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1.澳大利亚
1981年，弗雷泽保守党政府仅仅通过宣布30所高级教育学院或者合并，或者不再接受联邦资金，取消了咨询过程，这一命令主要是一种节省费用的举措。到1983年，除了四所指定的院校外所有的学院均已合并。［p21］
1988年7月，白皮书《高等教育：政策陈述》出版，……主要集中讨论了来自更大组织单位的行政效率。……紧接着的大量机构合并，使1987年前的19所大学和44所高级教育学院下降至35所高等教育机构（大学），构成了目前的统一国家系统。［p22］
对于政策引导高等教育发展的方向，广大教师可能没有院校领导那么热情。首先，政策试图扩大首席执行官对教职工的权力，再者，它们使大学和原学院的教师在合并成一校后相互不和。较高的师生比例还增加了学术工作量，尽管这并不是最新政策实施的直接结果。虽然人们抱怨“工作福利”，却几乎没有一致的行动阻挠改革，而有一些心照不宣的支持迹象。例如，没有一所大学/高级教育学院在没有大学学术委员会的认可下合并。［p48］
政府并不提供有计划的合并的行动计划，而是改变了制度运行的优先条件，详尽说明了最低学生负担，作为参与到制度中的标准。最低负担标准说明小院校为什么合并——这是一个生存问题——却不说明许多院校为什么不顾最低负担而尝试通过合并尽可能地发展壮大……当我们考察那些试图巩固或加强某所院校现行权力基础而进行的合并过程时，我们很容易识别大多数院校所表现的公开的战略行为。当我们注意那些合并不是绝对必要的院校时……我们可以发现它们已通过合并使“它们的产品多样化……”可以认为，
1．我们很少见到关于澳大利亚高等教育的文章，因而不曾想到先我们十年，澳大利亚也曾有过一次高校合并的热潮。
不过，两个国家高校合并的背景、动机和过程有较大的区别。
六七十年代，澳大利亚的高等教育像其他发达国家一样正经历一个大众化的过程。在这一过程中，高级技术学院（六十年代中以后更名为高级教育学院）迅速发展起来，满足了社会发展对高级技术人才的需要。大学则仍然保持其精英教育的特点，迅速扩大了研究生教育，加大了科学研究的力度。形成了高等教育的二元体系。
到八十年代，高等教育的内部和外部发生了两个重要的变化。一是高级教育学院经过二十多年的发展，一部分学校办学实力接近大学，并且具备了较大的规模，而另一些学校尽管办学实力增强了，但规模较小，最小的只有几百名学生。具备实力的学院希望升格为大学，发展研究生教育，并得到国家的科研资助。规模小的学院存在严重的办学效益问题。二是国家进入经济衰退期，财政负担重，希望增强高等教育投入的效益。
在这种情况下，政府经过严格的效益评估后提出不再资助规模在2 000人以下的高级教育学院，希望它们与大学合并。
大学亦有合并的愿望。大学需要扩大规模，提高效益。当时的19所大学，平均规模不到10 000人，即使在合并之后，到1997年，36所公立大学，加上两所私立大学，在校学生数仍然只有658 827人。大学亦有多样化以保持竞争优势的需要，大学缺少一些技术性的学科，这些学科正是高级教育学院的长处。
然而，即使是看起来顺水推舟的事情，政府并没有一个合并的计划。合并的最终决定是由学
大的院校加入合并行列是为了（1）在规模上保留竞争优势，从而确保它们从主要提供者（政府）那里获得稀少资源的能力；（2）多样化，为了涉及尽可能多的学科领域以便能够妥善处理危急的偶发事件。［p49］
很显然，在特殊情况中，一些政策实施证明不很成功。因院校扩大规模的需要和欲求导致的一些合并可能会失败，但是这种联姻将不是由政府而是由个别院校的意愿来强迫取消。地处邻近或比较邻近的院校的合并几乎不太可能终止。但是事实证明，一些相距甚远的学院所达成的一些合并协议是不可行的，其结果往往只是合并成一个名称。这使政府为巩固高等院校所提出的主张受到质疑，政府认为合并有以下好处：
——向学生提供更广更深的课程；
——有利于教师有更广的职业指导和教学/研究安排的选择；
——行政及其他费用更经济；
——院校拥有更坚实的发展基础。
认为院校合并具有的一些好处业已实现，尤其是那些地处邻近的院校合并已得以巩固，但对于整个系统来说，这些好处是否得以实现尚值得怀疑。［p50］
2．美国
联邦政府历来不对高等教育进行直接监督和控制，但它通过不那么直接的鉴定方式提供质量控制方面的保证。联邦政府并不直接对院校进行评判，但它愿意通过美国教育部正式认可各种非政府鉴定机构。出于制定国家质量标准的需要，产生了两种基本类型的鉴定机构：院校鉴定机构、计划或专业鉴定机构。院校鉴定机构对包括教育内容、学生服务、财政状况和管理力度在内的整个院校情况进行评价，它们是一些地区性的机构或全国性的机构。计划或专业鉴定机构通常评价院校的专门化领域。……鉴定的关键之处在于它是一种同行评价程序，鉴定机构的那些负责人本身都是教育工作者，而不是政客或官僚。事实上，鉴定机构在大多数情况下是由有待鉴定的院校组成的各种协会。一般说来，某个具体的鉴定小组的建立是为了评价某一特定院校或计划，而且评价者是来自该地区其他院校的教师和教育专业人士，他们是为了完成院校评价这一特殊目的而来。
可以说，总体上，鉴定程序的效果很好。它鼓励院校在一种缺乏危机感的环境中不断进行反思和改进，可能更重要的是，它还提供了一种无
姜国钧：《国际高等教育政策比较研究》镜诠
大学教育科学 •名著镜诠
姜国钧：《国际高等教育政策比较研究》镜诠
大学教育科学 •名著镜诠
院和大学作出的，并且得到了教授们组成的学术委员会的认可。
好的事情一旦有急功近利的野心参与进来就存在好事变坏事的危险。在合并的事情上，一些大学的校长显然存在急功近利的野心，因而对一些不利的因素考虑不足。
中国的情况很不一样。我们的合并主要是想改变院系调整后所形成的条块分割的、以单科学院为主的高等教育体系。合并前，许多大学正好处在被认为是最好管理的2万人左右的规模，而且一些学校已经在朝向学科综合化的方向发展。
在中国，分割也好，合并也好，都是政府的强制性行为，学校，特别是大学教师很少有发言权。由此所带来的教师之间，特别是管理人员之间的矛盾是深刻的，磨合尚待时日。多校区、巨型大学的管理问题更是层出不穷，单是浪费在路上的时间和金钱就是一项巨大的损失。
澳大利亚两相情愿的联姻能否称得上成功尚且值得怀疑，有中国特色的拉郎配会是怎样的结果就可想而知了。
在澳大利亚，联姻可以“由个别院校的意愿来强迫取消”；在中国还是公婆说了算，目为仇人也要凑合着过一辈子。
2.中美都进行各种各样的评估，但效果不太一样。在美国，评估有100多年的历史，“总体上，鉴定程序的效果很好”。在中国，某些评估，成了全国性的、公开的造假活动。其中所孳生的腐败不再让人愤怒，而是成了愤怒过后的、轻侮的笑柄。
同样是一杆枪，如果缺少了关键的零件，就成了一堆反过来伤害自己的废铁。美国成功的关键是什么呢？
首先，美国的评估是高等学校自觉自愿参加的一种保障学校教育质量的自律行为。鉴定机构是民间性的，由教育领域和学科专业教学研究领域的专家组成，其资格和鉴定过程的专业性同样受到监评。
其次，美国人对政府可能利用鉴定结果干预学术自由保持高度的警惕。一旦有这样的情况发生，鉴定机构总是站在院校一边，联合抵制政府的行为。抵制只会带来更好的声誉，不会有任何坏的结果。因为在民主制度下最终的决定权在人民的手中。
除此之外，美国人对影响评估公正性的因素有周到的考虑，并预作了制度防备。比如院校鉴定，
需政府直接参与而质量可以得到保证的有效机制。联邦政府通过认可各种鉴定机构的方式对高等教育保持了一种间接影响。通过不让政府插足于直接监督却授权教育工作者开展极为重要的同行评价这种方式，鉴定维护了保持质量标准这一公共利益，同时又符合院校保护学术自由的利益。［p75-76］
3．高等教育系统的多样性
高等教育的文献常常强调大学——和它的各种衍生物——在它漫长的历史上的大部分时间的非凡的稳定性。［p397］
有若干作者论证说，提供高等教育的稳定性的正是高等教育的多样性。论点是，建立在专业知识和专业技能基础上的高等教育中的劳动分工产生多样性和结构的分解，这种多样性和结构的分解转过来保护了整个高等教育的平衡。一个国家的高等教育系统也可以看作一系列学科和专业，但是每个学科和专业彼此孤立，各有它自己特殊的系列规范、价值观和文化。……“由于专业越分越细，不同的集团各得其所，因而不必为了同一个任务而你争我夺。”［p398］
多样性的问题所以重要有若干理由，其中一个理由是尽可能完善高等教育应答社会需求的愿望。政府对高等教育政策的变化有一个鲜明的意图，就是建立对社会需求和经济上优先考虑的事项有较大的灵活性、适应性和应答性的高等教育系统。复杂的社会和分化的经济市场显示出种类繁多的需求，这些需求恐怕是单独一种类型的高等教育机构所不能满足的，所以需要多样化。［p398-399］
斯塔德特曼为高等教育多样化列举六点好处：
（1）多样化增加学习者可以享受的选择范围；
（2）它使每一个人实质上都享受高等教育；
（3）它使教育和各个学生的需要和能力相配；
（4）它使院校能够选择它们自己的使命并限制它们的活动；
（5）它回应一个（本身复杂和多样化的）社会的压力；
（6）它成为学院和大学自由和自主权的一个先决条件。［p399］
系统的多样性 这种形式的多样性指各院校之间关于它们任务、规模和控制方面的差异。［p400］
教育计划的多样性 这种形式的多样性涉及院校在它们提供教育和科研计划以及服务活动方面的差异。［p404］
专家考察组是由无竞争关系的同行专家组成的；专家考察组只作出评议，是否通过鉴定的结论由经过选举产生，包括管理人员、院校学术成员和公众代表的地区鉴定委员会作出。
只要评估的目的是真正为了质量而不是为了监控，设计出好的制度并不是难事。不必照搬美国的制度，而要领会好的制度设计背后的普遍价值和精神。
3.高等教育系统的稳定性有两层含义，一是指这一系统的性质保持不变，比如它是一个教育系统而不是政治或经济的工具；二是指这一系统的各个要素之间保持一种相对的力量平衡，不至于因相互矛盾而崩溃，从而丧失它的基本功能。
保障高等教育系统的稳定性的是高等教育系统的多样性，这是由高等教育的性质决定的。高等教育是最后和最高等级的培养人的教育。“最后”意味着一个人完成高等教育以后都要走向社会从事职业性的工作，特别是现代社会，几乎所有的职业性工作都要求从业者接受过高等教育。高等教育走向了大众化。“最高”意味着高等教育培养最高层次的人才，如从事科学和高技术研究的人才，从事复杂管理工作的人才。精英教育要由高等教育来完成。因此，高等教育的多样性大致可以从人的发展（文化）、社会的发展（专业）以及科学技术的发展（学科）三方面加以论证。无论从哪个方面考虑，都要求高等教育系统的多样性。三个方面的考虑都是不能缺少的，因此，高等教育系统是一个具有复杂的多样性的系统。
由此看来，当今中国的高等教育系统在三个方面都存在问题。世间最复杂的莫过于人性，有上智，有下愚；有些人生来聪慧，有些人生来多欲，有些人生来勇猛。因材施教就是要做到根据不同个性特征施教，长其善而救其失。多层次的、多元文化的、多学科、多专业的高等教育体系才与每个学生的需要和能力相匹配，我们的高等教育很少从人的发展需要上，从文化的多元要求上考虑其结构体系。
现代社会显示出复杂的、多变的需求，产品和服务的精细性、艺术性、人文性要求从业者具有较高的个人道德和文化修养，而不仅仅是掌握了技术。可是我们的高等教育偏重于高端技术人才的培养，所提供的教育和课程计划也偏重于技术。
当代科学技术的发展对研究人员的素质要求越来越高，所需要的研究条件也越来越高，只有极
结构的多样性 这种形式的多样性和院校的法律基础即外部的结构因素上的差异有关，也和院校的管理结构即内部方面的差异有关。［p406］
4．权力
人们常常提到，高等教育的权力最终来自知识，而高等教育的管理决定于处理知识的方式。
高等教育可以看作一个社会系统，在这个系统中，知识的处理是一个最关键的活动。从这个核心的活动，可以导出许多组织上的原则。第一个原则是，知识的领域构成一个高等教育机构的“建筑块料”。这个原则导致由仅仅松散地结合在一起的专门化的细胞组成的一个分裂的组织结构。
第二个原则是需要扩散决策的权力。既然大学和学院的基本生产过程是知识集约型的，就有分散权力的需要。因此，一所大学更加像一个联邦系统或者像联合国这样的组织，而不像一个单一的国家。
第三个原则必须和高等教育机构的革新的权力有关。和传统的智慧相反，变革是大学和学院的一个关键的特征。教学和科研这种主要的过程是连续不断地改变的，虽然在多数场合只是渐进地改变。由于任务的分割和决策权力的极端分散，在高等教育机构，重大的、突然的和全面的改革是不常发生的。［p411］
最后一个原则，也是欧洲大陆高等教育的一个典型的原则，是权力分配的方式。传统上，有关主要过程的权力集中在高等教育机构的“下层”，即学术专业人员这个层次。有关程序的事宜的职责在教育部和其他政府机构，这导致院校权力的薄弱。
高等教育并非一项统一的只有一个目标的事业，而是一个形形色色的学科和专业的集合体，每一个学科和专业都追求它自己各别的目标、目的和利益。学科是高等教育内部基本的、组织的和政治的单位，每个单位既构建它自己，又被知识所构建。以知识为基础的学术劳动分工，给高等教育提供它特定的特征，并且既在院校的层次，又在系统的层次，提出专门的有关管理和协调的问题。［p412］
如果在明确的政府指导方针以内给予院校制定它们自己的使命和目标的责任，高等教育将会更加富有革新精神和易起反应。［p414］
没有一个国家的政府打算放弃它驾驭高等教育系统的责任，但是这个趋势是朝向远距离驾驭——为高等教育的发展提出宽阔的参数，而把大
少数精英中的精英，在优越的研究条件下才有可能在科学技术研究中取得成就，可是我们的高等教育体系中，精英教育层次在大众化的过程中严重膨胀，教育和研究的资源严重分散，甚至职业技术学院的教师和学生也在争夺科学研究的资源，致使精英教育大众化、肤浅化和低俗化。
4.困扰中国高等教育的问题是多方面的，其中权力的问题是造成其他一切问题的关键问题。
在中国，高等教育的权力十分薄弱，或者说这种权力受到了政治权力的严重侵害。高等教育的权力来自知识，政治权力来自国家机器，两种权力有着本质的不同。因此，第一个问题是，存在于中国高等学校中的机构是等级制的党政单位，而不是松散的知识领域，或者说等级森严的党政单位牢牢地控制着捆绑在一起的知识领域。
第二个问题是，权力高度集中。大学和学院不像是知识的教学和研究的地方，而像是一个争权夺利的地方。它不是知识集约型的，而是权力控制型的。
第三个问题是，重大的、突然的、全面的改革经常发生。院系调整——反右派——大跃进——反右倾——停课闹革命——招收工农兵——恢复高考——高校合并——扩招——建新校区——60年中，重大的、突然的、全面的变革不下10次，其中多数是灾难性的。这是权力极端集中的结果，一个人的意志就可以在属于13亿人的高等教育中掀起一场声势浩大的运动。
最后一个问题，也是中国高等教育的一个典型的问题，是权力的分配方式。高等教育机构的“下层”即学术专业人员这个层次权力薄弱，有关过程和程序的权力都集中在政府和院校党政机关的官员手中。
尽管很难说学科是中国高等教育内部基本的、组织的和政治的单位，但作为高等教育机构，与其它政府机构不同的是，它的权力的分配很多情况下还是与学科和专业有关的。谁占有权力，谁就能占有更多的学科和专业教学、研究的资源，谁就有了更高的“学问”和更高的“学术地位”。所以，大凡学科研究水平越高的学校、院系和研究所，权力争夺也越是激烈。因此，严格地说，“学术腐败”的说法并不准确，没有学术腐败，只有权力对学术的侵蚀。不能说中国没有学术，但必须小心地区分真学术、假学术以及半真半假的学术。
如果学校和院系的当权者是由上级机关任命
部分细节和创始工作留给各院校。［p415］
5．质量和责任制
质量问题（高等教育中各方面的保管人如何保证质量）几乎到处蘑菇似的增长成为高等教育政治日程上的一个优先考虑的问题。［p429］
质量是一个相对的概念：它是多维的、解释的，而且是为背景所决定的。高等教育的质量“只能联系一系列目标予以解释。不能够假定不同国家的高等教育系统的目标是完全相同的，甚至在任何一个国家的高等教育系统，目标也不会一致。由于这些原因，有关质量的比较，应该是不同系统的质量的描述，而不能是等级性的评价。在各个系统之间和各个系统内部，质量相似的程度，是一个经验性的问题……”从这个观点来看，质量和适切性这两个概念是结合在一起的。质量指的是一所院校完成它的目标的程度，而适切性指的是那些目标可适用于社会的需要和需求的程度。［p430］
对一所高等院校达到它所规定的使命、目标和目的的程度进行评估是可能的（而且也是有价值的），对这所院校的活动对社会的需要的适切性进行评估也是可能的。但是，如果有这样的事情发生，这些高等院校的目标和社会的需要必须事先经过详细说明，使它们可以提供评估。而且，在这些院校目标和它们对社会的适切性之间应该有些相应，否则危险的结果可能是我们以很少适切性的高质量的院校，或者相反，以质量低而适切性高的院校告终。但是，因为有种种具有各种不同和有时背道而驰的观点和兴趣的管理人专心一意地既决定高等教育的目标，又决定社会的需要，说明目标和需要确实变得存在问题。［p430-431］
而且，尽管使高等院校的目标和它们对社会需要的适切性之间具有尽可能高的对应性似乎是合乎逻辑的，过去以任何确切性达到这种对应性的努力，已经证明是完全使人感到凄凉的失败。［p431］
“在一个按照国家监督模式的质量评估系统中，政府应该避免试图完全驾驭高等院校的活动。政府的任务是必须查明各院校将操作一个质量评估系统，在这个操作中，要提到社会的需要，院校回应社会的需求。质量评估系统的实际设计和操作可以留给高等院校本身。”［p431］
按照这个方法，质量控制从院校自我评估开始，自我评估有几个优点。首先，它为那些必须处理质量问题的人提供评估过程的所有者。这应该
和指派的，即使给予院校制定它自己的使命和目标的责任，高等教育也不会更加富有革新精神。因为在这种情况下领会和服从上级的意图是最重要的。
绝对的权力不可能承担起绝对的责任，因为谁也承担不起绝对的责任。绝对的权力一旦被滥用，苦难最终总是由全体人民来承担，权力的滥用者只背负一个骂名，或者还搭上一条性命。
5.高等教育的质量问题之所以会蘑菇似地生长，有三个原因。首先是因为高等教育的大众化和普及化。精英教育阶段，质量在很大程度上是由精英自身保证的。大众化和普及化阶段，高水平的精英人才淹没在大量的、仅有一技之长的普通职业工作者中。不是质量降低了，而是质量多样化了。
其次，知识爆炸时代，一方面知识急速增长，另一方面知识向高、尖、新的方向深化。学生要掌握的知识无论从量上看，还是从难度上看，都远远大于以往的学生。不是质量降低了，而是质量标准提高了。
最后，我们不能不正视这样一个事实：后技术时代浮华、安逸的生活腐蚀人心，我们不能期待当今的大学生仍然能像20年前在苦难中锻炼成长的学生那样勤奋学习。不是教育质量降低了，而是整个社会生活腐化了。
在浮华的时代，要求智力平平的年轻人掌握比以前更多的、更难的知识。这就是当代高等教育质量问题的悖论。
政府看到了质量问题，希望制定一个质量标准并通过质量评价来提高质量，这一愿望是良好的。然而，制定一系列既符合高等教育的使命，又切合社会需要的标准，以此来监督和保证高等教育质量，是很多国家曾经尝试过、有些国家现在仍在坚持的做法。但经验“已经证明是完全使人感到凄凉的失败”。
人有时过于相信自己的理性，以为“似乎是合乎逻辑的”设计都能取得预期的效果。结果事实常常与理想作对。然而，信心和尊严——权力和颂歌促使其无限膨胀——总是驱使人不顾事实而坚持理性设计的正确性。进一步的结果是，卷入经验事实的大众与掌握权力的设计者及其权力机构之间形成尖锐的对立。理想主义就是这样一步步走向专制主义的。
本书所涉及的11个国家都有过质量评估的设计和做法，但在“凄凉的失败”之后，政府的权力都
提高人们对被确认有缺陷的地方改进质量的承诺。第二，自我评估使高等院校的成员既和它们的学生又和社会有更加直接的接触。所有院校的自我评估应该从毕业生和雇主收集有关生产的“产品”的意见。第三，自我评估“迫使”院校在确定他们的目标和使命时超出母亲般的陈述。当然，质量管理过程的测量不应该看作目的本身。评估的数据只作为有关质量的管理决定的输入才是有用的。
最后，自我评估承认建立在知识生产和传布的基础上的高等教育的基本特征。学科专家最能作出有关他（她）的专门知识领域的起始判断。自我评估可以利用特定的学科
领域的外部同行；同行审查是学术过程的一个基本的方面。但是，内部的专家必须最后判断他们生产和管理的知识的质量并对质量负责。［p432］
在美国，质量评估有一个比较悠久的传统，但是在其它地方，这种词语并不熟悉。这种情况在有些学术界对质量评估产生一些阻力。而且，在存在阻力的地方，阻力是根据这样的观点，认为质量评估是政府用来控制高等教育的一个干涉主义的工具。在英国和其他地方新近的经验相信这种恐惧。最后，在政府已经走向高等教育的竞争和市场调节的地方，似乎有一种认识，市场势力并不必然保证质量。［p433］
在很大程度上黯然退出了直接评估机制。所以，现在这些国家的很多人对高等教育质量评估“这种词语并不熟悉”。
美国似乎是一个例外，各种形式的内外评估已经有100多年的历史。其实，美国的成功并不让人感到意外。美国的评估如上文所言，实质上并非控制主义的，而是自觉自愿的、自律性质的自我评估。
自我评估具有左文所列的四大优点。我想，其中最大的优点是自我评估避免了监控评估那种“母亲般的陈述”。也许我理解错了，但我愿意这样理解“母亲般的陈述”：一种善意的、温和的，同时也是居高临下的、自以为是的劝导。监控评估中的引导性的指标即使不是控制主义的和专制主义的，政府和官员也扮演不了母亲般的“亲切关怀”的角色。在中国古代，学者为王者之师，只见鲁哀公等人到孔子那里去“问政”，不见他们如何指导孔子怎样办学。
但孔子是时常做“自我评估”的，他常常问自己：“默而识之，学而不厌，诲人不倦，何有于我哉？”他总是不断鞭策自己进步，
说：“德之不修，学之不讲，闻义不能徙，不善不能改，是吾忧也。”
“凄凉的失败”是监控评估的失败，美国的成功是自律评估的成功。在知识的保存、传播、革新、创造的问题上，最有权力说话的是高等学校的师生们，把权力交给政府和市场都是不可靠的。高等教育质量问题的悖论反映出的是高等教育质量问题的复杂性。学生的复杂性、社会需求的复杂性再加上知识本身的复杂性，使得当代高等教育的质量问题远远超出了政府的控制能力范围，必须把这一问题交给全体高校师生自己去解决。政府所能做的是间接地“远距离驾驭”。
(责任编辑 李震声)
1981年，弗雷泽保守党政府仅仅通过宣布30所高级教育学院或者合并，或者不再接受联邦资金，取消了咨询过程，这一命令主要是一种节省费用的举措。到1983年，除了四所指定的院校外所有的学院均已合并。［p21］
1988年7月，白皮书《高等教育：政策陈述》出版，……主要集中讨论了来自更大组织单位的行政效率。……紧接着的大量机构合并，使1987年前的19所大学和44所高级教育学院下降至35所高等教育机构（大学），构成了目前的统一国家系统。［p22］
对于政策引导高等教育发展的方向，广大教师可能没有院校领导那么热情。首先，政策试图扩大首席执行官对教职工的权力，再者，它们使大学和原学院的教师在合并成一校后相互不和。较高的师生比例还增加了学术工作量，尽管这并不是最新政策实施的直接结果。虽然人们抱怨“工作福利”，却几乎没有一致的行动阻挠改革，而有一些心照不宣的支持迹象。例如，没有一所大学/高级教育学院在没有大学学术委员会的认可下合并。［p48］
政府并不提供有计划的合并的行动计划，而是改变了制度运行的优先条件，详尽说明了最低学生负担，作为参与到制度中的标准。最低负担标准说明小院校为什么合并——这是一个生存问题——却不说明许多院校为什么不顾最低负担而尝试通过合并尽可能地发展壮大……当我们考察那些试图巩固或加强某所院校现行权力基础而进行的合并过程时，我们很容易识别大多数院校所表现的公开的战略行为。当我们注意那些合并不是绝对必要的院校时……我们可以发现它们已通过合并使“它们的产品多样化……”可以认为，
1．我们很少见到关于澳大利亚高等教育的文章，因而不曾想到先我们十年，澳大利亚也曾有过一次高校合并的热潮。
不过，两个国家高校合并的背景、动机和过程有较大的区别。
六七十年代，澳大利亚的高等教育像其他发达国家一样正经历一个大众化的过程。在这一过程中，高级技术学院（六十年代中以后更名为高级教育学院）迅速发展起来，满足了社会发展对高级技术人才的需要。大学则仍然保持其精英教育的特点，迅速扩大了研究生教育，加大了科学研究的力度。形成了高等教育的二元体系。
到八十年代，高等教育的内部和外部发生了两个重要的变化。一是高级教育学院经过二十多年的发展，一部分学校办学实力接近大学，并且具备了较大的规模，而另一些学校尽管办学实力增强了，但规模较小，最小的只有几百名学生。具备实力的学院希望升格为大学，发展研究生教育，并得到国家的科研资助。规模小的学院存在严重的办学效益问题。二是国家进入经济衰退期，财政负担重，希望增强高等教育投入的效益。
在这种情况下，政府经过严格的效益评估后提出不再资助规模在2 000人以下的高级教育学院，希望它们与大学合并。
大学亦有合并的愿望。大学需要扩大规模，提高效益。当时的19所大学，平均规模不到10 000人，即使在合并之后，到1997年，36所公立大学，加上两所私立大学，在校学生数仍然只有658 827人。大学亦有多样化以保持竞争优势的需要，大学缺少一些技术性的学科，这些学科正是高级教育学院的长处。
然而，即使是看起来顺水推舟的事情，政府并没有一个合并的计划。合并的最终决定是由学
大的院校加入合并行列是为了（1）在规模上保留竞争优势，从而确保它们从主要提供者（政府）那里获得稀少资源的能力；（2）多样化，为了涉及尽可能多的学科领域以便能够妥善处理危急的偶发事件。［p49］
很显然，在特殊情况中，一些政策实施证明不很成功。因院校扩大规模的需要和欲求导致的一些合并可能会失败，但是这种联姻将不是由政府而是由个别院校的意愿来强迫取消。地处邻近或比较邻近的院校的合并几乎不太可能终止。但是事实证明，一些相距甚远的学院所达成的一些合并协议是不可行的，其结果往往只是合并成一个名称。这使政府为巩固高等院校所提出的主张受到质疑，政府认为合并有以下好处：
——向学生提供更广更深的课程；
——有利于教师有更广的职业指导和教学/研究安排的选择；
——行政及其他费用更经济；
——院校拥有更坚实的发展基础。
认为院校合并具有的一些好处业已实现，尤其是那些地处邻近的院校合并已得以巩固，但对于整个系统来说，这些好处是否得以实现尚值得怀疑。［p50］
2．美国
联邦政府历来不对高等教育进行直接监督和控制，但它通过不那么直接的鉴定方式提供质量控制方面的保证。联邦政府并不直接对院校进行评判，但它愿意通过美国教育部正式认可各种非政府鉴定机构。出于制定国家质量标准的需要，产生了两种基本类型的鉴定机构：院校鉴定机构、计划或专业鉴定机构。院校鉴定机构对包括教育内容、学生服务、财政状况和管理力度在内的整个院校情况进行评价，它们是一些地区性的机构或全国性的机构。计划或专业鉴定机构通常评价院校的专门化领域。……鉴定的关键之处在于它是一种同行评价程序，鉴定机构的那些负责人本身都是教育工作者，而不是政客或官僚。事实上，鉴定机构在大多数情况下是由有待鉴定的院校组成的各种协会。一般说来，某个具体的鉴定小组的建立是为了评价某一特定院校或计划，而且评价者是来自该地区其他院校的教师和教育专业人士，他们是为了完成院校评价这一特殊目的而来。
可以说，总体上，鉴定程序的效果很好。它鼓励院校在一种缺乏危机感的环境中不断进行反思和改进，可能更重要的是，它还提供了一种无
姜国钧：《国际高等教育政策比较研究》镜诠
大学教育科学 •名著镜诠
姜国钧：《国际高等教育政策比较研究》镜诠
大学教育科学 •名著镜诠
院和大学作出的，并且得到了教授们组成的学术委员会的认可。
好的事情一旦有急功近利的野心参与进来就存在好事变坏事的危险。在合并的事情上，一些大学的校长显然存在急功近利的野心，因而对一些不利的因素考虑不足。
中国的情况很不一样。我们的合并主要是想改变院系调整后所形成的条块分割的、以单科学院为主的高等教育体系。合并前，许多大学正好处在被认为是最好管理的2万人左右的规模，而且一些学校已经在朝向学科综合化的方向发展。
在中国，分割也好，合并也好，都是政府的强制性行为，学校，特别是大学教师很少有发言权。由此所带来的教师之间，特别是管理人员之间的矛盾是深刻的，磨合尚待时日。多校区、巨型大学的管理问题更是层出不穷，单是浪费在路上的时间和金钱就是一项巨大的损失。
澳大利亚两相情愿的联姻能否称得上成功尚且值得怀疑，有中国特色的拉郎配会是怎样的结果就可想而知了。
在澳大利亚，联姻可以“由个别院校的意愿来强迫取消”；在中国还是公婆说了算，目为仇人也要凑合着过一辈子。
2.中美都进行各种各样的评估，但效果不太一样。在美国，评估有100多年的历史，“总体上，鉴定程序的效果很好”。在中国，某些评估，成了全国性的、公开的造假活动。其中所孳生的腐败不再让人愤怒，而是成了愤怒过后的、轻侮的笑柄。
同样是一杆枪，如果缺少了关键的零件，就成了一堆反过来伤害自己的废铁。美国成功的关键是什么呢？
首先，美国的评估是高等学校自觉自愿参加的一种保障学校教育质量的自律行为。鉴定机构是民间性的，由教育领域和学科专业教学研究领域的专家组成，其资格和鉴定过程的专业性同样受到监评。
其次，美国人对政府可能利用鉴定结果干预学术自由保持高度的警惕。一旦有这样的情况发生，鉴定机构总是站在院校一边，联合抵制政府的行为。抵制只会带来更好的声誉，不会有任何坏的结果。因为在民主制度下最终的决定权在人民的手中。
除此之外，美国人对影响评估公正性的因素有周到的考虑，并预作了制度防备。比如院校鉴定，
需政府直接参与而质量可以得到保证的有效机制。联邦政府通过认可各种鉴定机构的方式对高等教育保持了一种间接影响。通过不让政府插足于直接监督却授权教育工作者开展极为重要的同行评价这种方式，鉴定维护了保持质量标准这一公共利益，同时又符合院校保护学术自由的利益。［p75-76］
3．高等教育系统的多样性
高等教育的文献常常强调大学——和它的各种衍生物——在它漫长的历史上的大部分时间的非凡的稳定性。［p397］
有若干作者论证说，提供高等教育的稳定性的正是高等教育的多样性。论点是，建立在专业知识和专业技能基础上的高等教育中的劳动分工产生多样性和结构的分解，这种多样性和结构的分解转过来保护了整个高等教育的平衡。一个国家的高等教育系统也可以看作一系列学科和专业，但是每个学科和专业彼此孤立，各有它自己特殊的系列规范、价值观和文化。……“由于专业越分越细，不同的集团各得其所，因而不必为了同一个任务而你争我夺。”［p398］
多样性的问题所以重要有若干理由，其中一个理由是尽可能完善高等教育应答社会需求的愿望。政府对高等教育政策的变化有一个鲜明的意图，就是建立对社会需求和经济上优先考虑的事项有较大的灵活性、适应性和应答性的高等教育系统。复杂的社会和分化的经济市场显示出种类繁多的需求，这些需求恐怕是单独一种类型的高等教育机构所不能满足的，所以需要多样化。［p398-399］
斯塔德特曼为高等教育多样化列举六点好处：
（1）多样化增加学习者可以享受的选择范围；
（2）它使每一个人实质上都享受高等教育；
（3）它使教育和各个学生的需要和能力相配；
（4）它使院校能够选择它们自己的使命并限制它们的活动；
（5）它回应一个（本身复杂和多样化的）社会的压力；
（6）它成为学院和大学自由和自主权的一个先决条件。［p399］
系统的多样性 这种形式的多样性指各院校之间关于它们任务、规模和控制方面的差异。［p400］
教育计划的多样性 这种形式的多样性涉及院校在它们提供教育和科研计划以及服务活动方面的差异。［p404］
专家考察组是由无竞争关系的同行专家组成的；专家考察组只作出评议，是否通过鉴定的结论由经过选举产生，包括管理人员、院校学术成员和公众代表的地区鉴定委员会作出。
只要评估的目的是真正为了质量而不是为了监控，设计出好的制度并不是难事。不必照搬美国的制度，而要领会好的制度设计背后的普遍价值和精神。
3.高等教育系统的稳定性有两层含义，一是指这一系统的性质保持不变，比如它是一个教育系统而不是政治或经济的工具；二是指这一系统的各个要素之间保持一种相对的力量平衡，不至于因相互矛盾而崩溃，从而丧失它的基本功能。
保障高等教育系统的稳定性的是高等教育系统的多样性，这是由高等教育的性质决定的。高等教育是最后和最高等级的培养人的教育。“最后”意味着一个人完成高等教育以后都要走向社会从事职业性的工作，特别是现代社会，几乎所有的职业性工作都要求从业者接受过高等教育。高等教育走向了大众化。“最高”意味着高等教育培养最高层次的人才，如从事科学和高技术研究的人才，从事复杂管理工作的人才。精英教育要由高等教育来完成。因此，高等教育的多样性大致可以从人的发展（文化）、社会的发展（专业）以及科学技术的发展（学科）三方面加以论证。无论从哪个方面考虑，都要求高等教育系统的多样性。三个方面的考虑都是不能缺少的，因此，高等教育系统是一个具有复杂的多样性的系统。
由此看来，当今中国的高等教育系统在三个方面都存在问题。世间最复杂的莫过于人性，有上智，有下愚；有些人生来聪慧，有些人生来多欲，有些人生来勇猛。因材施教就是要做到根据不同个性特征施教，长其善而救其失。多层次的、多元文化的、多学科、多专业的高等教育体系才与每个学生的需要和能力相匹配，我们的高等教育很少从人的发展需要上，从文化的多元要求上考虑其结构体系。
现代社会显示出复杂的、多变的需求，产品和服务的精细性、艺术性、人文性要求从业者具有较高的个人道德和文化修养，而不仅仅是掌握了技术。可是我们的高等教育偏重于高端技术人才的培养，所提供的教育和课程计划也偏重于技术。
当代科学技术的发展对研究人员的素质要求越来越高，所需要的研究条件也越来越高，只有极
结构的多样性 这种形式的多样性和院校的法律基础即外部的结构因素上的差异有关，也和院校的管理结构即内部方面的差异有关。［p406］
4．权力
人们常常提到，高等教育的权力最终来自知识，而高等教育的管理决定于处理知识的方式。
高等教育可以看作一个社会系统，在这个系统中，知识的处理是一个最关键的活动。从这个核心的活动，可以导出许多组织上的原则。第一个原则是，知识的领域构成一个高等教育机构的“建筑块料”。这个原则导致由仅仅松散地结合在一起的专门化的细胞组成的一个分裂的组织结构。
第二个原则是需要扩散决策的权力。既然大学和学院的基本生产过程是知识集约型的，就有分散权力的需要。因此，一所大学更加像一个联邦系统或者像联合国这样的组织，而不像一个单一的国家。
第三个原则必须和高等教育机构的革新的权力有关。和传统的智慧相反，变革是大学和学院的一个关键的特征。教学和科研这种主要的过程是连续不断地改变的，虽然在多数场合只是渐进地改变。由于任务的分割和决策权力的极端分散，在高等教育机构，重大的、突然的和全面的改革是不常发生的。［p411］
最后一个原则，也是欧洲大陆高等教育的一个典型的原则，是权力分配的方式。传统上，有关主要过程的权力集中在高等教育机构的“下层”，即学术专业人员这个层次。有关程序的事宜的职责在教育部和其他政府机构，这导致院校权力的薄弱。
高等教育并非一项统一的只有一个目标的事业，而是一个形形色色的学科和专业的集合体，每一个学科和专业都追求它自己各别的目标、目的和利益。学科是高等教育内部基本的、组织的和政治的单位，每个单位既构建它自己，又被知识所构建。以知识为基础的学术劳动分工，给高等教育提供它特定的特征，并且既在院校的层次，又在系统的层次，提出专门的有关管理和协调的问题。［p412］
如果在明确的政府指导方针以内给予院校制定它们自己的使命和目标的责任，高等教育将会更加富有革新精神和易起反应。［p414］
没有一个国家的政府打算放弃它驾驭高等教育系统的责任，但是这个趋势是朝向远距离驾驭——为高等教育的发展提出宽阔的参数，而把大
少数精英中的精英，在优越的研究条件下才有可能在科学技术研究中取得成就，可是我们的高等教育体系中，精英教育层次在大众化的过程中严重膨胀，教育和研究的资源严重分散，甚至职业技术学院的教师和学生也在争夺科学研究的资源，致使精英教育大众化、肤浅化和低俗化。
4.困扰中国高等教育的问题是多方面的，其中权力的问题是造成其他一切问题的关键问题。
在中国，高等教育的权力十分薄弱，或者说这种权力受到了政治权力的严重侵害。高等教育的权力来自知识，政治权力来自国家机器，两种权力有着本质的不同。因此，第一个问题是，存在于中国高等学校中的机构是等级制的党政单位，而不是松散的知识领域，或者说等级森严的党政单位牢牢地控制着捆绑在一起的知识领域。
第二个问题是，权力高度集中。大学和学院不像是知识的教学和研究的地方，而像是一个争权夺利的地方。它不是知识集约型的，而是权力控制型的。
第三个问题是，重大的、突然的、全面的改革经常发生。院系调整——反右派——大跃进——反右倾——停课闹革命——招收工农兵——恢复高考——高校合并——扩招——建新校区——60年中，重大的、突然的、全面的变革不下10次，其中多数是灾难性的。这是权力极端集中的结果，一个人的意志就可以在属于13亿人的高等教育中掀起一场声势浩大的运动。
最后一个问题，也是中国高等教育的一个典型的问题，是权力的分配方式。高等教育机构的“下层”即学术专业人员这个层次权力薄弱，有关过程和程序的权力都集中在政府和院校党政机关的官员手中。
尽管很难说学科是中国高等教育内部基本的、组织的和政治的单位，但作为高等教育机构，与其它政府机构不同的是，它的权力的分配很多情况下还是与学科和专业有关的。谁占有权力，谁就能占有更多的学科和专业教学、研究的资源，谁就有了更高的“学问”和更高的“学术地位”。所以，大凡学科研究水平越高的学校、院系和研究所，权力争夺也越是激烈。因此，严格地说，“学术腐败”的说法并不准确，没有学术腐败，只有权力对学术的侵蚀。不能说中国没有学术，但必须小心地区分真学术、假学术以及半真半假的学术。
如果学校和院系的当权者是由上级机关任命
部分细节和创始工作留给各院校。［p415］
5．质量和责任制
质量问题（高等教育中各方面的保管人如何保证质量）几乎到处蘑菇似的增长成为高等教育政治日程上的一个优先考虑的问题。［p429］
质量是一个相对的概念：它是多维的、解释的，而且是为背景所决定的。高等教育的质量“只能联系一系列目标予以解释。不能够假定不同国家的高等教育系统的目标是完全相同的，甚至在任何一个国家的高等教育系统，目标也不会一致。由于这些原因，有关质量的比较，应该是不同系统的质量的描述，而不能是等级性的评价。在各个系统之间和各个系统内部，质量相似的程度，是一个经验性的问题……”从这个观点来看，质量和适切性这两个概念是结合在一起的。质量指的是一所院校完成它的目标的程度，而适切性指的是那些目标可适用于社会的需要和需求的程度。［p430］
对一所高等院校达到它所规定的使命、目标和目的的程度进行评估是可能的（而且也是有价值的），对这所院校的活动对社会的需要的适切性进行评估也是可能的。但是，如果有这样的事情发生，这些高等院校的目标和社会的需要必须事先经过详细说明，使它们可以提供评估。而且，在这些院校目标和它们对社会的适切性之间应该有些相应，否则危险的结果可能是我们以很少适切性的高质量的院校，或者相反，以质量低而适切性高的院校告终。但是，因为有种种具有各种不同和有时背道而驰的观点和兴趣的管理人专心一意地既决定高等教育的目标，又决定社会的需要，说明目标和需要确实变得存在问题。［p430-431］
而且，尽管使高等院校的目标和它们对社会需要的适切性之间具有尽可能高的对应性似乎是合乎逻辑的，过去以任何确切性达到这种对应性的努力，已经证明是完全使人感到凄凉的失败。［p431］
“在一个按照国家监督模式的质量评估系统中，政府应该避免试图完全驾驭高等院校的活动。政府的任务是必须查明各院校将操作一个质量评估系统，在这个操作中，要提到社会的需要，院校回应社会的需求。质量评估系统的实际设计和操作可以留给高等院校本身。”［p431］
按照这个方法，质量控制从院校自我评估开始，自我评估有几个优点。首先，它为那些必须处理质量问题的人提供评估过程的所有者。这应该
和指派的，即使给予院校制定它自己的使命和目标的责任，高等教育也不会更加富有革新精神。因为在这种情况下领会和服从上级的意图是最重要的。
绝对的权力不可能承担起绝对的责任，因为谁也承担不起绝对的责任。绝对的权力一旦被滥用，苦难最终总是由全体人民来承担，权力的滥用者只背负一个骂名，或者还搭上一条性命。
5.高等教育的质量问题之所以会蘑菇似地生长，有三个原因。首先是因为高等教育的大众化和普及化。精英教育阶段，质量在很大程度上是由精英自身保证的。大众化和普及化阶段，高水平的精英人才淹没在大量的、仅有一技之长的普通职业工作者中。不是质量降低了，而是质量多样化了。
其次，知识爆炸时代，一方面知识急速增长，另一方面知识向高、尖、新的方向深化。学生要掌握的知识无论从量上看，还是从难度上看，都远远大于以往的学生。不是质量降低了，而是质量标准提高了。
最后，我们不能不正视这样一个事实：后技术时代浮华、安逸的生活腐蚀人心，我们不能期待当今的大学生仍然能像20年前在苦难中锻炼成长的学生那样勤奋学习。不是教育质量降低了，而是整个社会生活腐化了。
在浮华的时代，要求智力平平的年轻人掌握比以前更多的、更难的知识。这就是当代高等教育质量问题的悖论。
政府看到了质量问题，希望制定一个质量标准并通过质量评价来提高质量，这一愿望是良好的。然而，制定一系列既符合高等教育的使命，又切合社会需要的标准，以此来监督和保证高等教育质量，是很多国家曾经尝试过、有些国家现在仍在坚持的做法。但经验“已经证明是完全使人感到凄凉的失败”。
人有时过于相信自己的理性，以为“似乎是合乎逻辑的”设计都能取得预期的效果。结果事实常常与理想作对。然而，信心和尊严——权力和颂歌促使其无限膨胀——总是驱使人不顾事实而坚持理性设计的正确性。进一步的结果是，卷入经验事实的大众与掌握权力的设计者及其权力机构之间形成尖锐的对立。理想主义就是这样一步步走向专制主义的。
本书所涉及的11个国家都有过质量评估的设计和做法，但在“凄凉的失败”之后，政府的权力都
提高人们对被确认有缺陷的地方改进质量的承诺。第二，自我评估使高等院校的成员既和它们的学生又和社会有更加直接的接触。所有院校的自我评估应该从毕业生和雇主收集有关生产的“产品”的意见。第三，自我评估“迫使”院校在确定他们的目标和使命时超出母亲般的陈述。当然，质量管理过程的测量不应该看作目的本身。评估的数据只作为有关质量的管理决定的输入才是有用的。
最后，自我评估承认建立在知识生产和传布的基础上的高等教育的基本特征。学科专家最能作出有关他（她）的专门知识领域的起始判断。自我评估可以利用特定的学科
领域的外部同行；同行审查是学术过程的一个基本的方面。但是，内部的专家必须最后判断他们生产和管理的知识的质量并对质量负责。［p432］
在美国，质量评估有一个比较悠久的传统，但是在其它地方，这种词语并不熟悉。这种情况在有些学术界对质量评估产生一些阻力。而且，在存在阻力的地方，阻力是根据这样的观点，认为质量评估是政府用来控制高等教育的一个干涉主义的工具。在英国和其他地方新近的经验相信这种恐惧。最后，在政府已经走向高等教育的竞争和市场调节的地方，似乎有一种认识，市场势力并不必然保证质量。［p433］
在很大程度上黯然退出了直接评估机制。所以，现在这些国家的很多人对高等教育质量评估“这种词语并不熟悉”。
美国似乎是一个例外，各种形式的内外评估已经有100多年的历史。其实，美国的成功并不让人感到意外。美国的评估如上文所言，实质上并非控制主义的，而是自觉自愿的、自律性质的自我评估。
自我评估具有左文所列的四大优点。我想，其中最大的优点是自我评估避免了监控评估那种“母亲般的陈述”。也许我理解错了，但我愿意这样理解“母亲般的陈述”：一种善意的、温和的，同时也是居高临下的、自以为是的劝导。监控评估中的引导性的指标即使不是控制主义的和专制主义的，政府和官员也扮演不了母亲般的“亲切关怀”的角色。在中国古代，学者为王者之师，只见鲁哀公等人到孔子那里去“问政”，不见他们如何指导孔子怎样办学。
但孔子是时常做“自我评估”的，他常常问自己：“默而识之，学而不厌，诲人不倦，何有于我哉？”他总是不断鞭策自己进步，
说：“德之不修，学之不讲，闻义不能徙，不善不能改，是吾忧也。”
“凄凉的失败”是监控评估的失败，美国的成功是自律评估的成功。在知识的保存、传播、革新、创造的问题上，最有权力说话的是高等学校的师生们，把权力交给政府和市场都是不可靠的。高等教育质量问题的悖论反映出的是高等教育质量问题的复杂性。学生的复杂性、社会需求的复杂性再加上知识本身的复杂性，使得当代高等教育的质量问题远远超出了政府的控制能力范围，必须把这一问题交给全体高校师生自己去解决。政府所能做的是间接地“远距离驾驭”。
(责任编辑 李震声)