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〔摘要〕城乡关系一直呈现出“分立而不分离”的特征，并受到社会各界的广泛关注。本文透过描述性分析，揭示出中国城乡关系在经济、社会等诸多方面存在严重失衡。在此基础上，我们利用“城市偏向”的理论范式尝试性地对中国城乡关系失衡的缘由进行了理论解释，认为中国的城市偏向主要包含1978年之前的价格偏向和1978年之后的非价格偏向，造成这一偏向的直接原因主要在于以重工业为主的赶超型发展战略、以GDP为中心的政绩考核制以及农村集团的数量悖论；而这一偏向政策得以存在和持续的本质根源则在于中国社会主义意识形态的作用。对此，文章认为可通过制度供给、对乡村的补益赋权以及次级城市发展战略等发展路径，最终实现城市与乡村的均衡发展。
〔关键词〕城乡关系；城乡失衡；城市偏向；次级城市发展战略
〔中图分类号〕F291〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0026-08
一、问题的提出：“分立而不分离”的城乡关系城市和乡村是社会生产力发展和大分工的产物，自城市从乡村分离出来后，城乡关系便随之产生。对照人类现代化发展历程可知：“分立而不分离”一直是城乡关系的具体表征。一方面，城市和乡村是相互分立的，二者的生产生活是相互分开的；另一方面，城市和乡村却又相互联系、不可分离，这在传统社会主要表现为“城乡间经济上的剥削与被剥削的关系，社会上的控制与被控制的关系，政治上的统治与被统治的关系”；〔1〕在现代社会着重体现为乡村资源向城市的单向流失。可以说，如今“城乡关系”问题已成为中国现代化进程中的一项公共性话题，并受到社会各界的广泛关注。
中共十八大报告明确指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，……形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”十八届三中全会更进一步指出：“根本解决城乡二元结构、城乡发展差距等问题，必须推进城乡发展一体化。” 这表明党和政府已充分认识到城乡一体化建设的严峻性与迫切性，必须以科学的发展观念来推动城乡的均衡前行。马克思的理论预设以及各发达国家的实践历程均表明，城乡关系必然会经历从“一体”到“分离”再逐渐“协调”并最终“融合”的过程。由此，值得我们反思的是：我国城乡关系的现实境况到底怎样？其发生机理究竟如何？实践路径又应走向何处呢？对此，本文试图通过对统计数据的描述性分析来揭示中国城乡关系的现实样态，并尝试性地利用城市偏向理论对中国城乡关系的发生机理进行理论解释，并指出其未来的发展走向，旨在为我国城乡发展一体化的实现提供一些知识支援，早日有效达成马克思所谓的城市与乡村的“共融”。
二、描述性认知：中国“城乡关系”的失衡 无论是从理论文献的解读，还是通过对社会现象的透视，我们都能得出一个感性的经验假设，这即是城乡关系是失衡的、差距巨大的、是偏向于城市发展思维的。然而，到底这一失衡程度如何？差距规模多大？还需进一步利用统计数据来实证检验。对此，笔者尝试性地通过对相关数据的描述性分析，来进一步直观地认知中国城乡经济、社会等诸多方面的失衡境况。
（一）中国城乡经济发展的失衡
就我国城乡经济发展水平总体状况而言，城市与乡村差距也十分显著，呈严重失衡状态。这主要体现于城乡固定资产资金支持、居民收入以及居民消费几方面。
第一，城乡固定资产资金支持的严重失衡。政府对城镇和农村社会的资产资金投资力度的强弱，是城乡社会整体经济发展能否取得快速发展的关键性因素。根据相关统计数据（具体如图2所示），我们可以鲜明地得出一个结论：即是政府在固定资产投资和资金支持上一直偏向于城市，而对农村的支持力度却十分微弱，这应是导致城乡失衡及其差距扩大的重要因素所在。具体来看，一方面，从固定资产投资比值上来看，1995年至今，中国城市与乡村的固定资产投资差距一直快速增大，其比值已从1995年的7.79倍已扩大至2011年的33.27倍，差距十分惊人，并仍有进一步扩大的趋势；另一方面，从固定资产投资的绝对数上来看，1995年城镇与农村的固定资产投资额分别为15643.7、2007.85亿元，绝对值差距为13635.85亿元，而2011年城镇与农村的固定资产投资额则分别为302396.06、9089.07亿元，绝对值差距已增加至293306.99亿元，差距竟然扩大了21.5倍之多。这足以表明中国城市与乡村经济发展的失衡现状了。
图11995—2011年中国城镇与农村固定资产
投资情况对比①
第二，城乡居民收入的失衡。城乡居民人均收入的高低直接鲜明反映了城镇与农村居民生活条件的好坏。图3的趋势线和柱形图直观地表明，一方面，在总体趋势上，自1978年改革开放以来，中国城乡居民的人均收入差距一直呈现出波动性地扩大趋势，已由1978年最初的2.57倍扩大至2011年的3.13倍之多，在改革开放前十年中，城乡居民收入还处于较平稳的状态，而在进入二十一世纪后，城乡居民收入差距飞速拉大，至今已造成巨大的差距。另一方面，在居民人均收入绝对值的变化上，差距数字更是惊人，城镇居民的可支配收入总是以飞快的速度增加，而农村居民则仅是在小范围地上升，1978年我国城镇与农村居民的人均纯收入分别为343.4、133.6元，差距仅为209.8元，而至2011年时，我国城镇与农村居民的人均纯收入则分别为21809.78、6977.29元，差距已到达14832.49元。因而，如何促进农村居民收入的稳步增加，是党和政府近年来迫切关注的问题。
图21978—2011年中国城镇与农村人均收入水平对比
①由于1995年之前部分年份的城乡固定资产投资数据缺失，故在此只统计了1995-2011年的城乡情况。
第三，城乡居民消费的失衡。从图4的趋势线和柱形图可以看出，一方面，在总体消费水平上，1978年以来，中国城乡居民的消费差距一直呈现出缓慢扩大趋势，并已由1978年的2.9倍扩大至2011年的3.7倍，特别地，这一差距主要在在1985年之后迅速拉大，并且近20年来这一差距程度一直维持在3.5倍左右而上下波动。另一方面，在城乡居民消费的绝对数值变化上，农村居民的消费仅仅是有所增加而已，而城镇居民的消费则是飞速性地飙升，比如，1978年我国城镇与农村居民的总体消费水平分别为405、138元，差距仅为267元，而至2011年时，我国城镇与农村居民的消费水平则分别为18749.58、5633.03元，差距已到达13116.55元。 表1则进一步表明了城乡居民在实际消费项目上的差距，一方面，总体来看，当下农村居民的消费重点主要还在于放在食品类、衣着类、居住类、医疗保健类等方面，而在家庭设备类、保险服务类、银行服务类、文教娱乐类等方面的消费支出相对较少，就2011年来看，农村居民在食品类、衣着类、居住类仅三项的消费支出就为22047.2亿元，占了农村总消费的58.96%；而城镇居民不仅在食品、衣着、居住等必需品的消费上远高于农村，在文教娱乐类、家庭设备类、保险服务类、银行服务类等项目支出上也远高于农村，并且所有项目的差距均逐年增大，比如，在文教娱乐用品及服务类支出上，2009年的城乡居民支出差距为6973.09亿元，而2011年就已扩大至9965.3亿元了。
图31978—2011年中国城镇与农村居民
总体年消费水平对比
数据来源：根据《2012年中国统计年鉴》整理计算而成。
（二）中国城乡发展其他方面的失衡
经济发展的城乡失衡是当下中国城乡关系的具体表征，除此之外，城市和乡村在社会建设的诸多方面都存在一定程度的差距，比如：文化教育水平、民生福利水平、医疗保障水平等等，具体如表2所示。
在文化教育水平方面，总体上看，过去的十年里取得了跨越式的进展，九年义务教育的普及，基本扫除了青少年文盲现象；学杂费的免除，在一定程度上也减轻了学生负担。据统计数据显示，2011年我国学龄儿童净入学率为99.8%，小学毕业升学率为98.3%，初中毕业升学率为88.9%，高中毕业升学率为86.5%，而在2000年时，我国初中毕业升学率和高中毕业升学率仅为51.2%、73.2%，十年内则分别提高了37.8和13.3个百分点，这充分说明基础教育问题已基本解决，正向高等教育大众化发展阶段进发。当然，城市和农村的教育水平上还是存在一定差距的，如表4 所示，城市与农村在普通初中、高中学校数目的建设上，差距比值为2.41，普通中小学在校学生数的差距比值为2.27，2011年我国乡村人口占比为48.73%，在城乡人口数接近均等的情形下，城市的学校建设和在校生人数却为乡村的2倍之多。除此之外，农村青年本科学历所占比例依然不高，且在教育投资上，农村仍低于城市，同时教育基础设施和学校条件仍与城市有所差距。这些均足以表明了城乡教育不平衡问题的存在。
在民生福利、医疗保障水平上，由于党和政府近几年一直重在强调民生建设，在各部门的共同努力下，我国的公共服务水平整体上还是取得了积极进展，但相对城市而言，农村仍比较落后。比如：农村居民低保标准仅为城市居民的一半左右，城市每百户家用计算机是农村的4.5倍多，家用汽车也为农村的3.37倍，同时，城市配备的卫生技术员、注册护士、以及卫生床位数都是农村的2-3倍之多，等。除此之外，在城乡社区事务、文体娱乐、就业保障、环境保护等公共服务建设方面均存在着一定的差距。
总之，当下中国的城乡关系处于严重失衡的状态，在此境况下，如何实现十八大所提的“经济、社会、文化、政治、生态”的“五位一体”发展，值得我们进一步去反思。
表22011年中国城乡社会建设等方面的差距
主要维度主要指标城镇农村比值民生福利水平居民最低生活保障平均标准（元/月/人）287.6143.22.01人均国内旅游花费（元）8784711.86居民家庭文教娱乐支出比重（%）12.27.61.61每百户拥有家用汽车（辆）18.585.513.37每百户彩色电视机拥有量（部）135.2115.51.17每百户家庭计算机拥有量（部）81.918.04.55文化教育水平普通初中、高中学校数目（所）38518159832.41普通中小学在校学生数（千万人）12.125.332.27医疗保障水平每千人拥有卫生技术人员（人/千人）7.903.192.48每千人拥有注册护士（人/千人）3.290.983.36每千人拥有医疗卫生机构床位数（张/千人）6.242.802.23…………………………数据来源：根据《2012年中国统计年鉴》及国家民政部、人社部、卫生部、教育部等门户网站整理而得。
三、城市偏向的理论范式及中国城乡失衡的理论解释 “城市偏向理论”作为一种富有解释力的理论工具和分析范式，被广泛应用于城乡关系问题的研究，为当下“城乡失衡”问题的剖析提供了有力的理论依据。
（一）城市偏向理论——城乡关系的一个解释模型
城市偏向理论（Urban Bias Thesis）作为一个基本的理论范式和解释模型，被广泛应用于城乡差距、城乡关系等问题的研究，为发展中国家的城市偏向问题提供了一个极为有效的分析框架。
简单地说，“城市偏向”即是指一个国家在经济发展战略上以城市为中心，集中国家各种资源优先发展城市和工业，并设想在未来以先进的工业化和城市带动农业和农村共同发展的模式。〔2〕这种“城市——工业化”经济发展的战略模式①，曾被发展中国家在工业化初期广泛采用，并为其迅速集聚资源和工业化推进发挥了积极作用。然而，拉丁美洲和非洲的实践证明，这一“城市偏向”的发展模式并不易取得成功，所期望的“涓滴效应”不仅被强化集中的“回流效应”所取代，而且更是引发了一个严重的后果：即是城乡关系的扭曲、城乡区域差距的扩大，以及作为现代化的城市中心与落后乡村之间二元结构的生成与强化。对此，以“城市偏向理论”为代表的均衡发展理论被相继提出，并得到学者们广泛而深入的研究。比如，Ranis 和Fei在对东亚发展经验研究的基础上，即批判了Lewis 的二元经济结构论，指出其片面地强调工业部门的扩张而忽视了农业部门的重要性，认为应注重维持工农业两部门之间的均衡发展，才能最终消除发展中国家的二元经济结构，并修正形成了Lewis-Fei- Ranis模型。〔3〕Wellise也指出，城乡收入差距扩大的一个重要原因是发展中国家的政府把城市化和经济 ①“城市——工业化”经济发展模式的代表性理论主要有：增长极理论、二元结构理论、核心边缘理论，这三种理论均强调城市优先的非均衡发展，继而再通过城市的“扩散效应”带动农村发展。增长等同于经济发展，极力推行城市偏向型的发展战略。〔4〕
根据贝克尔等学者研究分析，城市偏向的政策主要涵盖三点：一是宏观经济政策扭曲了经济信号；二是政府把投资资金主要用于城市基础设施的建设上；三是城市公共部门的就业严重低效率。〔5〕“城市偏向理论”即是对这种以“城市——工业化”模式为主旨的城市偏向发展战略政策的激烈批判与理论反思，其本质旨在强调城市与乡村的均衡与协调发展。具体而言，这一理论最先是由美国经济学家利普顿（Michael Lipton）在其1977年出版的《Why Poor People Stay Poor： A Study of Urban Bias in World Development》一书中系统阐释提出的，〔6〕Michael Lipton指出，“政府在经济社会发展过程中实施偏袒城市的政策，结果是有利于城市生产者和消费者，而不利于农村居民。”他首先对城市偏向政策的形成机制进行了分析，Lipton认为发展中国家出现城市偏向的根本原因主要在于“强城市阶层影响力、弱农民政治影响力”的政治结构，即“在大多数发展中国家，一方面，虽然农村人口众多，但其参与意识很弱，存在人数众多但政治影响力微弱的‘数量悖论’；另一方面，尽管城市人口占总人口的比重较小，但由于城市阶层的组织性、游说能力和政治影响力远高于农村阶层，加之主流发展理论支持城市工业化发展模式，使得政府在经济活动中实施了一系列偏向于城市发展的投资、税收、价格以及其它政策，由此造成了城乡关系的扭曲和农民生活的困境。”〔7〕
另外，Lipton的城市偏向理论指出，大多数发展中国家的城乡关系是城市偏向的，即在价格、税收、投资、外贸等经济政策上，优惠城市而歧视农村，从而造成城市与农村在生产力水平和经济发展上的明显分化。并且，Lipton还进一步指出，城市偏向政策主要有两个阶段时期的体现：一是经济发展初期阶段的价格扭曲政策，这主要是指农产品价格低于市场价而城市生产的商品价格却高于市场价的扭曲政策。即“在经济发展初期，发展中国家所制定的价格、税收及其他政策均有利于城市集团，这些政策所引起的价格扭曲会人为压低农产品价格而抬高工业品价格，进而损害农村集团的社会福利”。〔8〕二是经济发展后期的非价格偏向政策。这主要是指财政、金融、投资等公共服务领域支出的城市偏向。1980年后，价格扭曲政策遭遇弱化，以公共服务为主的非价格偏向政策逐渐凸显出来，Lipton指出，“这种城市偏向型的公共支出政策，一方面不仅直接提高了农村居民的医疗卫生支出与道路建设等费用，另一方面更是间接弱化了农村居民在价格控制方面的能力，产生了诸多消极影响。公共领域的支出确实为城市带来了巨大收益，为城市吸引了更多的技术、资本和大量企业，同时，农村的大量存款更是为城市扩建提供了重要资金支持，极大增强了城市居民的见识能力和就业机会，但这种政策导向所形成的城市集聚却不利于城乡经济社会的整体性发展。”〔9〕对此，该理论提出三大重要论点：一是从公平角度来看，农村地区拥有绝大部分贫困人口，因而应实行由城市到农村的再分配；二是从效率角度来看，农村拥有绝大部分能推动经济增长的低成本生产要素，因而应将农村作为重要的投资场所；三是发展中国家应坚持城乡均衡化的发展战略，削弱甚至摒弃各种畸形的偏向城市战略，以实现城乡间的均衡发展。
总之，城市偏向理论一经提出，即引发了诸多学者的评价与响应，甚至引发了“自下而上”的发展战略的探索，如：弗里德曼和道格拉斯就首次提出了“乡村城市发展战略”。该理论作为城乡均衡发展的典型代表，对于解释城乡关系失衡、破解城乡差距有重要作用。
（二）城市偏向理论对城乡关系失衡的解释
就中国而言，乡村的凋敝与城市的喧嚣是中国社会发展进程中的独特景象，城乡制度设计在工业化推进的过程中具有显著的城市偏向特征。比如：存在农产品价格制定的偏向、义务教育的偏向、政府公共服务投资支出的偏向，等等。并且这种城市偏向的制度设计有着其独特的政策表现与形成机制。正如城市偏向理论所言，城市偏向主要有两大阶段的政策体现：经济发展初期的价格偏向和经济发展后期的非价格偏向。中国的城市偏向同样具备这两大时期的表现：一是1978年之前的价格偏向；二是1978年之后的非价格偏向。
第一，1978年之前的价格偏向。计划经济时期，在党和政府施行以工业化为主的“赶超型发展战略”的框定下，城市偏向政策通过一系列非均衡制度确立下来，这主要体现在50年代开始实施的工农产品价格的剪刀差和粮食的统购统销制度两大方面，其实质在于农村生产要素向城市的单向流动。即政府主要通过对农产品压价、工业品提价、农产品流通渠道垄断等具体举措，同时配合粮食的统购统销制度，来创造有损农业发展的贸易环境，从而汲取大量农业剩余，为城市提供廉价的生活生产资料，并未工业化的发展提供原始资本积累，同时政府还为城市居民提供各种政策性补贴以保证城市工业的循环，由此即形成这种隐性意义上农产品低于市场价、工业品却高于市场价的工农产品“剪刀差”，造成农村衰败、农业弱势、农民贫困的局面。据有关学者分析测算，“从1952到1990年间，中国政府通过价格剪刀差从农业中汲取了8708亿元资金剩余，若加上农业税收、农村金融流出等，这一提取量将高达11594亿元”。〔10〕
第二，1978年之后的非价格偏向。改革开放后，价格的城市偏向逐步减弱，但非价格的政策偏向却逐渐凸显，这主要表现为公共服务领域的财政支出偏向，这种低农村财政投资的政策与中国长期施行的农村高税收政策体系共同构建了一种“双偏向型”的财税制度。也即是说，一方面，农村居民的农业税制负担远高于城镇居民的工商税体系，根据有关学者的统计测算，“1994-2005年期间，农村居民人均税负达到城镇居民人均税负的1.35倍。”〔11〕虽说2006年后农业税已正式取消，税收负担尽管有所减轻，但农民的实际负担仍较重。另一方面，政府的财政支出也有着严重的城市居民偏向性，即政府在基础设施、公共服务、民生福利、科教文卫、外贸金融等方面的建设，更多地偏向于城市投资，而对农村发展和农业建设的财政支持却相对薄弱，从而进一步造成了城乡经济增长的速率严重失衡，最终引发世纪之交“三农问题”的出现以及城乡差距的不断扩大。根据有关学者的统计测算，“1978-2005年期间，非农业部门每单位所耗费的财政支出是农业部门的2.75倍，政府对城镇居民年人均财政支出是农村居民的20.97倍。”〔12〕《2012年中国统计年鉴》数据也显示，支持农业生产的支出占财政支出比重总体上呈下降趋势，由1978年的13.43%下降为2011年的8.72%，其中，2003年最低，仅占7.12%。 那么，中国的城市偏向政策是何以形成并能持续存在的呢？其形成机制的独特性究竟为何？表面来看，中国城市偏向政策形成的原因有三方面：赶超型的发展战略、以GDP为中心的政绩考核制、农村集团的数量悖论；而这一偏向政策得以存在和持续的本质则在于中国社会主义意识形态的作用。
其一，以重工业为主的赶超型发展战略。新中国成立之初，党和政府曾明确提出要消灭城乡差距，实现社会主义工业化，但由于当时国家处于经济被封锁、政治被孤立的严峻的国际环境之下，中国不可能在短时间内实现社会主义工业化这一伟大目标，更不可能走“先农业、后轻工业、再重工业”的工业化发展自然顺序道路。于是，为了迅速改变中国落后的事实现状，提升国际地位、实现民族复兴，党和政府便选择了优先发展重工业的“赶超型经济发展战略”，正如林毅夫、蔡昉等人所言，“国家实行计划经济体制，人为压低利率、汇率， 能源、原材料、劳动力的价格，通过不等价交换将剩余集中起来，使不具有比较优势的重工业在这种扭曲的宏观政策中也能生存和发展。”〔13〕这一非均衡发展战略使得城乡发展逐步沦为“城市—工业偏向”的状态，通过工农产品剪刀差手段使生产资源过度向城市流动与集中，而农业、农村的发展则处于边缘境地。同时，党和政府更是实施了严格的“农产品统购统销制度、人民公社制度、城乡户籍制度以及与之相关的粮油供应、就业和福利保障制度”，这与工农产品剪刀差相结合，来严格控制城乡人口流动，实行城乡分割，共同保护城市的工业化和群体发展利益，其结果必然导致了城乡二元经济结构的强化和差距的扩大。
其二，以GDP为中心的政绩考核制。“经济增长至上”是我国党和政府一直追求坚持的发展观念，在这一发展理念下，经济建设水平即理所当然地成为了衡量地方政府政绩的首要指标，换言之，即上级政府始终施行以GDP增长为中心的政绩考核制，以GDP 增长率来考核下一级地方政府的政绩。由此，在这一压力型体制的框定下，地方政府的行为便遭遇异化，逐渐沦为“公司化”的利益主体，其行为目标和动机则异变为一味单向度地追求地方经济增长和财政收入的增加。也即是说，地方政府更多地是重点关注城市中心的经济建设，而解决三农问题、推进农村发展的重大战略任务却被抛之脑后。于是，这种异变行为便进一步导致了地方政府片面追求经济增长的单向性思维，产生了有悖于经济长期均衡可持续发展的带有城市倾向政策举措，如，重城镇产业、轻农村农业；重城镇投资、轻乡村发展；强调短期利益、忽视长期发展，等。这种异化的地方政府行为最终导致城乡关系的扭曲及城乡差距问题进一步扩大。
其三，农村集团的数量悖论。中国的城市偏向问题的存在，不仅是国家战略安排的必然产物，也是城乡二元利益集团博弈的结果（蔡昉教授研究认为1978年之后的城市偏向主要在于城市利益集团的政治压力，1978年之前则主要受赶超型发展战略的影响〔14〕）。即Lipton所说的农村集团的“数量悖论”，这主要表现为“城市阶层的强影响力与农民政治的弱影响力”的二元博弈。一方面，“中国城市居民在各级人民代表大会的比例远高于农村居民，比如，在历届人民代表大会的农民代表比例中，仅第四届、第五届达20%之多，其余均在10%左右甚至更低。这使得城市居民在政策和制度制定上的影响力比农民大很多，从而造成农村居民的利益诉求无法得到有效表达，其制度设计也就更倾向于城市居民的利益，造成城乡差距的扩大。”〔15〕另一方面，农民的组织性和一致行动能力也较为缺乏。正如贺雪峰教授所言，“当下的乡村社会是一个半熟人社会，大家更多的只是脸熟而已，缺乏更深的了解和信任，因而也就有了不同的意见和分歧。”〔16〕也就是说当下的“村庄在很大程度上是低社会关联的，大部分村民缺乏调用相互之间关系的能力，一致行动能力较为缺乏”。〔17〕在如今村社日益原子化的形态下，现代文化尚未建立，传统文化又面临解体，这种文化上的断裂导致乡村社会内部凝聚力逐渐衰退，社会认同感和共识日益低下，进而导致社会整体的信任度和合作力普遍缺失和低下，进而也就出现了农民集体行动沟通成本过高而引发的“搭便车”现象，出现了农民参与意识弱这一情形的发生，造成农民人数众多而政治影响力却很微弱的“数量悖论”，最终导致城市偏向发展政策的确立及城乡关系的失衡。
当然，以上三方面的原因对中国城乡关系的失衡还缺乏足够的有效解释力，中国的城乡失衡的本质而是在于其独特的社会主义意识形态。中国的“城市偏向”不是自然的原因，而是一种政治结果，也即是制度性的安排与框定。改革开放前，中国是一个“全能主义”社会，统治精英阶层的意志至上，领导者优先发展重工业的决策判定与城市偏向政策密不可分；同时，中国的工业化不仅是“后发性工业化”（依靠农业提供资金积累），更是一种“社会主义的工业化”，即统治阶级把“工业化”与“社会主义”的意识形态相结合了，而这便对中国赶超型经济发展战略以及由此形成的城市偏向政策做了“合法性的论证”，乡村为城市工业化提供资金积累也就被理所当然地赋予了“工农联盟”的政治意义了，同时统治阶级还通过一系列的政治制度来限制人口众多的农民集团的政治影响，所以在一般发展中国家只与特定发展阶段相联系的战略和政策选择，在中国却直接上升为的一项“合理合情”长期性制度，为城市偏向政策的实施提供了有效的政治保障。改革开放后，中国城市偏向政策得以持续存在的主要动力即是相关学者所言的“城市政治系统成员的利益驱动和城市集团的政治压力”（在此不再叙述）。因此，中国的城市偏向政策其实是被穿戴上了一件“合法性”的外衣，而由此所形成的城乡关系失衡或城乡差距则可理解为一种“合法性的困境”。
四、发展指向：从“城市偏向”到“城乡均衡” 城市偏向理论指出，带有城市偏向的发展模式是低效率和不公平的，发展中国家应实施有利于城乡均衡增长的发展战略。对此，结合中国的实际情形，笔者认为有三点值得反思：
第一，强化制度均衡供给。著名经济学家舒尔茨曾说：“要改变农业落后和农民贫困的现象，首先要抛弃制度性的歧视。”〔19〕因而，要扭转城市偏向型政策，必须做好以下制度供给：一是要从根本上改革城乡二元户籍制度，这即是说必须还原户籍制度人口管理、迁移等基本功能，而将带有就业、教育、社会保障、民生福利等职能的制度彻底改变，消除公共产品供给的城乡差异性；二是要逐步建立城乡一体的社会保障制度，保障农村居民的应得利益，比如，有必要将进城务工人员逐步纳入社保体系，消除“贫民窟式”的城市化、建立城乡一体的综合社会救助体系等等；三是要逐步完善农民群体的利益表达机制，农民群体一直存在政治权益弱化和利益表达淤塞的问题，必须有效建立具体的组织渠道，促使农民的利益能得到有效表达，从而优化政策过程体系机制。 第二，增大对乡村边缘地区的补益和赋权。有学者指出，发展中国家不仅存在收入差距，更有着非收入方面的差距，特别是基础教育、基本医疗卫生服务以及基本社会服务等方面所面临的机会不平等。〔20〕这正是城市偏向的制度性设计所引发的乡村边缘群体基本权利被剥夺和侵蚀的结果。因此，十八届三中全会随即指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”所以说，必须加强对乡村弱势群体的补益和赋权，以使其获得一定的社会地位和政治保障权益。通过相关的政策设计，重新赋予本应属于他们的基本权利，让他们能够顺畅表达自己所需利益，消解城市偏向所带来的各种社会排斥。当然，制度设计是一个长期演进的过程，在制度形成之前，也可通过加大对乡村地区公共服务领域的投资力度，来保证乡村群体的利益损失最小化。
第三，实施次级城市发展战略。中国城市偏向问题的解决，一方面，既不能过度地强调均衡战略，另一方面，更不能忽略城乡均衡发展所带来的负面效应，所以必须寻求一种具有“包容性”的城乡经济发展新思路。对此，美国学者朗迪勒里（Rondinelli）所提的“次级城市发展战略”较具适用性，他指出，“可在发展中国家建立一个体系完整、布局分散的次级城市体系，这能更好地发挥中小规模城市的桥梁作用，特别是能加强‘中小城市与农村的联系、中小城市与大城市的联系以及中小城市之间的联系’，能充分发挥中小城市对大城市的分流和对农村的经济辐射作用，真正使其成为联系城乡均衡发展的推进器。”〔21〕具体到我国而言，“次级城市发展战略”即可理解为“中小城镇化发展战略”，这实质上和近年来我国所强调推进的城镇化建设“殊途同归”，因为“农村城镇化是城乡发展一体化建设的路径之一”，〔22〕通过中小城镇的发展，可顺利促进次级城市中心的形成，从而一方面可分担大城市由于人口资源的过度集中而带来的公共支出负担，更可避免“没有增长的城市化”现象发生，另一方面又可通过小城镇发展的“涓滴效应”扩散至乡村地区，为农村的发展提供必要的基础支持，最终促成城市与乡村的均衡发展。
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【责任编辑：朱凤霞】
〔关键词〕城乡关系；城乡失衡；城市偏向；次级城市发展战略
〔中图分类号〕F291〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0026-08
一、问题的提出：“分立而不分离”的城乡关系城市和乡村是社会生产力发展和大分工的产物，自城市从乡村分离出来后，城乡关系便随之产生。对照人类现代化发展历程可知：“分立而不分离”一直是城乡关系的具体表征。一方面，城市和乡村是相互分立的，二者的生产生活是相互分开的；另一方面，城市和乡村却又相互联系、不可分离，这在传统社会主要表现为“城乡间经济上的剥削与被剥削的关系，社会上的控制与被控制的关系，政治上的统治与被统治的关系”；〔1〕在现代社会着重体现为乡村资源向城市的单向流失。可以说，如今“城乡关系”问题已成为中国现代化进程中的一项公共性话题，并受到社会各界的广泛关注。
中共十八大报告明确指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，……形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”十八届三中全会更进一步指出：“根本解决城乡二元结构、城乡发展差距等问题，必须推进城乡发展一体化。” 这表明党和政府已充分认识到城乡一体化建设的严峻性与迫切性，必须以科学的发展观念来推动城乡的均衡前行。马克思的理论预设以及各发达国家的实践历程均表明，城乡关系必然会经历从“一体”到“分离”再逐渐“协调”并最终“融合”的过程。由此，值得我们反思的是：我国城乡关系的现实境况到底怎样？其发生机理究竟如何？实践路径又应走向何处呢？对此，本文试图通过对统计数据的描述性分析来揭示中国城乡关系的现实样态，并尝试性地利用城市偏向理论对中国城乡关系的发生机理进行理论解释，并指出其未来的发展走向，旨在为我国城乡发展一体化的实现提供一些知识支援，早日有效达成马克思所谓的城市与乡村的“共融”。
二、描述性认知：中国“城乡关系”的失衡 无论是从理论文献的解读，还是通过对社会现象的透视，我们都能得出一个感性的经验假设，这即是城乡关系是失衡的、差距巨大的、是偏向于城市发展思维的。然而，到底这一失衡程度如何？差距规模多大？还需进一步利用统计数据来实证检验。对此，笔者尝试性地通过对相关数据的描述性分析，来进一步直观地认知中国城乡经济、社会等诸多方面的失衡境况。
（一）中国城乡经济发展的失衡
就我国城乡经济发展水平总体状况而言，城市与乡村差距也十分显著，呈严重失衡状态。这主要体现于城乡固定资产资金支持、居民收入以及居民消费几方面。
第一，城乡固定资产资金支持的严重失衡。政府对城镇和农村社会的资产资金投资力度的强弱，是城乡社会整体经济发展能否取得快速发展的关键性因素。根据相关统计数据（具体如图2所示），我们可以鲜明地得出一个结论：即是政府在固定资产投资和资金支持上一直偏向于城市，而对农村的支持力度却十分微弱，这应是导致城乡失衡及其差距扩大的重要因素所在。具体来看，一方面，从固定资产投资比值上来看，1995年至今，中国城市与乡村的固定资产投资差距一直快速增大，其比值已从1995年的7.79倍已扩大至2011年的33.27倍，差距十分惊人，并仍有进一步扩大的趋势；另一方面，从固定资产投资的绝对数上来看，1995年城镇与农村的固定资产投资额分别为15643.7、2007.85亿元，绝对值差距为13635.85亿元，而2011年城镇与农村的固定资产投资额则分别为302396.06、9089.07亿元，绝对值差距已增加至293306.99亿元，差距竟然扩大了21.5倍之多。这足以表明中国城市与乡村经济发展的失衡现状了。
图11995—2011年中国城镇与农村固定资产
投资情况对比①
第二，城乡居民收入的失衡。城乡居民人均收入的高低直接鲜明反映了城镇与农村居民生活条件的好坏。图3的趋势线和柱形图直观地表明，一方面，在总体趋势上，自1978年改革开放以来，中国城乡居民的人均收入差距一直呈现出波动性地扩大趋势，已由1978年最初的2.57倍扩大至2011年的3.13倍之多，在改革开放前十年中，城乡居民收入还处于较平稳的状态，而在进入二十一世纪后，城乡居民收入差距飞速拉大，至今已造成巨大的差距。另一方面，在居民人均收入绝对值的变化上，差距数字更是惊人，城镇居民的可支配收入总是以飞快的速度增加，而农村居民则仅是在小范围地上升，1978年我国城镇与农村居民的人均纯收入分别为343.4、133.6元，差距仅为209.8元，而至2011年时，我国城镇与农村居民的人均纯收入则分别为21809.78、6977.29元，差距已到达14832.49元。因而，如何促进农村居民收入的稳步增加，是党和政府近年来迫切关注的问题。
图21978—2011年中国城镇与农村人均收入水平对比
①由于1995年之前部分年份的城乡固定资产投资数据缺失，故在此只统计了1995-2011年的城乡情况。
第三，城乡居民消费的失衡。从图4的趋势线和柱形图可以看出，一方面，在总体消费水平上，1978年以来，中国城乡居民的消费差距一直呈现出缓慢扩大趋势，并已由1978年的2.9倍扩大至2011年的3.7倍，特别地，这一差距主要在在1985年之后迅速拉大，并且近20年来这一差距程度一直维持在3.5倍左右而上下波动。另一方面，在城乡居民消费的绝对数值变化上，农村居民的消费仅仅是有所增加而已，而城镇居民的消费则是飞速性地飙升，比如，1978年我国城镇与农村居民的总体消费水平分别为405、138元，差距仅为267元，而至2011年时，我国城镇与农村居民的消费水平则分别为18749.58、5633.03元，差距已到达13116.55元。 表1则进一步表明了城乡居民在实际消费项目上的差距，一方面，总体来看，当下农村居民的消费重点主要还在于放在食品类、衣着类、居住类、医疗保健类等方面，而在家庭设备类、保险服务类、银行服务类、文教娱乐类等方面的消费支出相对较少，就2011年来看，农村居民在食品类、衣着类、居住类仅三项的消费支出就为22047.2亿元，占了农村总消费的58.96%；而城镇居民不仅在食品、衣着、居住等必需品的消费上远高于农村，在文教娱乐类、家庭设备类、保险服务类、银行服务类等项目支出上也远高于农村，并且所有项目的差距均逐年增大，比如，在文教娱乐用品及服务类支出上，2009年的城乡居民支出差距为6973.09亿元，而2011年就已扩大至9965.3亿元了。
图31978—2011年中国城镇与农村居民
总体年消费水平对比
数据来源：根据《2012年中国统计年鉴》整理计算而成。
（二）中国城乡发展其他方面的失衡
经济发展的城乡失衡是当下中国城乡关系的具体表征，除此之外，城市和乡村在社会建设的诸多方面都存在一定程度的差距，比如：文化教育水平、民生福利水平、医疗保障水平等等，具体如表2所示。
在文化教育水平方面，总体上看，过去的十年里取得了跨越式的进展，九年义务教育的普及，基本扫除了青少年文盲现象；学杂费的免除，在一定程度上也减轻了学生负担。据统计数据显示，2011年我国学龄儿童净入学率为99.8%，小学毕业升学率为98.3%，初中毕业升学率为88.9%，高中毕业升学率为86.5%，而在2000年时，我国初中毕业升学率和高中毕业升学率仅为51.2%、73.2%，十年内则分别提高了37.8和13.3个百分点，这充分说明基础教育问题已基本解决，正向高等教育大众化发展阶段进发。当然，城市和农村的教育水平上还是存在一定差距的，如表4 所示，城市与农村在普通初中、高中学校数目的建设上，差距比值为2.41，普通中小学在校学生数的差距比值为2.27，2011年我国乡村人口占比为48.73%，在城乡人口数接近均等的情形下，城市的学校建设和在校生人数却为乡村的2倍之多。除此之外，农村青年本科学历所占比例依然不高，且在教育投资上，农村仍低于城市，同时教育基础设施和学校条件仍与城市有所差距。这些均足以表明了城乡教育不平衡问题的存在。
在民生福利、医疗保障水平上，由于党和政府近几年一直重在强调民生建设，在各部门的共同努力下，我国的公共服务水平整体上还是取得了积极进展，但相对城市而言，农村仍比较落后。比如：农村居民低保标准仅为城市居民的一半左右，城市每百户家用计算机是农村的4.5倍多，家用汽车也为农村的3.37倍，同时，城市配备的卫生技术员、注册护士、以及卫生床位数都是农村的2-3倍之多，等。除此之外，在城乡社区事务、文体娱乐、就业保障、环境保护等公共服务建设方面均存在着一定的差距。
总之，当下中国的城乡关系处于严重失衡的状态，在此境况下，如何实现十八大所提的“经济、社会、文化、政治、生态”的“五位一体”发展，值得我们进一步去反思。
表22011年中国城乡社会建设等方面的差距
主要维度主要指标城镇农村比值民生福利水平居民最低生活保障平均标准（元/月/人）287.6143.22.01人均国内旅游花费（元）8784711.86居民家庭文教娱乐支出比重（%）12.27.61.61每百户拥有家用汽车（辆）18.585.513.37每百户彩色电视机拥有量（部）135.2115.51.17每百户家庭计算机拥有量（部）81.918.04.55文化教育水平普通初中、高中学校数目（所）38518159832.41普通中小学在校学生数（千万人）12.125.332.27医疗保障水平每千人拥有卫生技术人员（人/千人）7.903.192.48每千人拥有注册护士（人/千人）3.290.983.36每千人拥有医疗卫生机构床位数（张/千人）6.242.802.23…………………………数据来源：根据《2012年中国统计年鉴》及国家民政部、人社部、卫生部、教育部等门户网站整理而得。
三、城市偏向的理论范式及中国城乡失衡的理论解释 “城市偏向理论”作为一种富有解释力的理论工具和分析范式，被广泛应用于城乡关系问题的研究，为当下“城乡失衡”问题的剖析提供了有力的理论依据。
（一）城市偏向理论——城乡关系的一个解释模型
城市偏向理论（Urban Bias Thesis）作为一个基本的理论范式和解释模型，被广泛应用于城乡差距、城乡关系等问题的研究，为发展中国家的城市偏向问题提供了一个极为有效的分析框架。
简单地说，“城市偏向”即是指一个国家在经济发展战略上以城市为中心，集中国家各种资源优先发展城市和工业，并设想在未来以先进的工业化和城市带动农业和农村共同发展的模式。〔2〕这种“城市——工业化”经济发展的战略模式①，曾被发展中国家在工业化初期广泛采用，并为其迅速集聚资源和工业化推进发挥了积极作用。然而，拉丁美洲和非洲的实践证明，这一“城市偏向”的发展模式并不易取得成功，所期望的“涓滴效应”不仅被强化集中的“回流效应”所取代，而且更是引发了一个严重的后果：即是城乡关系的扭曲、城乡区域差距的扩大，以及作为现代化的城市中心与落后乡村之间二元结构的生成与强化。对此，以“城市偏向理论”为代表的均衡发展理论被相继提出，并得到学者们广泛而深入的研究。比如，Ranis 和Fei在对东亚发展经验研究的基础上，即批判了Lewis 的二元经济结构论，指出其片面地强调工业部门的扩张而忽视了农业部门的重要性，认为应注重维持工农业两部门之间的均衡发展，才能最终消除发展中国家的二元经济结构，并修正形成了Lewis-Fei- Ranis模型。〔3〕Wellise也指出，城乡收入差距扩大的一个重要原因是发展中国家的政府把城市化和经济 ①“城市——工业化”经济发展模式的代表性理论主要有：增长极理论、二元结构理论、核心边缘理论，这三种理论均强调城市优先的非均衡发展，继而再通过城市的“扩散效应”带动农村发展。增长等同于经济发展，极力推行城市偏向型的发展战略。〔4〕
根据贝克尔等学者研究分析，城市偏向的政策主要涵盖三点：一是宏观经济政策扭曲了经济信号；二是政府把投资资金主要用于城市基础设施的建设上；三是城市公共部门的就业严重低效率。〔5〕“城市偏向理论”即是对这种以“城市——工业化”模式为主旨的城市偏向发展战略政策的激烈批判与理论反思，其本质旨在强调城市与乡村的均衡与协调发展。具体而言，这一理论最先是由美国经济学家利普顿（Michael Lipton）在其1977年出版的《Why Poor People Stay Poor： A Study of Urban Bias in World Development》一书中系统阐释提出的，〔6〕Michael Lipton指出，“政府在经济社会发展过程中实施偏袒城市的政策，结果是有利于城市生产者和消费者，而不利于农村居民。”他首先对城市偏向政策的形成机制进行了分析，Lipton认为发展中国家出现城市偏向的根本原因主要在于“强城市阶层影响力、弱农民政治影响力”的政治结构，即“在大多数发展中国家，一方面，虽然农村人口众多，但其参与意识很弱，存在人数众多但政治影响力微弱的‘数量悖论’；另一方面，尽管城市人口占总人口的比重较小，但由于城市阶层的组织性、游说能力和政治影响力远高于农村阶层，加之主流发展理论支持城市工业化发展模式，使得政府在经济活动中实施了一系列偏向于城市发展的投资、税收、价格以及其它政策，由此造成了城乡关系的扭曲和农民生活的困境。”〔7〕
另外，Lipton的城市偏向理论指出，大多数发展中国家的城乡关系是城市偏向的，即在价格、税收、投资、外贸等经济政策上，优惠城市而歧视农村，从而造成城市与农村在生产力水平和经济发展上的明显分化。并且，Lipton还进一步指出，城市偏向政策主要有两个阶段时期的体现：一是经济发展初期阶段的价格扭曲政策，这主要是指农产品价格低于市场价而城市生产的商品价格却高于市场价的扭曲政策。即“在经济发展初期，发展中国家所制定的价格、税收及其他政策均有利于城市集团，这些政策所引起的价格扭曲会人为压低农产品价格而抬高工业品价格，进而损害农村集团的社会福利”。〔8〕二是经济发展后期的非价格偏向政策。这主要是指财政、金融、投资等公共服务领域支出的城市偏向。1980年后，价格扭曲政策遭遇弱化，以公共服务为主的非价格偏向政策逐渐凸显出来，Lipton指出，“这种城市偏向型的公共支出政策，一方面不仅直接提高了农村居民的医疗卫生支出与道路建设等费用，另一方面更是间接弱化了农村居民在价格控制方面的能力，产生了诸多消极影响。公共领域的支出确实为城市带来了巨大收益，为城市吸引了更多的技术、资本和大量企业，同时，农村的大量存款更是为城市扩建提供了重要资金支持，极大增强了城市居民的见识能力和就业机会，但这种政策导向所形成的城市集聚却不利于城乡经济社会的整体性发展。”〔9〕对此，该理论提出三大重要论点：一是从公平角度来看，农村地区拥有绝大部分贫困人口，因而应实行由城市到农村的再分配；二是从效率角度来看，农村拥有绝大部分能推动经济增长的低成本生产要素，因而应将农村作为重要的投资场所；三是发展中国家应坚持城乡均衡化的发展战略，削弱甚至摒弃各种畸形的偏向城市战略，以实现城乡间的均衡发展。
总之，城市偏向理论一经提出，即引发了诸多学者的评价与响应，甚至引发了“自下而上”的发展战略的探索，如：弗里德曼和道格拉斯就首次提出了“乡村城市发展战略”。该理论作为城乡均衡发展的典型代表，对于解释城乡关系失衡、破解城乡差距有重要作用。
（二）城市偏向理论对城乡关系失衡的解释
就中国而言，乡村的凋敝与城市的喧嚣是中国社会发展进程中的独特景象，城乡制度设计在工业化推进的过程中具有显著的城市偏向特征。比如：存在农产品价格制定的偏向、义务教育的偏向、政府公共服务投资支出的偏向，等等。并且这种城市偏向的制度设计有着其独特的政策表现与形成机制。正如城市偏向理论所言，城市偏向主要有两大阶段的政策体现：经济发展初期的价格偏向和经济发展后期的非价格偏向。中国的城市偏向同样具备这两大时期的表现：一是1978年之前的价格偏向；二是1978年之后的非价格偏向。
第一，1978年之前的价格偏向。计划经济时期，在党和政府施行以工业化为主的“赶超型发展战略”的框定下，城市偏向政策通过一系列非均衡制度确立下来，这主要体现在50年代开始实施的工农产品价格的剪刀差和粮食的统购统销制度两大方面，其实质在于农村生产要素向城市的单向流动。即政府主要通过对农产品压价、工业品提价、农产品流通渠道垄断等具体举措，同时配合粮食的统购统销制度，来创造有损农业发展的贸易环境，从而汲取大量农业剩余，为城市提供廉价的生活生产资料，并未工业化的发展提供原始资本积累，同时政府还为城市居民提供各种政策性补贴以保证城市工业的循环，由此即形成这种隐性意义上农产品低于市场价、工业品却高于市场价的工农产品“剪刀差”，造成农村衰败、农业弱势、农民贫困的局面。据有关学者分析测算，“从1952到1990年间，中国政府通过价格剪刀差从农业中汲取了8708亿元资金剩余，若加上农业税收、农村金融流出等，这一提取量将高达11594亿元”。〔10〕
第二，1978年之后的非价格偏向。改革开放后，价格的城市偏向逐步减弱，但非价格的政策偏向却逐渐凸显，这主要表现为公共服务领域的财政支出偏向，这种低农村财政投资的政策与中国长期施行的农村高税收政策体系共同构建了一种“双偏向型”的财税制度。也即是说，一方面，农村居民的农业税制负担远高于城镇居民的工商税体系，根据有关学者的统计测算，“1994-2005年期间，农村居民人均税负达到城镇居民人均税负的1.35倍。”〔11〕虽说2006年后农业税已正式取消，税收负担尽管有所减轻，但农民的实际负担仍较重。另一方面，政府的财政支出也有着严重的城市居民偏向性，即政府在基础设施、公共服务、民生福利、科教文卫、外贸金融等方面的建设，更多地偏向于城市投资，而对农村发展和农业建设的财政支持却相对薄弱，从而进一步造成了城乡经济增长的速率严重失衡，最终引发世纪之交“三农问题”的出现以及城乡差距的不断扩大。根据有关学者的统计测算，“1978-2005年期间，非农业部门每单位所耗费的财政支出是农业部门的2.75倍，政府对城镇居民年人均财政支出是农村居民的20.97倍。”〔12〕《2012年中国统计年鉴》数据也显示，支持农业生产的支出占财政支出比重总体上呈下降趋势，由1978年的13.43%下降为2011年的8.72%，其中，2003年最低，仅占7.12%。 那么，中国的城市偏向政策是何以形成并能持续存在的呢？其形成机制的独特性究竟为何？表面来看，中国城市偏向政策形成的原因有三方面：赶超型的发展战略、以GDP为中心的政绩考核制、农村集团的数量悖论；而这一偏向政策得以存在和持续的本质则在于中国社会主义意识形态的作用。
其一，以重工业为主的赶超型发展战略。新中国成立之初，党和政府曾明确提出要消灭城乡差距，实现社会主义工业化，但由于当时国家处于经济被封锁、政治被孤立的严峻的国际环境之下，中国不可能在短时间内实现社会主义工业化这一伟大目标，更不可能走“先农业、后轻工业、再重工业”的工业化发展自然顺序道路。于是，为了迅速改变中国落后的事实现状，提升国际地位、实现民族复兴，党和政府便选择了优先发展重工业的“赶超型经济发展战略”，正如林毅夫、蔡昉等人所言，“国家实行计划经济体制，人为压低利率、汇率， 能源、原材料、劳动力的价格，通过不等价交换将剩余集中起来，使不具有比较优势的重工业在这种扭曲的宏观政策中也能生存和发展。”〔13〕这一非均衡发展战略使得城乡发展逐步沦为“城市—工业偏向”的状态，通过工农产品剪刀差手段使生产资源过度向城市流动与集中，而农业、农村的发展则处于边缘境地。同时，党和政府更是实施了严格的“农产品统购统销制度、人民公社制度、城乡户籍制度以及与之相关的粮油供应、就业和福利保障制度”，这与工农产品剪刀差相结合，来严格控制城乡人口流动，实行城乡分割，共同保护城市的工业化和群体发展利益，其结果必然导致了城乡二元经济结构的强化和差距的扩大。
其二，以GDP为中心的政绩考核制。“经济增长至上”是我国党和政府一直追求坚持的发展观念，在这一发展理念下，经济建设水平即理所当然地成为了衡量地方政府政绩的首要指标，换言之，即上级政府始终施行以GDP增长为中心的政绩考核制，以GDP 增长率来考核下一级地方政府的政绩。由此，在这一压力型体制的框定下，地方政府的行为便遭遇异化，逐渐沦为“公司化”的利益主体，其行为目标和动机则异变为一味单向度地追求地方经济增长和财政收入的增加。也即是说，地方政府更多地是重点关注城市中心的经济建设，而解决三农问题、推进农村发展的重大战略任务却被抛之脑后。于是，这种异变行为便进一步导致了地方政府片面追求经济增长的单向性思维，产生了有悖于经济长期均衡可持续发展的带有城市倾向政策举措，如，重城镇产业、轻农村农业；重城镇投资、轻乡村发展；强调短期利益、忽视长期发展，等。这种异化的地方政府行为最终导致城乡关系的扭曲及城乡差距问题进一步扩大。
其三，农村集团的数量悖论。中国的城市偏向问题的存在，不仅是国家战略安排的必然产物，也是城乡二元利益集团博弈的结果（蔡昉教授研究认为1978年之后的城市偏向主要在于城市利益集团的政治压力，1978年之前则主要受赶超型发展战略的影响〔14〕）。即Lipton所说的农村集团的“数量悖论”，这主要表现为“城市阶层的强影响力与农民政治的弱影响力”的二元博弈。一方面，“中国城市居民在各级人民代表大会的比例远高于农村居民，比如，在历届人民代表大会的农民代表比例中，仅第四届、第五届达20%之多，其余均在10%左右甚至更低。这使得城市居民在政策和制度制定上的影响力比农民大很多，从而造成农村居民的利益诉求无法得到有效表达，其制度设计也就更倾向于城市居民的利益，造成城乡差距的扩大。”〔15〕另一方面，农民的组织性和一致行动能力也较为缺乏。正如贺雪峰教授所言，“当下的乡村社会是一个半熟人社会，大家更多的只是脸熟而已，缺乏更深的了解和信任，因而也就有了不同的意见和分歧。”〔16〕也就是说当下的“村庄在很大程度上是低社会关联的，大部分村民缺乏调用相互之间关系的能力，一致行动能力较为缺乏”。〔17〕在如今村社日益原子化的形态下，现代文化尚未建立，传统文化又面临解体，这种文化上的断裂导致乡村社会内部凝聚力逐渐衰退，社会认同感和共识日益低下，进而导致社会整体的信任度和合作力普遍缺失和低下，进而也就出现了农民集体行动沟通成本过高而引发的“搭便车”现象，出现了农民参与意识弱这一情形的发生，造成农民人数众多而政治影响力却很微弱的“数量悖论”，最终导致城市偏向发展政策的确立及城乡关系的失衡。
当然，以上三方面的原因对中国城乡关系的失衡还缺乏足够的有效解释力，中国的城乡失衡的本质而是在于其独特的社会主义意识形态。中国的“城市偏向”不是自然的原因，而是一种政治结果，也即是制度性的安排与框定。改革开放前，中国是一个“全能主义”社会，统治精英阶层的意志至上，领导者优先发展重工业的决策判定与城市偏向政策密不可分；同时，中国的工业化不仅是“后发性工业化”（依靠农业提供资金积累），更是一种“社会主义的工业化”，即统治阶级把“工业化”与“社会主义”的意识形态相结合了，而这便对中国赶超型经济发展战略以及由此形成的城市偏向政策做了“合法性的论证”，乡村为城市工业化提供资金积累也就被理所当然地赋予了“工农联盟”的政治意义了，同时统治阶级还通过一系列的政治制度来限制人口众多的农民集团的政治影响，所以在一般发展中国家只与特定发展阶段相联系的战略和政策选择，在中国却直接上升为的一项“合理合情”长期性制度，为城市偏向政策的实施提供了有效的政治保障。改革开放后，中国城市偏向政策得以持续存在的主要动力即是相关学者所言的“城市政治系统成员的利益驱动和城市集团的政治压力”（在此不再叙述）。因此，中国的城市偏向政策其实是被穿戴上了一件“合法性”的外衣，而由此所形成的城乡关系失衡或城乡差距则可理解为一种“合法性的困境”。
四、发展指向：从“城市偏向”到“城乡均衡” 城市偏向理论指出，带有城市偏向的发展模式是低效率和不公平的，发展中国家应实施有利于城乡均衡增长的发展战略。对此，结合中国的实际情形，笔者认为有三点值得反思：
第一，强化制度均衡供给。著名经济学家舒尔茨曾说：“要改变农业落后和农民贫困的现象，首先要抛弃制度性的歧视。”〔19〕因而，要扭转城市偏向型政策，必须做好以下制度供给：一是要从根本上改革城乡二元户籍制度，这即是说必须还原户籍制度人口管理、迁移等基本功能，而将带有就业、教育、社会保障、民生福利等职能的制度彻底改变，消除公共产品供给的城乡差异性；二是要逐步建立城乡一体的社会保障制度，保障农村居民的应得利益，比如，有必要将进城务工人员逐步纳入社保体系，消除“贫民窟式”的城市化、建立城乡一体的综合社会救助体系等等；三是要逐步完善农民群体的利益表达机制，农民群体一直存在政治权益弱化和利益表达淤塞的问题，必须有效建立具体的组织渠道，促使农民的利益能得到有效表达，从而优化政策过程体系机制。 第二，增大对乡村边缘地区的补益和赋权。有学者指出，发展中国家不仅存在收入差距，更有着非收入方面的差距，特别是基础教育、基本医疗卫生服务以及基本社会服务等方面所面临的机会不平等。〔20〕这正是城市偏向的制度性设计所引发的乡村边缘群体基本权利被剥夺和侵蚀的结果。因此，十八届三中全会随即指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”所以说，必须加强对乡村弱势群体的补益和赋权，以使其获得一定的社会地位和政治保障权益。通过相关的政策设计，重新赋予本应属于他们的基本权利，让他们能够顺畅表达自己所需利益，消解城市偏向所带来的各种社会排斥。当然，制度设计是一个长期演进的过程，在制度形成之前，也可通过加大对乡村地区公共服务领域的投资力度，来保证乡村群体的利益损失最小化。
第三，实施次级城市发展战略。中国城市偏向问题的解决，一方面，既不能过度地强调均衡战略，另一方面，更不能忽略城乡均衡发展所带来的负面效应，所以必须寻求一种具有“包容性”的城乡经济发展新思路。对此，美国学者朗迪勒里（Rondinelli）所提的“次级城市发展战略”较具适用性，他指出，“可在发展中国家建立一个体系完整、布局分散的次级城市体系，这能更好地发挥中小规模城市的桥梁作用，特别是能加强‘中小城市与农村的联系、中小城市与大城市的联系以及中小城市之间的联系’，能充分发挥中小城市对大城市的分流和对农村的经济辐射作用，真正使其成为联系城乡均衡发展的推进器。”〔21〕具体到我国而言，“次级城市发展战略”即可理解为“中小城镇化发展战略”，这实质上和近年来我国所强调推进的城镇化建设“殊途同归”，因为“农村城镇化是城乡发展一体化建设的路径之一”，〔22〕通过中小城镇的发展，可顺利促进次级城市中心的形成，从而一方面可分担大城市由于人口资源的过度集中而带来的公共支出负担，更可避免“没有增长的城市化”现象发生，另一方面又可通过小城镇发展的“涓滴效应”扩散至乡村地区，为农村的发展提供必要的基础支持，最终促成城市与乡村的均衡发展。
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【责任编辑：朱凤霞】