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[摘 要]PPP模式是通过政府与私营部门的合作共同发展基础设施， 实现参与各方的利益， 同时共同承担责任和风险的一种模式。本文主要从咨询方角度通过案例总结分析政府如何从项目立项、实施、运营、移交等方面进行监管。
[关键词]PPP模式 履约监管 建设监管 运营服务监管
中图分类号：TP669 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）38-0391-01
国家和地方政府推出了数万亿的PPP项目，采取各种举措吸引社会资本参与投资。调动社会资本力量缓解财政压力成为当前政府发展经济的一种融资手段，通过PPP模式有效控制中央政府、地方政府的隐形债务风险。如何控制风险就看政府对项目的监管了。
1. PPP模式的内涵
PPP 是 Public-Private-Partnerships 的缩写，中文译为公私合作伙伴关系。虽然不同研究机构对于 PPP 模式内涵的表述不尽相同，但是其基本内涵是一致的，即公共部门和私营部门之间的一种合作经营关系； 其目的是为了双方共同投资和管理传统上由公共部门提供的公共项目和服务； 其方式是建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，更好地满足公共需求。
2. 合肥市王小郢污水处理厂PPP项目
合肥市王小郢污水处理厂是安徽省第一座大型城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂。项目分两期建设，日处理能力合计30 万吨，建设总投资约3.2 亿元。污水厂建成后曾获得市政鲁班奖，是建设部指定的污水处理培训基地和亚行在中国投资的“示范项目”，为巢湖污染综合治理发挥了重要作用。
经公开招标确定的中标人依法成立项目公司。市建委与项目公司签署《特许权协议》，代表市政府授予项目公司污水处理厂的特许经营权，特许期限23 年；合肥城建投公司与项目公司签署《资产转让协议》，落实项目转让款的支付和资产移交事宜；市污水处理管理处与项目公司签署《污水处理服务协议》，结算水费并进行监管。
3. 政府监管
合肥市王小郢污水处理厂PPP项目是发改委公布的13个PPP项目典型案例之一。其中项目监管好是项目实施成功的重要原因之一。从案例中可以总结一下PPP模式下政府对项目的监管体系。PPP项目监管总体分为三个部分：政府立项、履约监管，项目投资建设监管，项目运营服务监管。
（1）政府立项、履约监管
政府立项、履约监管包括：政府规制、准入监管、采购监管。
政府规制：PPP合同具有很强的“行政属性”，政府部門在合同中具有特权，因而社会资本方在PPP合作中处于劣势地位，所以需要明确的合同规则对政府特权进行规制，以寻求法律上的平衡。政府在PPP合同中行使特权时，应履行充分的说理义务，并且在采取行动前，应及时通知社会资本方。社会资本具有咨询权、抗辩权等。
准入监管：一方面对立项过程进行监管，考察项目的必要性和可行性。另一方面通过竞争性磋商方式选择一家社会资本方（企业）授予其经营权。重点考察经营者能否实现物有所值。
采购监管：政府财政、审计、监察等部门对社会资本方（企业）的选择过程进行监管，确保其采购行为的公平、公正、公开。
（2）项目投资建设监管
本项目属于固定资产投资行为，在选定社会资本方后，应对其投资过程进行监管，确保其按照PPP协议约定筹集资金、投资建设。
工程建设过程涉及社会公共利益、社会公共安全，应对其工程建设过程的质量、安全、进度进行监管，确保符合国家、行业相关规定。
1） 建设资金使用监管
PPP项目公司成立后，应建立项目建设资金专用账户，PPP项目公司应保证专用资金账户余额满足本项目进度需要，政府有权随时查询了解专用资金账户的资金余额和使用情况。政府应负责控制好时间节点，明确社会资本自有资金具体数额及进入时间。
2） 质量安全进度监管
PPP项目公司应根据适用法律的要求，通过招标程序选择有相应资质的监理公司进行项目工程施工全过程的监理，并承担相应的费用。PPP项目公司或PPP项目公司的控股子公司不得承担监理任务。
PPP项目公司应定期向政府报告建设工程进度，详细说明项目已完成和进行中的建设工程情况以及政府或政府相关机构合理要求的其他相关事项，并每月定期向政府提交上个月的项目工程进度报告和监理月报。
在不影响项目实施的情况下，政府或政府指定机构有权参加或检查项目任何建设承包商和工程监理公司的质量控制过程及方法，以确保建设工程符合质量要求。PPP项目公司应协助进行这类定期检查。
3）投资控制监管
PPP项目公司应设立项目建设专用资金账户，保证资金账户资金余额满足本项目进度需要，政府或政府指定机构有权随时查询了解专用资金账户的资金余额和使用情况。
项目竣工验收完成后，政府或政府指定的机构对项目决算进行审计核定项目决算审计投资。政府可行性缺口补贴的计算基数以政府最终审计金额为准。
4）建设档案管理监管
PPP项目公司社会资本负责建立业主、相关专业咨询公司、设计单位、施工单位等各参建单位之间的沟通渠道，制定信息资料传送、整理和归档程序及要求；
在工程招标及与设计单位、施工监理、施工等单位签订协议、合同时，提出对工程文件的套数、费用、质量、移交时间等要求；对各参建单位提交的文件进行审查并分类归档；定期对设计单位，施工监理，施工单位的文档工作进行审核；各类文档管理工作均设置相应台账。
政府授权实施机构负责PPP项目公司建设档案管理的监管，定期检查PPP项目公司档案管理情况。
（3）项目运营服务监管 项目投产使用后，应根据国家规定、协议要求对其提供的公共服务质量进行监管。
由于涉及政府付费、财政支出，还应对其项目运营过程的绩效进行监管，确保社会资本正常获取政府付费、赚取利润，保障公众利益。
1）過程控制
项目投入使用后，应建立项目运营资金专用账户，PPP项目公司应保证专用资金账户余额满足本项目运营开支需要，政府有权随时查询了解专用资金账户的资金余额和使用情况。
2）季报制度
PPP项目公司每季度向政府提交运维开支报表，未列入运维开支报表的运维开支审计机构不予确认。
3）年度财务审计
PPP项目公司每年向政府提交财务审计报告，报财政局审查，审查后的财务审计报告作为核算项目可行性缺口补贴的依据。
4）绩效考核
政府每年对PPP项目公司的运营绩效进行考核，考核主要内容包括运营成本控制、经营绩效、服务质量等。政府授权实施机构应会同PPP项目公司制定年度绩效考核方案报政府审核，绩效考核方案审核通过后作为年度绩效考核的依据。
政府每年根据绩效考核方案对PPP项目公司运营成本控制、经营绩效、公共服务质量等进行考核，并根据考核结果，会同财政局调整可行性缺口补贴。
5）中期评估
中期评估为每三年一次，从项目投入使用起算。资本金中期评估由政府授权实施机构发起，组织财政局及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组（或由政府指定专业第三方咨询机构）对项目的运营情况进行评估
6）期末评估
项目特许经营期满，对项目实施情况进行期末评估。期末评估由政府授权实施机构发起，组织财政局及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组（或委托专业咨询机构）对项目政府与社会资本合作情况进行综合评价。
7）移交监管
移交过渡期内，政府或其指定机构和PPP项目公司应成立移交委员会，移交委员会负责人由政府或其指定机构委派的人员担任。移交委员会应在成立之后6个月内确定最后恢复性大修计划、移交程序、移交标准、PPP项目公司聘用雇员的安置计划等事项。
PPP项目现阶段进入了发展的高潮期。政府在抓住这一机遇时，采取PPP模式运行项目时，因地制宜建立一个完善的监管体系显得尤为重要。
参考文献
[1]范江成.BOT项目融资中的风险识别与管理 施工技术，2005（8）.
[2]蔡黔芬.PPP 基础设施合同风险在私营部门的分担[J].管理学家，2013（5）：31-33.
[关键词]PPP模式 履约监管 建设监管 运营服务监管
中图分类号：TP669 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）38-0391-01
国家和地方政府推出了数万亿的PPP项目，采取各种举措吸引社会资本参与投资。调动社会资本力量缓解财政压力成为当前政府发展经济的一种融资手段，通过PPP模式有效控制中央政府、地方政府的隐形债务风险。如何控制风险就看政府对项目的监管了。
1. PPP模式的内涵
PPP 是 Public-Private-Partnerships 的缩写，中文译为公私合作伙伴关系。虽然不同研究机构对于 PPP 模式内涵的表述不尽相同，但是其基本内涵是一致的，即公共部门和私营部门之间的一种合作经营关系； 其目的是为了双方共同投资和管理传统上由公共部门提供的公共项目和服务； 其方式是建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，更好地满足公共需求。
2. 合肥市王小郢污水处理厂PPP项目
合肥市王小郢污水处理厂是安徽省第一座大型城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂。项目分两期建设，日处理能力合计30 万吨，建设总投资约3.2 亿元。污水厂建成后曾获得市政鲁班奖，是建设部指定的污水处理培训基地和亚行在中国投资的“示范项目”，为巢湖污染综合治理发挥了重要作用。
经公开招标确定的中标人依法成立项目公司。市建委与项目公司签署《特许权协议》，代表市政府授予项目公司污水处理厂的特许经营权，特许期限23 年；合肥城建投公司与项目公司签署《资产转让协议》，落实项目转让款的支付和资产移交事宜；市污水处理管理处与项目公司签署《污水处理服务协议》，结算水费并进行监管。
3. 政府监管
合肥市王小郢污水处理厂PPP项目是发改委公布的13个PPP项目典型案例之一。其中项目监管好是项目实施成功的重要原因之一。从案例中可以总结一下PPP模式下政府对项目的监管体系。PPP项目监管总体分为三个部分：政府立项、履约监管，项目投资建设监管，项目运营服务监管。
（1）政府立项、履约监管
政府立项、履约监管包括：政府规制、准入监管、采购监管。
政府规制：PPP合同具有很强的“行政属性”，政府部門在合同中具有特权，因而社会资本方在PPP合作中处于劣势地位，所以需要明确的合同规则对政府特权进行规制，以寻求法律上的平衡。政府在PPP合同中行使特权时，应履行充分的说理义务，并且在采取行动前，应及时通知社会资本方。社会资本具有咨询权、抗辩权等。
准入监管：一方面对立项过程进行监管，考察项目的必要性和可行性。另一方面通过竞争性磋商方式选择一家社会资本方（企业）授予其经营权。重点考察经营者能否实现物有所值。
采购监管：政府财政、审计、监察等部门对社会资本方（企业）的选择过程进行监管，确保其采购行为的公平、公正、公开。
（2）项目投资建设监管
本项目属于固定资产投资行为，在选定社会资本方后，应对其投资过程进行监管，确保其按照PPP协议约定筹集资金、投资建设。
工程建设过程涉及社会公共利益、社会公共安全，应对其工程建设过程的质量、安全、进度进行监管，确保符合国家、行业相关规定。
1） 建设资金使用监管
PPP项目公司成立后，应建立项目建设资金专用账户，PPP项目公司应保证专用资金账户余额满足本项目进度需要，政府有权随时查询了解专用资金账户的资金余额和使用情况。政府应负责控制好时间节点，明确社会资本自有资金具体数额及进入时间。
2） 质量安全进度监管
PPP项目公司应根据适用法律的要求，通过招标程序选择有相应资质的监理公司进行项目工程施工全过程的监理，并承担相应的费用。PPP项目公司或PPP项目公司的控股子公司不得承担监理任务。
PPP项目公司应定期向政府报告建设工程进度，详细说明项目已完成和进行中的建设工程情况以及政府或政府相关机构合理要求的其他相关事项，并每月定期向政府提交上个月的项目工程进度报告和监理月报。
在不影响项目实施的情况下，政府或政府指定机构有权参加或检查项目任何建设承包商和工程监理公司的质量控制过程及方法，以确保建设工程符合质量要求。PPP项目公司应协助进行这类定期检查。
3）投资控制监管
PPP项目公司应设立项目建设专用资金账户，保证资金账户资金余额满足本项目进度需要，政府或政府指定机构有权随时查询了解专用资金账户的资金余额和使用情况。
项目竣工验收完成后，政府或政府指定的机构对项目决算进行审计核定项目决算审计投资。政府可行性缺口补贴的计算基数以政府最终审计金额为准。
4）建设档案管理监管
PPP项目公司社会资本负责建立业主、相关专业咨询公司、设计单位、施工单位等各参建单位之间的沟通渠道，制定信息资料传送、整理和归档程序及要求；
在工程招标及与设计单位、施工监理、施工等单位签订协议、合同时，提出对工程文件的套数、费用、质量、移交时间等要求；对各参建单位提交的文件进行审查并分类归档；定期对设计单位，施工监理，施工单位的文档工作进行审核；各类文档管理工作均设置相应台账。
政府授权实施机构负责PPP项目公司建设档案管理的监管，定期检查PPP项目公司档案管理情况。
（3）项目运营服务监管 项目投产使用后，应根据国家规定、协议要求对其提供的公共服务质量进行监管。
由于涉及政府付费、财政支出，还应对其项目运营过程的绩效进行监管，确保社会资本正常获取政府付费、赚取利润，保障公众利益。
1）過程控制
项目投入使用后，应建立项目运营资金专用账户，PPP项目公司应保证专用资金账户余额满足本项目运营开支需要，政府有权随时查询了解专用资金账户的资金余额和使用情况。
2）季报制度
PPP项目公司每季度向政府提交运维开支报表，未列入运维开支报表的运维开支审计机构不予确认。
3）年度财务审计
PPP项目公司每年向政府提交财务审计报告，报财政局审查，审查后的财务审计报告作为核算项目可行性缺口补贴的依据。
4）绩效考核
政府每年对PPP项目公司的运营绩效进行考核，考核主要内容包括运营成本控制、经营绩效、服务质量等。政府授权实施机构应会同PPP项目公司制定年度绩效考核方案报政府审核，绩效考核方案审核通过后作为年度绩效考核的依据。
政府每年根据绩效考核方案对PPP项目公司运营成本控制、经营绩效、公共服务质量等进行考核，并根据考核结果，会同财政局调整可行性缺口补贴。
5）中期评估
中期评估为每三年一次，从项目投入使用起算。资本金中期评估由政府授权实施机构发起，组织财政局及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组（或由政府指定专业第三方咨询机构）对项目的运营情况进行评估
6）期末评估
项目特许经营期满，对项目实施情况进行期末评估。期末评估由政府授权实施机构发起，组织财政局及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组（或委托专业咨询机构）对项目政府与社会资本合作情况进行综合评价。
7）移交监管
移交过渡期内，政府或其指定机构和PPP项目公司应成立移交委员会，移交委员会负责人由政府或其指定机构委派的人员担任。移交委员会应在成立之后6个月内确定最后恢复性大修计划、移交程序、移交标准、PPP项目公司聘用雇员的安置计划等事项。
PPP项目现阶段进入了发展的高潮期。政府在抓住这一机遇时，采取PPP模式运行项目时，因地制宜建立一个完善的监管体系显得尤为重要。
参考文献
[1]范江成.BOT项目融资中的风险识别与管理 施工技术，2005（8）.
[2]蔡黔芬.PPP 基础设施合同风险在私营部门的分担[J].管理学家，2013（5）：31-33.