导，移动终端和固定终端的信息渠道仍不够畅通。由于地域分散，网格“节点”过多，想要全面地进行电子化监督需要购置大量监控设备和网络设备，并且这些设备的安装、使用和维护也需要大量的资金。现代信息技术的引进，对网格员的素质和能力提出了要求。由于人员培训机制不完善，部分网格员的业务素质、工作能力和责任意识不能完全适应信息时代科学管理的内在要求。随着网格工作的不断细化，技术投入和人员配置的不断增加，网格化管理的成本也将持续上升。
网格化管理模式一定程度上解决了城市管理技术层面的难题，但由于缺少完备的理论框架作为指导，治理单元的“碎片化”容易导致网格的结构性失衡。当前网格化治理面临“无缝性”导致社会活力不足、网格治理流于形式和可能产生新的“隐性福利”等多重挑战[10]。这需要立足整体性治理的理论视角，重新解构网格管理体系，科学整合网格功能，明确网格化管理的发展取向。
二、整体性治理视角下网格化社会管理的发展取向
學者基于不同的视角对整体性治理的分析框架和内容进行了阐释。整体性治理（holistic governance）理论最早由英国学者佩里·希克斯（Perri6）公开表述，认为“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化”[11]。汤姆·林则将整体性治理分为四个维度：“上”即对上级要负责一定的义务，同时该机构的最终目的是由上往下制订的;“下”为一类新兴的服务提供过程;“内”是指在组织内部的协作，也就是指组织的结构形式;“外”是指多个组织部门之间一种新协作方式[12]。整体政府的含义非常广，既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府;整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门[13]。整体性治理更需要清晰的、互相强化的目标以及一套方法——目标基于一定的结果来规定，一套方法则是获得这些结果的保证[14]。中国语境下的整体性治理是指国家（政府）发挥目标凝聚、利益整合和约束引导的功能，将民众的合理意愿转化为国家意志，并通过制度、规则和政策保障这种意志的实现。
（一）整体性治理与网格化管理的耦合性分析
由于“普适性概念本身是特定时代与地点的产物”[15]，因此，任何理论体系和价值准则都具有相应的适用范围，但这并不否认理论借鉴和制度创新的积极意义。作为西方政治经济和社会文化的产物，整体性治理是一种全局性的战略安排，强调信任、参与、协调和整合等治理原则，这一定程度上契合了网格化社会管理的内在需求，即通过整体性制度协调机制整合城市治理目标，协调公共利益，构建城市社区共同体。由此，整体性治理理论可为网格化管理提供重要的理论视角和框架体系。立足整体性建构的原则，网格化管理是由许多子系统组成的，但不是各子系统的机械相加和简单组合，而是这些子系统有序排列与有机组合形成的网格体系。
整体性治理理论与网格化管理的价值取向具有内在一致性。其一，从公民理念看，两者具有一致性。整体性治理将公共价值和公共利益置于首位，强调民主治理和公民参与，旨在通过协调、合作、整合等方式促使利益主体紧密联结与合作，为社会提供更好的公共服务。网格化管理强调“网格连心”“服务为先”等价值理念，将公民价值作为管理和服务的最终取向。其二，从民主价值看，两者具有相关性。整体性治理承认公民与其他社会主体一样拥有参与权和话语权。网格化管理模式重视动员社会力量参与社区治理，以民主治理弥补政府管理的不足，将分散的个体凝聚成紧密联系的“利益共同体”。其三，从治理框架看，两者具有联系性。整体性治理强调目标协调、利益整合，以保障公共秩序，促进整体利益。网格化管理以“网”为联结桥梁，以“格”为社会单元，因此，同样离不开整体性、制度化的整合与协调机制。总体而言，整体性治理的框架具有价值引导和功能整合的作用，有利于解决网格化管理带来的结构分化和功能分散等问题，进而调整政府、社会与公民之间的关系，解决网格化管理的碎片化问题。
（二）网格化管理的整体性发展取向
整体性治理的主要思想和运作原则有利于引导和带动现代社会管理体制的创新。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[16]。从整体性的视角看，网格化管理应逐步从区域化走向脱域化、从边缘化走向中心化、从粗放化走向精细化，同时需要注重社会价值的引导和社会制度的供给，不断回应社会需求，维护和促进公共利益，推动网格管理目标的实现。 1.从区域化走向脱域化
网格化管理按一定的标准将所辖区域划分为若干独立的单元格，通过单元化进行“分而治之”。随着社会结构的不断调整和社会关系的不断重组，原有的区域化管理方法不适应日益复杂的社会问题。因此，网格化管理应逐渐走向“脱域化”。所谓“脱域”（disembeding）指的是“社会关系从彼此互动的地域关系中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中脱离出来”[17]。从整体性、系统性的视角看，原来独立、分割的网格单元将随着社会关系的重构最终融合为“共同体”。网格化管理的“脱域”特征表现为治理单元的划分与重构，即通过“脱域机制”促进网格之间、网格与更大的社会空间的联结。网格化管理模式应以整体性治理理念为指导，以现代信息技术为手段，以信任机制为动力，重构政府与市场的关系。
2.从边缘化走向中心化
弗里德曼（J.R.Friedmann）的“核心—边缘”理论，认为“任何一个国家都是由核心区域和边缘区域组成;核心区域是一个城市或城市集群及其周围地区所组成;边缘的界限由核心与外围的关系来确定”[18]。该理论对网格发展的不平衡性具有一定的解释力。显然，由于网格之间的区位优势、生产要素配置等状况不同，各网格的发展潜力也不尽相同，网格发展的不平衡性造成了网格的“核心—边缘”结构。中心网格作为区域增长的核心，居于统治和主导地位，成为“核心网格”，中心网格以外的网格组成了“边缘网格”，在发展上依賴于“核心网格”。就整体性视角而言，网格化管理应打破网格之间的“核心—边缘”结构，逐步由孤立发展向协同发展、由不平衡发展向平衡发展转变。未来的网格化管理应立足整体性的发展战略，注重资源的合理分配，发挥各个网格的比较优势，通过“核心网格”的辐射效应带动“边缘网格”的发展，形成多中心的网格布局。
3.从粗放化走向精细化
目前的网格化管理仍停留在粗放式管理的层面，管理体系较为分散，“分而治之”的运作策略使整个组织体系缺乏资金和规模优势，无法统一调度和有效配置相关资源，难以促进和实现整体效益的最大化。为实现资源的有效利用与合理配置，网格化管理应注重可持续发展，向精细化管理方向转变。精细化管理是建立在常规管理的基础上，并将常规管理引向深入的一种基本思想和管理模式，是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式[19]。网格化管理应逐步向精细化管理方向转变，通过实时信息采集和分析系统，明确网格责任主体，进行源头治理;制定相关管理标准，强调信息采集、问题受理、办事流程及考核评价的标准化;运用现代先进科技手段，实现精细化的网格化管理。精细化管理可以明确网格管理的内容和责任，从而实现对网格的实时监控与动态治理，了解网格居民的实际需求，进而提供更为全面化管理和个性化的服务。
三、网格化社会管理的整体性策略
网格化管理体系是全局性和战略性的体系，应从治理理念、治理结构、制度保障和信息技术等方面进行整体性的统筹安排与科学设计，为城市治理体系现代化提供一系列的制度保障和技术支撑。从整体性的视角看，网格化管理应构建全面的框架体系。如下图1所示。
（一）重塑政府治理理念，推进“软治理”
随着市场化改革的深入，社会阶层的分化和利益需求的多样化对人们的思想观念和社会价值体系产生了一定的冲击。在此背景下，为疏导利益矛盾，平和社会心态，避免社会价值失范，应注重“软治理”理念在社会管理中的应用。“软治理”强调文化和心理因素在社会治理中的重要作用，通过塑造集体观念和利益共识，促进社会成员的利益联结。“软治理”涉及网络体系、研讨会、评论和专家小组等一系列特殊的治理设置[20]。鉴于此，应组建网格化管理的“专家系统”，建立长效的社会问题磋商和解决机制。网格化管理应重视柔性化管理，强化社会主义核心价值体系建设，凝聚社会力量，提高公民道德素质，培育良好的社会风尚。政府是网格化社会管理的主要推动者，其治理理念及其行动逻辑，直接影响着网格化管理的目标定位和效能。因此，需要积极转变政府治理理念，塑造公共价值和公共理性，以民主、自由、公平等思想整合网格治理目标，以“共识驱动”促进网格化社会管理的民主运行。
（二）调整网格治理结构，形成“稳治理”
网格的“条块冲突”造成管理主体的分化和治理资源的缺失，无法有效及时回应社会多样化的诉求。应以社会管理体制改革为契机，理顺网格化管理的责任主体和协调单位，优化网格的结构，调整和完善政府、市场和社会之间的关系，促进多元主体的良性互动。明确市场化和社会化的改革方向，充分激发市场活力，调动社会力量的积极性，将城市管理和服务的部分职能交由市场或社会，通过市场化、社会化的运作方式，降低网格化管理的成本，提高网格化管理的效率，提供更好的公共产品和公共服务，满足多样化、多层次的社会需求。
网格化管理应充分发挥国家（政府）的社会动员和利益整合功能，通过国家（政府）的“扶持之手”（Helpinghand）引导和带动社会力量的发展，将“碎片化”的治理主体凝聚到“整体性”的网络治理结构之中，形成合力，凝聚人心，促使“整体功能大于局部功能之和”。借鉴整体性治理“公私合伙”的管理理念，需要重组公共权力与公民、社会组织的关系，建立协调各类组织运作的“中枢组织”，协调社会矛盾和冲突，保证网格化管理的有序推进。坚持市场化和社会化的改革，通过网络化的治理结构，整合社会资源和市场力量，推进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。重视网格管理与基层民主建设协调推进，将基层民主作为网格化管理的动力，理顺各主体的工作职责以及彼此在网络中的地位与作用。组织和动员社会力量，构建全面覆盖的网格管理和服务体系，延伸基层社会管理和服务终端，解决公共服务的“最后一公里”（Lastkilometer）问题。
（三）强化城市制度建设，增强“硬治理” 网格化管理仍处于探索阶段，法律不可能对社会管理中的问题做出全面的规定，由此产生的“制度真空”可能导致社会失序;行政自由裁量权的不断扩大易引发政府部门的“权力寻租”;执法不严成为制度建设的突出问题。因此，需要强化“硬治理”安排，以完备的法律、规则和政策作为制度保障，依法行政，从而创造良好的网格秩序。“硬治理”安排需要通过条约建立的法律义务和独立机构[21]。由此，需要结合社会发展中的新问题和新情况，不断进行制度创新，构建科学、完备的制度体系，通过相关法律注释和配套解释，明确制度的基本内容和实施细则，为网格化管理提供良好的制度支撑。此外，分散的制度难以形成有效的约束力，局部的制度冲突可能导致整体性制度的功能紊乱和执行困难。因此，需要从制度的整体性和调适性出发，强化制度的协调和整合机制，明确制度冲突或制度缺失情况下的治理原则和行动依据，确保制度的有效运行。
（四）创新现代信息技术，实现“巧治理”
整体性治理将“线上治理”作为重要的运作资源，强调现代治理手段的运用。数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合、整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化[22]。鉴于此，网格化管理应引入现代信息技术和科技手段，建立电子化网格管理与服务平台，整合分散的社会资源，尤其是信息资源，不断拓展和深化网格化管理的空间，提供“一站式”服务，优化网格管理的流程，增强网格管理的效能。此外，还需要灵活使用多样化的网络治理工具，规范网络治理渠道，明確网络治理流程和实施范围，积极进行动态的信息发布和实时反馈，强化监督实施，促进民意的理性沟通和有序表达。此外，还需充分运用现代信息技术，保障网格员之间、网格员与指挥中心之间的实时对接，提升网格化管理的技术化水平。创新信息治理技术，增强政府管理的透明度和回应力，以网络化、信息化带动现代化，努力推进城市治理体系现代化。从整体性治理的理念看，政府还需要进行全局性、战略性的长远规划，尤其是人力资源规划，应优化网格的人员结构，完善网格员的选拔和任用机制，强化网格员培训和激励机制，提高网格员的素质和能力。
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Research on Grid Social Management under the Framework of Integral Governance
——Taking Qixia District of Nanjing City as an Example
TANG Jinghuan，ZHA Ronglin
（1.Zhongbei College， Nanjing Normal University， Nanjing 210023， China;
2. Information Technology College， Nanjing Forestry Police College， Nanjing 210023， China）
Abstract： This paper investigates the organizational effectiveness and main problems of grid social management in Qixia District， Nanjing. Based on the integration of governance theory and grid management model， it is pointed out that the development orientation of grid management should be from regionalization to de-regionalization， from marginalization to centralization， from extensive to refinement. Grid management should be based on the theoretical and practical orientation of holistic governance， and make overall layout and strategic design from the aspects of governance concept， governance structure， governance technology and system construction. Specifically， we need to reshape the concept of government governance， promote “soft governance”; adjust the grid governance structure to form “stable governance”; strengthen the construction of urban system， strengthen “hard governance”; innovate modern information technology to achieve “skillful governance”.
Key words： urban governance; grid management; Holistic Governance
（責任编辑：李 慧）
关键词：城市治理;网格化管理;整体性治理
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2019）07-0082-05
现代城市治理是政府、社区和公民及其他社会组织等行为互动的过程，城市治理模式直接影响城市治理的成效。关于城市治理模式，KettlDF认为“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”[1]。RivlinAM提出三种改善城市管理的模式，即分权式（decentralization model）、授权式（community control model）和市场式（market model）[2]。瑞士政治学家皮埃尔（Pierre）根据参与者、方针、手段和结果的不同，归纳出四种城市治理模式，即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式[3]。这四种模式也是目前最为经典的关于城市治理模式的分类。由于国情和地区发展实际的不同，城市治理模式也具有差异性，如何选择适当的城市治理模式，以应对高度复杂性条件下社会治理的需要，成为现代城市治理的重要议题。从国内看，随着现代信息技术和管理方法的逐步推广和应用，“网格化管理模式”不断兴起并日益受到广泛的关注。该模式最早由北京市东城区进行试点和试验，后逐渐推广应用到其他城市。“网格”（Grid）一词衍生于“网格技术”。FosterI等人将网格定义为“在动态多机构虚拟组织中的资源共享和问题的协同解决”[4]。网格化管理是应对现代社会公共需求不断膨胀，公共事务日益增多，社会不可治理性难题愈加突出而产生的社会管理创新模式。
一、南京栖霞区网格化管理的组织运行及发展瓶颈
南京栖霞区推进城市管理体系创新，实施网格化社会管理，“以社区为基本单位，把街道分成三级网格，覆盖辖区所有驻街单位、道路、五小行业和楼栋”[5]，并建立了各街道“网格化管理”运行的长效机制，不断完善组织体系和工作模式。以栖霞区仙林街道为样板，形成了独具特色的“仙林模式”。“仙林模式”的特点在于：重视街道在网格化管理中的资源整合与综合调控作用，在不改变原有部门设置和人员构成的基础之上，按照网格的实际工作和任务重新安排工作结构，解决人员下移的问题。将网格化管理纳入城市管理体系，主动适应城市管理方式的转变。通过网格化的管理方式，创新城市社区事务管理机制，不断追求社区资源共享和社区管理效益最大化的管理目标。通过细化管理区域、明确管理职责和优化管理流程，实现实时监控和动态管理，有利于较早发现辖区问题，提高城市管理的效率和质量。
（一）组织运行情况
截至2014年7月，栖霞区已形成114个一级网格、838个二级网格、7003个三级网格，近5000名干部、社工、志愿者“上网入格”[6]。例如，在仙林街道网格化管理中，一级网格由一名街道领导牵头，机关2-3名科长担任负责人，社区党组织书记担任责任人，同时配备协管员、保洁员、信息员、党小组组长、警员、志愿者等;二级网格负责人由机关科室人员、社区工作人员担任;三级网格负责人由驻街单位责任人担任，定人定岗定责管理网格内的社会事务[7]。依托“仙林模式”，街道进一步整合科室职能，形成“一个社会管理网格化服务中心”，同时建立“七个专门服务中心”，即基层组织服务中心、城建城管服务中心、人才商务服务中心、经济发展服务中心、安全民生服务中心、群众工作服务中心、文化事业服务中心。通过工作职能整合，优化服务群众效能，推进组织机制的创新。在体系建设方面，按照“区分管领导-相关部门分管领导-各测评点具体责任人”三级构架，建立实地考察测评点三级责任人体系，包含测评内容、责任人姓名、职务、联系方式等，确保测评点位和创建指标的全覆盖，各点位定人定岗定责。二是构建和完善“1+7+N”信息系统。利用信息管理平台，构建网格化管理和服务体系。“1”是指1个信息中枢，即建立街道社会管理信息系统的指挥中枢;“7”是指7个移动终端，为7个一级网格社区书记的手机配置信息管理系统;“N”是指N个固定终端，在群众较为密集的小区、高校等公共场所，设立多个社情民意服务站[8]。
（二）发展瓶颈概述
1.网格关系方面，“条”与“块”应界定清晰
在城市基层治理中，条块之间的矛盾是普遍存在的，或大或小的条块矛盾是基层治理中的“常态”[9]。网格“条块关系”不顺，各职能部门权责不清、管理边界不明等容易导致相互推卸责任的现象。由于缺乏部门联动机制，对于综合性较强的工作，如治安、环卫和工商等，往往涉及几个部门，权责不清容易引发职能推诿。此外，分工过细可能产生网格管理的职能分化、各自为政等现象，缺乏有效的整合与协调机制，造成网格管理陷入“有组织的无序”状态。综合管理部门的缺失致使网格协调困难，网格信息无法有效传递与共享。由于网格问题的交叉性和重复性，网格员之间的协调与沟通不畅，下级网格员往往要将问题逐层上报给上一级网格负责人，一级网格负责人有时也需要将问题向政府主管部门汇报，在得到相应的批示后，相关指示和命令再沿着反向的沟通渠道逐级下移。网格信息传递的双向性产生的“滞后效应”致使网格化社会管理的运行效率不高，不能及时解决相关问题。
2.监督机制方面，“人”与“事”应深入匹配
尽管实施了一系列的监督措施，例如，利用理发店等个体单位进行定时定点监督，但是这种监督仍是表面化、形式化的监督，缺乏实质性的监督内容和奖惩体系。一旦网格员与监督点的监督员达成“利益共识”，网格化的监督就会变为形式化的“走过场”，丧失实质的监督效果。而自上而下的监督，即利用三级网格体系进行自上而下监督，仍然会面临信息沟通缓慢、权力运作不畅等问题。此外，社区减负取消行政化的考核以后，相对网格内繁杂的工作内容还难以形成科学完整的考核评价体系。网格的考核主要集中在易于量化的城市管理方面，对难以科学量化或评定的居民自治、民生服务、平安维稳、社区党建等诸多方面，在考核中运用较少。监督与考核的不足，造成网格内“人”与“事”脱节。部分网格员仍习惯于过去那种坐在办公室等着居民过来办事的行政化工作模式，未能“下沉”进网格之中。部分突击性重点任务需要全体社工共同参与，比如文明城市创建、环境大扫除、平安维稳等，加之各个条口还会下发各类调研、统计等额外的工作。因此，网格员承担着大量的事务性工作，实际下派的人员有限。 3.职责履行方面，“权”与“能”应保持均衡
网格化社会管理依赖于权利、资源等部门要素的调度和整合，从执行层面看，网格员一般只能发现问题，但实际解决问题的能力有限。例如，建筑垃圾的堆放，需要上报街道联系专用车辆进行拖运;违章建筑需要城管执法;商铺的无证经营需要工商部门的查处等等。在此情况下，难以有效整合与合理利用相关资源以协调解决错综复杂的社会问题。由于缺乏统一的评价标准和操作性较强的实施细则，网格化管理的实际执行效果有待深入考察。有些事项涉及多部门管理以及政策法律性较强的，网格员能力有限。例如，洗车店、废品收购站、娱乐场所监管等往往涉及多头监管，甚至普通的一处“路牙破损”，也可能分小区内还是小区外、主干道还是次干道，网格员如何能够准确判定责任，仍需要进一步明确。仙林街道以社区为基本单位，根据地域面积、单位大小、楼栋和人口数量，进行网格划分。尽管划分较为细致，但由于网格区域发展的不平衡性，各网格的经济水平、民主程度和矛盾状况不同，网格员实际承担的工作任务也不尽相同。在激励机制不完善的情况下，容易挫伤网格员的积极性，引发不满情绪或消极怠工。网格地域的分散性容易导致网格员无力应付，例如同一网格内同一时间发生了几起矛盾或冲突，在人力资源有限的情况下，网格员疲于奔波，必然造成时间和资源的浪费，也不能及时地解决相关问题。
4.沟通反馈方面，“节”与“点”应持续廓清
数字化的管理手段是网格化管理的技术支撑。过分依赖于信息中枢的指导，移动终端和固定终端的信息渠道仍不够畅通。由于地域分散，网格“节点”过多，想要全面地进行电子化监督需要购置大量监控设备和网络设备，并且这些设备的安装、使用和维护也需要大量的资金。现代信息技术的引进，对网格员的素质和能力提出了要求。由于人员培训机制不完善，部分网格员的业务素质、工作能力和责任意识不能完全适应信息时代科学管理的内在要求。随着网格工作的不断细化，技术投入和人员配置的不断增加，网格化管理的成本也将持续上升。
网格化管理模式一定程度上解决了城市管理技术层面的难题，但由于缺少完备的理论框架作为指导，治理单元的“碎片化”容易导致网格的结构性失衡。当前网格化治理面临“无缝性”导致社会活力不足、网格治理流于形式和可能产生新的“隐性福利”等多重挑战[10]。这需要立足整体性治理的理论视角，重新解构网格管理体系，科学整合网格功能，明确网格化管理的发展取向。
二、整体性治理视角下网格化社会管理的发展取向
學者基于不同的视角对整体性治理的分析框架和内容进行了阐释。整体性治理（holistic governance）理论最早由英国学者佩里·希克斯（Perri6）公开表述，认为“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化”[11]。汤姆·林则将整体性治理分为四个维度：“上”即对上级要负责一定的义务，同时该机构的最终目的是由上往下制订的;“下”为一类新兴的服务提供过程;“内”是指在组织内部的协作，也就是指组织的结构形式;“外”是指多个组织部门之间一种新协作方式[12]。整体政府的含义非常广，既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府;整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门[13]。整体性治理更需要清晰的、互相强化的目标以及一套方法——目标基于一定的结果来规定，一套方法则是获得这些结果的保证[14]。中国语境下的整体性治理是指国家（政府）发挥目标凝聚、利益整合和约束引导的功能，将民众的合理意愿转化为国家意志，并通过制度、规则和政策保障这种意志的实现。
（一）整体性治理与网格化管理的耦合性分析
由于“普适性概念本身是特定时代与地点的产物”[15]，因此，任何理论体系和价值准则都具有相应的适用范围，但这并不否认理论借鉴和制度创新的积极意义。作为西方政治经济和社会文化的产物，整体性治理是一种全局性的战略安排，强调信任、参与、协调和整合等治理原则，这一定程度上契合了网格化社会管理的内在需求，即通过整体性制度协调机制整合城市治理目标，协调公共利益，构建城市社区共同体。由此，整体性治理理论可为网格化管理提供重要的理论视角和框架体系。立足整体性建构的原则，网格化管理是由许多子系统组成的，但不是各子系统的机械相加和简单组合，而是这些子系统有序排列与有机组合形成的网格体系。
整体性治理理论与网格化管理的价值取向具有内在一致性。其一，从公民理念看，两者具有一致性。整体性治理将公共价值和公共利益置于首位，强调民主治理和公民参与，旨在通过协调、合作、整合等方式促使利益主体紧密联结与合作，为社会提供更好的公共服务。网格化管理强调“网格连心”“服务为先”等价值理念，将公民价值作为管理和服务的最终取向。其二，从民主价值看，两者具有相关性。整体性治理承认公民与其他社会主体一样拥有参与权和话语权。网格化管理模式重视动员社会力量参与社区治理，以民主治理弥补政府管理的不足，将分散的个体凝聚成紧密联系的“利益共同体”。其三，从治理框架看，两者具有联系性。整体性治理强调目标协调、利益整合，以保障公共秩序，促进整体利益。网格化管理以“网”为联结桥梁，以“格”为社会单元，因此，同样离不开整体性、制度化的整合与协调机制。总体而言，整体性治理的框架具有价值引导和功能整合的作用，有利于解决网格化管理带来的结构分化和功能分散等问题，进而调整政府、社会与公民之间的关系，解决网格化管理的碎片化问题。
（二）网格化管理的整体性发展取向
整体性治理的主要思想和运作原则有利于引导和带动现代社会管理体制的创新。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[16]。从整体性的视角看，网格化管理应逐步从区域化走向脱域化、从边缘化走向中心化、从粗放化走向精细化，同时需要注重社会价值的引导和社会制度的供给，不断回应社会需求，维护和促进公共利益，推动网格管理目标的实现。 1.从区域化走向脱域化
网格化管理按一定的标准将所辖区域划分为若干独立的单元格，通过单元化进行“分而治之”。随着社会结构的不断调整和社会关系的不断重组，原有的区域化管理方法不适应日益复杂的社会问题。因此，网格化管理应逐渐走向“脱域化”。所谓“脱域”（disembeding）指的是“社会关系从彼此互动的地域关系中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中脱离出来”[17]。从整体性、系统性的视角看，原来独立、分割的网格单元将随着社会关系的重构最终融合为“共同体”。网格化管理的“脱域”特征表现为治理单元的划分与重构，即通过“脱域机制”促进网格之间、网格与更大的社会空间的联结。网格化管理模式应以整体性治理理念为指导，以现代信息技术为手段，以信任机制为动力，重构政府与市场的关系。
2.从边缘化走向中心化
弗里德曼（J.R.Friedmann）的“核心—边缘”理论，认为“任何一个国家都是由核心区域和边缘区域组成;核心区域是一个城市或城市集群及其周围地区所组成;边缘的界限由核心与外围的关系来确定”[18]。该理论对网格发展的不平衡性具有一定的解释力。显然，由于网格之间的区位优势、生产要素配置等状况不同，各网格的发展潜力也不尽相同，网格发展的不平衡性造成了网格的“核心—边缘”结构。中心网格作为区域增长的核心，居于统治和主导地位，成为“核心网格”，中心网格以外的网格组成了“边缘网格”，在发展上依賴于“核心网格”。就整体性视角而言，网格化管理应打破网格之间的“核心—边缘”结构，逐步由孤立发展向协同发展、由不平衡发展向平衡发展转变。未来的网格化管理应立足整体性的发展战略，注重资源的合理分配，发挥各个网格的比较优势，通过“核心网格”的辐射效应带动“边缘网格”的发展，形成多中心的网格布局。
3.从粗放化走向精细化
目前的网格化管理仍停留在粗放式管理的层面，管理体系较为分散，“分而治之”的运作策略使整个组织体系缺乏资金和规模优势，无法统一调度和有效配置相关资源，难以促进和实现整体效益的最大化。为实现资源的有效利用与合理配置，网格化管理应注重可持续发展，向精细化管理方向转变。精细化管理是建立在常规管理的基础上，并将常规管理引向深入的一种基本思想和管理模式，是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式[19]。网格化管理应逐步向精细化管理方向转变，通过实时信息采集和分析系统，明确网格责任主体，进行源头治理;制定相关管理标准，强调信息采集、问题受理、办事流程及考核评价的标准化;运用现代先进科技手段，实现精细化的网格化管理。精细化管理可以明确网格管理的内容和责任，从而实现对网格的实时监控与动态治理，了解网格居民的实际需求，进而提供更为全面化管理和个性化的服务。
三、网格化社会管理的整体性策略
网格化管理体系是全局性和战略性的体系，应从治理理念、治理结构、制度保障和信息技术等方面进行整体性的统筹安排与科学设计，为城市治理体系现代化提供一系列的制度保障和技术支撑。从整体性的视角看，网格化管理应构建全面的框架体系。如下图1所示。
（一）重塑政府治理理念，推进“软治理”
随着市场化改革的深入，社会阶层的分化和利益需求的多样化对人们的思想观念和社会价值体系产生了一定的冲击。在此背景下，为疏导利益矛盾，平和社会心态，避免社会价值失范，应注重“软治理”理念在社会管理中的应用。“软治理”强调文化和心理因素在社会治理中的重要作用，通过塑造集体观念和利益共识，促进社会成员的利益联结。“软治理”涉及网络体系、研讨会、评论和专家小组等一系列特殊的治理设置[20]。鉴于此，应组建网格化管理的“专家系统”，建立长效的社会问题磋商和解决机制。网格化管理应重视柔性化管理，强化社会主义核心价值体系建设，凝聚社会力量，提高公民道德素质，培育良好的社会风尚。政府是网格化社会管理的主要推动者，其治理理念及其行动逻辑，直接影响着网格化管理的目标定位和效能。因此，需要积极转变政府治理理念，塑造公共价值和公共理性，以民主、自由、公平等思想整合网格治理目标，以“共识驱动”促进网格化社会管理的民主运行。
（二）调整网格治理结构，形成“稳治理”
网格的“条块冲突”造成管理主体的分化和治理资源的缺失，无法有效及时回应社会多样化的诉求。应以社会管理体制改革为契机，理顺网格化管理的责任主体和协调单位，优化网格的结构，调整和完善政府、市场和社会之间的关系，促进多元主体的良性互动。明确市场化和社会化的改革方向，充分激发市场活力，调动社会力量的积极性，将城市管理和服务的部分职能交由市场或社会，通过市场化、社会化的运作方式，降低网格化管理的成本，提高网格化管理的效率，提供更好的公共产品和公共服务，满足多样化、多层次的社会需求。
网格化管理应充分发挥国家（政府）的社会动员和利益整合功能，通过国家（政府）的“扶持之手”（Helpinghand）引导和带动社会力量的发展，将“碎片化”的治理主体凝聚到“整体性”的网络治理结构之中，形成合力，凝聚人心，促使“整体功能大于局部功能之和”。借鉴整体性治理“公私合伙”的管理理念，需要重组公共权力与公民、社会组织的关系，建立协调各类组织运作的“中枢组织”，协调社会矛盾和冲突，保证网格化管理的有序推进。坚持市场化和社会化的改革，通过网络化的治理结构，整合社会资源和市场力量，推进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。重视网格管理与基层民主建设协调推进，将基层民主作为网格化管理的动力，理顺各主体的工作职责以及彼此在网络中的地位与作用。组织和动员社会力量，构建全面覆盖的网格管理和服务体系，延伸基层社会管理和服务终端，解决公共服务的“最后一公里”（Lastkilometer）问题。
（三）强化城市制度建设，增强“硬治理” 网格化管理仍处于探索阶段，法律不可能对社会管理中的问题做出全面的规定，由此产生的“制度真空”可能导致社会失序;行政自由裁量权的不断扩大易引发政府部门的“权力寻租”;执法不严成为制度建设的突出问题。因此，需要强化“硬治理”安排，以完备的法律、规则和政策作为制度保障，依法行政，从而创造良好的网格秩序。“硬治理”安排需要通过条约建立的法律义务和独立机构[21]。由此，需要结合社会发展中的新问题和新情况，不断进行制度创新，构建科学、完备的制度体系，通过相关法律注释和配套解释，明确制度的基本内容和实施细则，为网格化管理提供良好的制度支撑。此外，分散的制度难以形成有效的约束力，局部的制度冲突可能导致整体性制度的功能紊乱和执行困难。因此，需要从制度的整体性和调适性出发，强化制度的协调和整合机制，明确制度冲突或制度缺失情况下的治理原则和行动依据，确保制度的有效运行。
（四）创新现代信息技术，实现“巧治理”
整体性治理将“线上治理”作为重要的运作资源，强调现代治理手段的运用。数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合、整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化[22]。鉴于此，网格化管理应引入现代信息技术和科技手段，建立电子化网格管理与服务平台，整合分散的社会资源，尤其是信息资源，不断拓展和深化网格化管理的空间，提供“一站式”服务，优化网格管理的流程，增强网格管理的效能。此外，还需要灵活使用多样化的网络治理工具，规范网络治理渠道，明確网络治理流程和实施范围，积极进行动态的信息发布和实时反馈，强化监督实施，促进民意的理性沟通和有序表达。此外，还需充分运用现代信息技术，保障网格员之间、网格员与指挥中心之间的实时对接，提升网格化管理的技术化水平。创新信息治理技术，增强政府管理的透明度和回应力，以网络化、信息化带动现代化，努力推进城市治理体系现代化。从整体性治理的理念看，政府还需要进行全局性、战略性的长远规划，尤其是人力资源规划，应优化网格的人员结构，完善网格员的选拔和任用机制，强化网格员培训和激励机制，提高网格员的素质和能力。
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Research on Grid Social Management under the Framework of Integral Governance
——Taking Qixia District of Nanjing City as an Example
TANG Jinghuan，ZHA Ronglin
（1.Zhongbei College， Nanjing Normal University， Nanjing 210023， China;
2. Information Technology College， Nanjing Forestry Police College， Nanjing 210023， China）
Abstract： This paper investigates the organizational effectiveness and main problems of grid social management in Qixia District， Nanjing. Based on the integration of governance theory and grid management model， it is pointed out that the development orientation of grid management should be from regionalization to de-regionalization， from marginalization to centralization， from extensive to refinement. Grid management should be based on the theoretical and practical orientation of holistic governance， and make overall layout and strategic design from the aspects of governance concept， governance structure， governance technology and system construction. Specifically， we need to reshape the concept of government governance， promote “soft governance”; adjust the grid governance structure to form “stable governance”; strengthen the construction of urban system， strengthen “hard governance”; innovate modern information technology to achieve “skillful governance”.
Key words： urban governance; grid management; Holistic Governance
（責任编辑：李 慧）