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公务员的服从义务是公务员制度的一项基本组织原则，公务员依照上级的命令履行职能是公共管理的内在要求。所有管理系统都要求区分层级，而在系统中处于较低层级的必须接受上级的指挥，服从上级作出的决定或者命令，如果层级和指挥的秩序被打乱，就意味着系统的崩溃，公共管理也不例外。
在法治社会中，公务员又应当是宪法和法律的忠实执行者，公务员为或不为一定行为应当在法律所规定的权限之内。虽然在这样的官僚科层制中，上级做出的命令和决定被认为是最接近宪法和法律的，但是所有命令归根究底最终都是由行个人主观作出的，那么就不能否认命令存在违法的可能性。在现行的代议制民主制度中，上级同样作为行政系统的一员，作出命令的权利也是由法律所授予的，超越这个界限作出命令的行为本身就不合法。所以公务员的服从义务并不针对上级的所有决定或者命令，应当是受到合理限制的，超越这个限制执行违法命令将承担相应的法律后果。
在公共管理系统中，“下级公务员不服从上级命令，这个行为本身就违法。”豍但是公务员执行违法命令的行为同样会触犯法律，这就显得互相矛盾了。因此法律所确立的公务员服从义务应该是受到限制的。且其原因不仅限于此。公务员服从义务有其合理基础。
一、服从义务基于职务关系所产生
封建专制被打破，随之而来的是代议制民主，这使得议会成为独立的立法机关，而政府是执行议会所立法律的行政机关，公务员制度或者文官制度就是这一体制的基础。公务员应当根据上级的合法命令做出行政行为，这和封建专制中向上级效忠依其意愿行使职权的臣僚有着根本不同。即“官僚体制之前的父权家长制的结构，从本质上讲，它不是建立在客观的、非个人目的的服务责任和服从抽象的准则的基础之上的，而是建立在严格的个人的孝敬关系基础之上的。”豎而这种类似“孝敬家长”身份依附关系的官僚制度，是统治者私有的工具，官僚通过向上级效忠实现个人目的体制。
而对于现代公务员制度，洛克这样认为：“至于效忠，只是根据法律的服从，如果他自己违犯法律，他就没有要求别人服从的权利，而且他之所以能够要求别人服从，不外因为他是被赋予法律权力的公仆，而一旦这个最高执行者离开公共意志而凭他私人意志行动时，他便降低自己的地位，只成为一个有权要人服从的没有权力、没有意志的个人，因为社会成员除服从社会的公共意志外，并无其他服从的义务。”豏由此可见，现代公务员制度最主要的的变革是，实现了从身份依附到职务上的服从。在这种体制中，公务员行使职权应该完全非人格化，而是受到待议机关所确定规则的约束，所以原则上他们的上级只有在这种规则所确立的权限内发布政令。所以在这种层级结构中所确立的上级，不在是指身份上处于高级地位者，而是在职务上有指挥、监督的权的人或机关。
总而言之，公民出任公职是为了服务公共利益，而不是为了某人的个人利益，因此公务员体制中上下级的关系，不是效忠和被效忠的人身依附关系。这种体制下的公务员行使职权受到相关法律、法规的约束，更进一步是社会公共意志的表现，并不因上级的个人人格因素而转移。相对于执行命令的公务员，他的上级在这种体制的约束下，也只能在法律、法规赋予他得权限内作出命令。而由于这种初衷和职务服从的关系，公务员对上级所发出的不符合公共利益的命令就有权利不服从。反言之，既然公务员在法律规定的范围内行使职权，并非完全接受上级调配，那么他也有义务不不服从违法命令。
二、有限服从义务是稳定宪法制度的需求
公务员是宪法和法律的实施者，宪法将行政系统设计成为层级分明的金字塔式结构，以保证国家法律的高效、统一的施行，公务员当然首先服从上级的命令。但是在这种体制中，如果任何机关和个人超越自己的权限向下级发出命令，并得到执行，就会破坏宪法所设计的这种权利制衡，破坏国家机关和公民之间由宪法所稳定的关系。当仅有个别的违法命令被执行，它的影响可能被忽略掉，但是当这成为一种惯常现象，将毁灭宪法所确立的制度。
对这种现象，解决的途径可以是通过发布命令者自身的自律，但是这种对我自评判的方式从来都不可靠。再或者是让违法命令发布者的上级或者检查监督机关予以撤销，但是这种事后救济制度并不及时，无法预防违法命令所带来的损害。再者就是直接由命令的接受执行者不服从该命令。相对于前两种方式，它是宪法所包含，在公务员体制内，实现下级对上级监督制约的解决方法。它既然由宪法所确立，符合宪法精神，是一种由宪法内的正义。这种有限制的服从制度，看似违反了宪法建立的下级服从上级的层级结构，但实质上违法的是命令的发布者，而非不服从的公务员。
三、执行违法命令违背公民担任公职的初衷
公民接受国家委托担任公职是为了服务公共利益，所以就必须履行相应的职责。罗尔斯指出这种职责是由公平原则所产生，因此所处的社会制度必须是正义的，反过来个人必须支持这种制度，自愿为之服务并通过其所提供机会来实现个人价值。所以职责就涉及了公民个人的意愿以及社会背景制度。他的这种理论表明公务员必须按照法律的规定行使职权，并且自愿利用法律来服务公共利益实现进而个人价值。上级发出的命令也必须以法律为界限，超越了这种限度下达的命令必然让下级公务员在执行过程中越过职责所限，迫使他违背担任公务员的初衷。
四、独立判断权是服从义务的前提
公务员并非对上级有人身依附关系，而对上级服从义务的产生基础是法律所规定上级之间的职权关系。所以公务员的服从义务仅仅针对上级的合法命令。那么要求公务员首先能区分什么事违法命令，什么事合法命令。而在人身依附关系中，公务员仅仅是服从上级义务，不需要作出任何判断。所以就要求他首先要有对上级命令的独立判断权。这种判断权的存在是必然的。
公务员有合理限制的服从义务，是代议制民主所下公务员制度的的必然要求。公务员既要通过服从上级的合法命令，来时法律法规和政策得以贯彻实施，使整个行政系统高效的运作。也要对这种服从的义务加以合理限制，盲目罔顾法纪的服从上级所有命令，无疑是将封建独裁的暴政带回社会。不但不能行政系统良好的运作，而恰恰是在破坏这种由法律所限定层级分明的结构。
注释：
豍王名揚.法国行政法[M].中国政法大学出版社，1997：287.
豎[德]马克斯·韦伯.经济与社会（下卷）[M].林荣远译.商务印书馆，1995：324.
豏[英]洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，瞿菊农译.商务印书馆，1996：93.
（作者单位：宁波大学）
在法治社会中，公务员又应当是宪法和法律的忠实执行者，公务员为或不为一定行为应当在法律所规定的权限之内。虽然在这样的官僚科层制中，上级做出的命令和决定被认为是最接近宪法和法律的，但是所有命令归根究底最终都是由行个人主观作出的，那么就不能否认命令存在违法的可能性。在现行的代议制民主制度中，上级同样作为行政系统的一员，作出命令的权利也是由法律所授予的，超越这个界限作出命令的行为本身就不合法。所以公务员的服从义务并不针对上级的所有决定或者命令，应当是受到合理限制的，超越这个限制执行违法命令将承担相应的法律后果。
在公共管理系统中，“下级公务员不服从上级命令，这个行为本身就违法。”豍但是公务员执行违法命令的行为同样会触犯法律，这就显得互相矛盾了。因此法律所确立的公务员服从义务应该是受到限制的。且其原因不仅限于此。公务员服从义务有其合理基础。
一、服从义务基于职务关系所产生
封建专制被打破，随之而来的是代议制民主，这使得议会成为独立的立法机关，而政府是执行议会所立法律的行政机关，公务员制度或者文官制度就是这一体制的基础。公务员应当根据上级的合法命令做出行政行为，这和封建专制中向上级效忠依其意愿行使职权的臣僚有着根本不同。即“官僚体制之前的父权家长制的结构，从本质上讲，它不是建立在客观的、非个人目的的服务责任和服从抽象的准则的基础之上的，而是建立在严格的个人的孝敬关系基础之上的。”豎而这种类似“孝敬家长”身份依附关系的官僚制度，是统治者私有的工具，官僚通过向上级效忠实现个人目的体制。
而对于现代公务员制度，洛克这样认为：“至于效忠，只是根据法律的服从，如果他自己违犯法律，他就没有要求别人服从的权利，而且他之所以能够要求别人服从，不外因为他是被赋予法律权力的公仆，而一旦这个最高执行者离开公共意志而凭他私人意志行动时，他便降低自己的地位，只成为一个有权要人服从的没有权力、没有意志的个人，因为社会成员除服从社会的公共意志外，并无其他服从的义务。”豏由此可见，现代公务员制度最主要的的变革是，实现了从身份依附到职务上的服从。在这种体制中，公务员行使职权应该完全非人格化，而是受到待议机关所确定规则的约束，所以原则上他们的上级只有在这种规则所确立的权限内发布政令。所以在这种层级结构中所确立的上级，不在是指身份上处于高级地位者，而是在职务上有指挥、监督的权的人或机关。
总而言之，公民出任公职是为了服务公共利益，而不是为了某人的个人利益，因此公务员体制中上下级的关系，不是效忠和被效忠的人身依附关系。这种体制下的公务员行使职权受到相关法律、法规的约束，更进一步是社会公共意志的表现，并不因上级的个人人格因素而转移。相对于执行命令的公务员，他的上级在这种体制的约束下，也只能在法律、法规赋予他得权限内作出命令。而由于这种初衷和职务服从的关系，公务员对上级所发出的不符合公共利益的命令就有权利不服从。反言之，既然公务员在法律规定的范围内行使职权，并非完全接受上级调配，那么他也有义务不不服从违法命令。
二、有限服从义务是稳定宪法制度的需求
公务员是宪法和法律的实施者，宪法将行政系统设计成为层级分明的金字塔式结构，以保证国家法律的高效、统一的施行，公务员当然首先服从上级的命令。但是在这种体制中，如果任何机关和个人超越自己的权限向下级发出命令，并得到执行，就会破坏宪法所设计的这种权利制衡，破坏国家机关和公民之间由宪法所稳定的关系。当仅有个别的违法命令被执行，它的影响可能被忽略掉，但是当这成为一种惯常现象，将毁灭宪法所确立的制度。
对这种现象，解决的途径可以是通过发布命令者自身的自律，但是这种对我自评判的方式从来都不可靠。再或者是让违法命令发布者的上级或者检查监督机关予以撤销，但是这种事后救济制度并不及时，无法预防违法命令所带来的损害。再者就是直接由命令的接受执行者不服从该命令。相对于前两种方式，它是宪法所包含，在公务员体制内，实现下级对上级监督制约的解决方法。它既然由宪法所确立，符合宪法精神，是一种由宪法内的正义。这种有限制的服从制度，看似违反了宪法建立的下级服从上级的层级结构，但实质上违法的是命令的发布者，而非不服从的公务员。
三、执行违法命令违背公民担任公职的初衷
公民接受国家委托担任公职是为了服务公共利益，所以就必须履行相应的职责。罗尔斯指出这种职责是由公平原则所产生，因此所处的社会制度必须是正义的，反过来个人必须支持这种制度，自愿为之服务并通过其所提供机会来实现个人价值。所以职责就涉及了公民个人的意愿以及社会背景制度。他的这种理论表明公务员必须按照法律的规定行使职权，并且自愿利用法律来服务公共利益实现进而个人价值。上级发出的命令也必须以法律为界限，超越了这种限度下达的命令必然让下级公务员在执行过程中越过职责所限，迫使他违背担任公务员的初衷。
四、独立判断权是服从义务的前提
公务员并非对上级有人身依附关系，而对上级服从义务的产生基础是法律所规定上级之间的职权关系。所以公务员的服从义务仅仅针对上级的合法命令。那么要求公务员首先能区分什么事违法命令，什么事合法命令。而在人身依附关系中，公务员仅仅是服从上级义务，不需要作出任何判断。所以就要求他首先要有对上级命令的独立判断权。这种判断权的存在是必然的。
公务员有合理限制的服从义务，是代议制民主所下公务员制度的的必然要求。公务员既要通过服从上级的合法命令，来时法律法规和政策得以贯彻实施，使整个行政系统高效的运作。也要对这种服从的义务加以合理限制，盲目罔顾法纪的服从上级所有命令，无疑是将封建独裁的暴政带回社会。不但不能行政系统良好的运作，而恰恰是在破坏这种由法律所限定层级分明的结构。
注释：
豍王名揚.法国行政法[M].中国政法大学出版社，1997：287.
豎[德]马克斯·韦伯.经济与社会（下卷）[M].林荣远译.商务印书馆，1995：324.
豏[英]洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，瞿菊农译.商务印书馆，1996：93.
（作者单位：宁波大学）