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随着《全国促进城镇化健康发展规划纲要2011-2020》（以下简称《规划》）的制订日渐推进，中国城市发展格局将面临一次新的调整。
《财经国家周刊》记者了解到，目前的《规划》版本在大中小城市协调发展的大原则下，厘定了不同规模和等级的城市发展路径，城市群将成为未来城镇化发展的主体形态。人口规模在100万至500万的城市或将重点发展，并着重提高中小城市的发展质量与数量。与此同时，为配合中小城市发展规划，中断多年的“设市”进程或将重启。
记者采访时发现，目前关于城市群的设计仍然存在较多争议。为何以城市群作为主体形态，如何划定城市群中的“入围”城市标准，现实中的城市发展路数又是否能按规划进行？这些都是尚待解决的疑问。
争议犹存，地方政府已经踏上了争相进入城市群的博弈之路。数月以来，多个城市群迎来“扩容”，不少市县积极争取抢在《规划》发布之前“入群”，并力求提升本地行政级别，从而获得更多发展资源与机会。
记者从接近民政部门的相关人士处了解到，目前各地上报待批的设市申请已超过60份，另有上百个县表现出设市意愿。
100-500万人口规模城市升温
据《财经国家周刊》记者了解，目前《规划》中对城市规模等级的设定方向，是合理控制超大城市和特大城市的规模，继续发展大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇。
发改委相关人士表示，从城市效率的角度讲，人口在100万以上的城市效率最高，因此特别对人口规模在100万-500万应给予发展，尤其是两三百万的城市。
按照《中国城市状况报告2012/2013》统计，截至2011年末，全国共有30个城市常住人口超过800万，其中13个城市人口超过1000万。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇表示，中心城区人口规模在100—200万的“中间规模城市”最为合理，超过500万以上肯定会出现比较明显的大城市病。
目前的《规划》版本，对不同规模城市未来的发展给出了较为清晰的方向。对于大城市、特大城市的定位，是提升其辐射、带动功能。特别是对于沿海城市来说，要加快转型创新；对内陆城市来说，要沿着产业链发展这些城市，同时发挥它们平衡国土空间的作用。
提升中小城市的数量和发展质量，将成为下一步的政策发力点。记者了解到，1996年至2010年，中国城镇化水平虽然显著提高，但是小城市所占比重却从57.5%下降到39.6%，这是不合理的。这一现象和国外的发展状态形成巨大反差。有资料显示，美国城镇化率从20%上升至50%期间，城市数量从352增加2722，日本城镇化率从38%到70%，城市数量从166个增加到692个。
记者了解到，未来中小城市的发展规划，分为城市群内与群外两种情形。群内中小城市，关键是要提升自身发展的质量，加强产业和人口聚集功能，能够起到分散特大城市的疏导作用；群外的中小城市，应加以有序发展，而不是摊大饼式的扩张，其中部分内陆的边境口岸城市，将进一步开放。
对于中国现有的19600多个小城镇，上述发改委人士指出，遍地开花的形态不可持续，未来应根据小城镇的具体位置，为其设定相应的功能。
大城市周边镇应该和城市的规划统筹考虑，逐渐把它打造成卫星镇，逐步增加它的居住功能和产业功能，从而疏导城市人口。
远离中心城市的镇，很难做大，但它们有特殊的功能。一是服务三农，作为城市和农村的节点；二是平衡国土战略，虽然很小，但居住在边疆，无论是从国土战略还是军事战略讲都有其重要意义，其发展主要是完善基础设施和公共服务职能，成为带动周边或一定半径农村的中心。
根据目前规划，从小城镇吸引外来人口的角度看，未来小城镇给予农民工的户籍标准，除了就业、居住年限的设置以外，无须再设置社保的缴纳年限；对中小城市和大城市，可以设定一定社保年限的要求，但是国家应对社保年限的最高标准设定限制，各城市最高年限不能超过这一限制；对特大城市和超大城市，则可以设置一些其他的附加条件以及阶梯型门槛，广州、上海已经开始操作。
博弈城市群
根据规划方案，未来中国拟在东、中、西部建立20个城市群。按照目前对人口和绿地面积所做的初步测算，到2020年，城市群将容纳76%左右的城镇人口，需要占用65%的建设用地面积，一半左右的地级市、县城和小城镇将囊括在城市群体系内。
剩下的一半左右的城市和小城镇，主要是点状式发展，由于所处地理位置与城市功能等原因，不宜搞联合发展，将通过其自身的扩张和功能提升来解决城市发展问题。
在城市群是城镇化的主体形态这一政策基调背景下，城市群规模不约而同开始“扩容”，地方政府期望在城镇化规划出来之前进入城市群，并争相做大，以获取发展先机。
2月23日，武汉、长沙、南昌和合肥四市市长在武汉达成《武汉共识》，将联手打造以长江中游城市群为依托的中国经济增长“第四极”，“标志着长江中游城市群建设进入到全面推进阶段”。中国科学院地理科学与资源研究所研究员、《规划》咨询专家方创琳指出，长江中游城市群所包含的城市数量，从一开始的25个，已扩展到了42个。山东半岛城市群所属的城市则从8个扩展到了13个。
接近发改委的一位专家向记者表示，现在各地大建快上城市群，已经脱离了城市群原来的含义，只是简单地把城市捏在一起，使得城市群不再是严格意义上的城市群，而是成了“政策型城市群”。
方创琳认为，未来衡量一个城市群是否成熟的标准，除了对城市群内的城市数量、人口规模、人均GDP、城镇化水平等有明确要求外，群内城市的经济外向度、联系程度、交通圈的时长，都应是重点指标。
虽然城市群思路已经进入规划，甚至开始对地方政府起到引导作用，但是刘勇指出，对于为何将城市群这个概念作为城镇化的主要形态，仍然存在一些争议。 而据《财经国家周刊》记者了解，城市群规划以2010年12月发布的《全国主体功能区规划》为蓝本设计而成，主体功能区规划将全国国土分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类，关于城市“入群”标准、城市群建成标准等问题，尚无明确的界定。
上有规划制定部门的前期设计，下有各地方政府希望“入群”的“跑部”博弈，城市群的形成过程中自然融入不少人为因素。
有接近国土部的人士对记者表示，建立在主体功能区规划基础上的城市群设计，如何避免计划思路，让城市依靠自身禀赋自然发展，对未来城市发展尤为关键，这也成为《规划》争议之处。
中国房地产业协会副会长朱中一表示，厘定城市群发展路径与城市是否“入群”的一个重要标准，应是城市之间是否存在天然的产业联系。应根据其自然条件、人口、地理位置、产业传统、经济结构优势等因素，让具有天然联系的城市走到一起，并在此基础上探寻这一城市群的发展模式。“不是人为地设定几个城市之间应建立起什么样的关系，哪些城市应纳入城市群。”朱中一表示。
“设市”之路待启
发改委相关人士对《财经国家周刊》记者表示，近年来，随着城镇化水平不断提高，中小城市发展却严重缺位。不少小城镇人口规模甚至超过了传统意义上的大城市，为了促进中小城市的发展，设市工作需要重新启动。
刘勇也指出，未来将召开的全国城镇化工作会议的一个重要意义是重启“设市”，理顺全国城镇体系。
根据目前的规划方案，下一步相关部门将完善城市行政区划设置和布局，改革设市模式，启动设市工作，以建成区常住人口为基准，完善设市标准，适度增加中小城市数量。同时，还将完善行政管理体制，改变按行政等级配置公共资源的管理体制，科学设置城镇政府职责和机构人员编制。
据《财经国家周刊》记者了解，重启“设市”之路，包括两方面内容：
一是县级政区的“撤县设市”或“撤县设区”，目前，发改委等部门有意探索将西部地区部分有潜力的县等培育成中小城市。对此，刘勇表示，对于设市模式，选择“整体设市”或者“划块设市”，仍有争议。目前的设市模式都是“整体设市”。“未来，可以考虑恢复到划块设市，一个县里，县城是‘市’，镇不是‘市’，镇设市可以单独再申请。”
二是“建制镇”的小城镇能否设市。随着经济发展，东部一些地区的小城镇的人口和产业集聚，出现了几十万人的“镇”，这些地方也传出设市的呼声。但据记者了解，目前小城镇设市仍然是地方政府在摸索阶段，中央层面仍没有统一计划。
实际上，虽然设市工作预期将重启，但这并不意味着中央政策“大松手”，抑或为了达到中小城市发展目标，对县、镇拔苗助长。
中国房地产研究会副会长胡志刚指出，改革开放以来，城镇净增人口中，由行政区划变动导致的占到40%以上，有些县级市甚至占到80%左右。
由于中国的城镇化发展与行政区划有着如此密切联系，而更高的行政级别往往意味着更多资源的聚集，地区经济往往具有较强的行政区经济属性，因而发改委、民政部等部门将对具体的设市安排谨慎考量。
经过对全国城市格局的调整，最后“全国城镇体系的城市数量要从600多至少扩展到2000个城市”，刘勇向记者描述道，“其下是近2万个的建制镇，以及超过60万个行政村，这样就形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。”
在地方政府追求行政级别升级的热情之下，如何避免不合理的行政区划给城镇化发展带来阻碍，是更为重要的待解问题。
胡志刚认为，由于条块分割，不合理的行政区划可能导致资源配置、企业竞争、市场流通等违背市场规律；此外，城市与周边县的关系，以及相近省份、省辖市之间的关系若处理不妥，会严重制约城市群内大中小城市及小城镇的协调发展。
对此，发改委相关人士指出，目前各地对城市群的建设热情很高，但对城市之间的协调机制还缺乏认知。如果城市群的建设不能推进城市的一体化，实际上是失败的。因此需要从规划协调、成本利益共担共享、要素创新、生态环境共治几方面来构建城市间发展机制。
《财经国家周刊》记者了解到，目前的《规划》版本在大中小城市协调发展的大原则下，厘定了不同规模和等级的城市发展路径，城市群将成为未来城镇化发展的主体形态。人口规模在100万至500万的城市或将重点发展，并着重提高中小城市的发展质量与数量。与此同时，为配合中小城市发展规划，中断多年的“设市”进程或将重启。
记者采访时发现，目前关于城市群的设计仍然存在较多争议。为何以城市群作为主体形态，如何划定城市群中的“入围”城市标准，现实中的城市发展路数又是否能按规划进行？这些都是尚待解决的疑问。
争议犹存，地方政府已经踏上了争相进入城市群的博弈之路。数月以来，多个城市群迎来“扩容”，不少市县积极争取抢在《规划》发布之前“入群”，并力求提升本地行政级别，从而获得更多发展资源与机会。
记者从接近民政部门的相关人士处了解到，目前各地上报待批的设市申请已超过60份，另有上百个县表现出设市意愿。
100-500万人口规模城市升温
据《财经国家周刊》记者了解，目前《规划》中对城市规模等级的设定方向，是合理控制超大城市和特大城市的规模，继续发展大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇。
发改委相关人士表示，从城市效率的角度讲，人口在100万以上的城市效率最高，因此特别对人口规模在100万-500万应给予发展，尤其是两三百万的城市。
按照《中国城市状况报告2012/2013》统计，截至2011年末，全国共有30个城市常住人口超过800万，其中13个城市人口超过1000万。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇表示，中心城区人口规模在100—200万的“中间规模城市”最为合理，超过500万以上肯定会出现比较明显的大城市病。
目前的《规划》版本，对不同规模城市未来的发展给出了较为清晰的方向。对于大城市、特大城市的定位，是提升其辐射、带动功能。特别是对于沿海城市来说，要加快转型创新；对内陆城市来说，要沿着产业链发展这些城市，同时发挥它们平衡国土空间的作用。
提升中小城市的数量和发展质量，将成为下一步的政策发力点。记者了解到，1996年至2010年，中国城镇化水平虽然显著提高，但是小城市所占比重却从57.5%下降到39.6%，这是不合理的。这一现象和国外的发展状态形成巨大反差。有资料显示，美国城镇化率从20%上升至50%期间，城市数量从352增加2722，日本城镇化率从38%到70%，城市数量从166个增加到692个。
记者了解到，未来中小城市的发展规划，分为城市群内与群外两种情形。群内中小城市，关键是要提升自身发展的质量，加强产业和人口聚集功能，能够起到分散特大城市的疏导作用；群外的中小城市，应加以有序发展，而不是摊大饼式的扩张，其中部分内陆的边境口岸城市，将进一步开放。
对于中国现有的19600多个小城镇，上述发改委人士指出，遍地开花的形态不可持续，未来应根据小城镇的具体位置，为其设定相应的功能。
大城市周边镇应该和城市的规划统筹考虑，逐渐把它打造成卫星镇，逐步增加它的居住功能和产业功能，从而疏导城市人口。
远离中心城市的镇，很难做大，但它们有特殊的功能。一是服务三农，作为城市和农村的节点；二是平衡国土战略，虽然很小，但居住在边疆，无论是从国土战略还是军事战略讲都有其重要意义，其发展主要是完善基础设施和公共服务职能，成为带动周边或一定半径农村的中心。
根据目前规划，从小城镇吸引外来人口的角度看，未来小城镇给予农民工的户籍标准，除了就业、居住年限的设置以外，无须再设置社保的缴纳年限；对中小城市和大城市，可以设定一定社保年限的要求，但是国家应对社保年限的最高标准设定限制，各城市最高年限不能超过这一限制；对特大城市和超大城市，则可以设置一些其他的附加条件以及阶梯型门槛，广州、上海已经开始操作。
博弈城市群
根据规划方案，未来中国拟在东、中、西部建立20个城市群。按照目前对人口和绿地面积所做的初步测算，到2020年，城市群将容纳76%左右的城镇人口，需要占用65%的建设用地面积，一半左右的地级市、县城和小城镇将囊括在城市群体系内。
剩下的一半左右的城市和小城镇，主要是点状式发展，由于所处地理位置与城市功能等原因，不宜搞联合发展，将通过其自身的扩张和功能提升来解决城市发展问题。
在城市群是城镇化的主体形态这一政策基调背景下，城市群规模不约而同开始“扩容”，地方政府期望在城镇化规划出来之前进入城市群，并争相做大，以获取发展先机。
2月23日，武汉、长沙、南昌和合肥四市市长在武汉达成《武汉共识》，将联手打造以长江中游城市群为依托的中国经济增长“第四极”，“标志着长江中游城市群建设进入到全面推进阶段”。中国科学院地理科学与资源研究所研究员、《规划》咨询专家方创琳指出，长江中游城市群所包含的城市数量，从一开始的25个，已扩展到了42个。山东半岛城市群所属的城市则从8个扩展到了13个。
接近发改委的一位专家向记者表示，现在各地大建快上城市群，已经脱离了城市群原来的含义，只是简单地把城市捏在一起，使得城市群不再是严格意义上的城市群，而是成了“政策型城市群”。
方创琳认为，未来衡量一个城市群是否成熟的标准，除了对城市群内的城市数量、人口规模、人均GDP、城镇化水平等有明确要求外，群内城市的经济外向度、联系程度、交通圈的时长，都应是重点指标。
虽然城市群思路已经进入规划，甚至开始对地方政府起到引导作用，但是刘勇指出，对于为何将城市群这个概念作为城镇化的主要形态，仍然存在一些争议。 而据《财经国家周刊》记者了解，城市群规划以2010年12月发布的《全国主体功能区规划》为蓝本设计而成，主体功能区规划将全国国土分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类，关于城市“入群”标准、城市群建成标准等问题，尚无明确的界定。
上有规划制定部门的前期设计，下有各地方政府希望“入群”的“跑部”博弈，城市群的形成过程中自然融入不少人为因素。
有接近国土部的人士对记者表示，建立在主体功能区规划基础上的城市群设计，如何避免计划思路，让城市依靠自身禀赋自然发展，对未来城市发展尤为关键，这也成为《规划》争议之处。
中国房地产业协会副会长朱中一表示，厘定城市群发展路径与城市是否“入群”的一个重要标准，应是城市之间是否存在天然的产业联系。应根据其自然条件、人口、地理位置、产业传统、经济结构优势等因素，让具有天然联系的城市走到一起，并在此基础上探寻这一城市群的发展模式。“不是人为地设定几个城市之间应建立起什么样的关系，哪些城市应纳入城市群。”朱中一表示。
“设市”之路待启
发改委相关人士对《财经国家周刊》记者表示，近年来，随着城镇化水平不断提高，中小城市发展却严重缺位。不少小城镇人口规模甚至超过了传统意义上的大城市，为了促进中小城市的发展，设市工作需要重新启动。
刘勇也指出，未来将召开的全国城镇化工作会议的一个重要意义是重启“设市”，理顺全国城镇体系。
根据目前的规划方案，下一步相关部门将完善城市行政区划设置和布局，改革设市模式，启动设市工作，以建成区常住人口为基准，完善设市标准，适度增加中小城市数量。同时，还将完善行政管理体制，改变按行政等级配置公共资源的管理体制，科学设置城镇政府职责和机构人员编制。
据《财经国家周刊》记者了解，重启“设市”之路，包括两方面内容：
一是县级政区的“撤县设市”或“撤县设区”，目前，发改委等部门有意探索将西部地区部分有潜力的县等培育成中小城市。对此，刘勇表示，对于设市模式，选择“整体设市”或者“划块设市”，仍有争议。目前的设市模式都是“整体设市”。“未来，可以考虑恢复到划块设市，一个县里，县城是‘市’，镇不是‘市’，镇设市可以单独再申请。”
二是“建制镇”的小城镇能否设市。随着经济发展，东部一些地区的小城镇的人口和产业集聚，出现了几十万人的“镇”，这些地方也传出设市的呼声。但据记者了解，目前小城镇设市仍然是地方政府在摸索阶段，中央层面仍没有统一计划。
实际上，虽然设市工作预期将重启，但这并不意味着中央政策“大松手”，抑或为了达到中小城市发展目标，对县、镇拔苗助长。
中国房地产研究会副会长胡志刚指出，改革开放以来，城镇净增人口中，由行政区划变动导致的占到40%以上，有些县级市甚至占到80%左右。
由于中国的城镇化发展与行政区划有着如此密切联系，而更高的行政级别往往意味着更多资源的聚集，地区经济往往具有较强的行政区经济属性，因而发改委、民政部等部门将对具体的设市安排谨慎考量。
经过对全国城市格局的调整，最后“全国城镇体系的城市数量要从600多至少扩展到2000个城市”，刘勇向记者描述道，“其下是近2万个的建制镇，以及超过60万个行政村，这样就形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。”
在地方政府追求行政级别升级的热情之下，如何避免不合理的行政区划给城镇化发展带来阻碍，是更为重要的待解问题。
胡志刚认为，由于条块分割，不合理的行政区划可能导致资源配置、企业竞争、市场流通等违背市场规律；此外，城市与周边县的关系，以及相近省份、省辖市之间的关系若处理不妥，会严重制约城市群内大中小城市及小城镇的协调发展。
对此，发改委相关人士指出，目前各地对城市群的建设热情很高，但对城市之间的协调机制还缺乏认知。如果城市群的建设不能推进城市的一体化，实际上是失败的。因此需要从规划协调、成本利益共担共享、要素创新、生态环境共治几方面来构建城市间发展机制。