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我们对传统增长模式的批评，指向它高度依赖土地和劳动的要素投入，是以资源的高耗费来支撑高投资和高出口。转变增长方式，就是从主要依赖土地和劳动的要素投入，转向依赖技术创新和要素生产率的提高。转变的方向早已明确，但是效果甚微。要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。
土地高消费驱动模式走到尽头
中国独特的土地制度结构是形成传统增长模式的根源。传统增长模式主要是靠出口和投资拉动，高投资、高出口必须与大量的资源高消耗来匹配，土地的高消费表现得最为明显。
中国是以低价土地支持高速工业化和出口导向的工业发展。地方政府以低价土地招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低工业企业的生产成本，为工业高速推进提供便利。地方政府创办园区，以成片土地滚动开发，提供优良政策环境，满足企业用地需求。2007年，国家级开发区以不足全国千分之五的建设用地，创造了约占全国5.15%的GDP（国内生产总值），4.1%的税收，15.2%的进出口总额，吸收了23.2%的外商投资。
土地资本显化以后，助推快速城市化。城市用地实行有偿使用和经营性用地招拍挂政策，加速实现土地从资源、资产到资本的转化，使地方政府的财政能够获得土地资本化的最大收益，实现城市投资所需要的巨额资金。
中国以城市外延扩张来推动快速城市化。以建成区面积统计，1981-1991年的11年间，共增加了6573平方公里，年均净增597.6平方公里；1992-1999年的8年间，共增加6565.8平方公里，年均净增820.7平方公里；2000-2007年的8年间，共增加了13030平方公里，年均净增1629平方公里。
在发展的早期阶段，由于资本稀缺和劳动力就业压力大，土地资源紧缺还没有那么大，环境还有承受能力，我们采取传统的增长模式，正面效应是主要的。但是随着高增长的持续，土地资源难以为继，生产环境不堪重负，投资消费比重拉大，增长与发展严重失衡，社会不公平加剧，外贸顺差拉大，国际收支不平衡加大，继续沿用旧增长模式，遇到的挑战会越来越大，而靠土地来保证增长的机制也面临改变。
以土地支撑的传统增长模式，保证了中国工业化、城市化的快速推进。但是，在土地资源利用上付出的代价巨大。常提及的问题是：优质耕地锐减、土地质量恶化、环境污染加剧。更深层的问题是，中国作为一个土地资源稀缺的国家，却以极不经济的方式向工业和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不节约。经济发展和地方政府财政对卖地机制的高度依赖，影响经济社会可持续发展和健康发展。
这些都决定着，这种传统的以土地高消耗为驱动力的增长模式正在面临一个难以为继的关头。
发展方式不会“自动转变”
本届政府将转变发展方式提到一个空前的高度，但是，只要现在这一套制度安排，尤其是这一套土地制度安排还在，地方政府就将继续沿用传统模式，就不会想办法转变发展方式。这一套制度形成的土地利用方式，如果不主动破解，将会妨碍社会科学发展，产生社会全面可持续发展的深层次问题。地方政府靠土地抵押融资可能会对发展带来的风险已经显现，去年更成为全社会一个热点。这是因为一方面存在巨大的财政和金融风险，另一方面经济发展和地方政府财政对土地出让机制的高度依赖，造成地方政府行为的扭曲。
事实上，卖地机制已经成为维系传统增长模式的工具。政府预算内收入依赖与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收的增长；土地出让成为分税制后地方政府财政收入的主要来源。城市建设主要依赖土地出让和土地抵押融资。2000－2008年，建筑业和房地产业成为税收增长最快的行业；1999－2009年，政府土地出让收入从595.58亿元增加到1.59万亿元，占地方财政收入的比重从9.2%提高到48.8%。城市基础设施投资70%~80%靠土地抵押融资。2009年，9.5万亿元人民币新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占新增贷款总量的近40%，土地抵押是主要手段。
地方政府以土地作为发动机，推动高速工业化、城市化，维系高投资和高出口，保证经济持续高增长。可以看到，地方政府依托对土地的控制支撑着传统外延增长模式，它自身的运转和当地发展也变得越来越离不开土地，地方政府必须从土地出让获得收入，以土地出让收入和土地抵押推动城市建设。这套卖地机制就像鸦片，地方政府只要一吸上，就离不开身。
现在紧迫要做的是，通过改革土地制度，促进发展方式转变。要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。没有制度改革的深化，转变发展方式就只会成为各级政府流于口头的政治口号。
土地制度变革的几个方向
在制度改革中，鉴于现行土地制度成为传统增长模式的推手，谋划改革土地制度将成为促进发展方式转变的抓手。其基本方向是：通过产权改革逐步消除土地权利二元性；通过资源配置方式改革打破政府对土地一级市场的独家垄断；通过政府职能改革斩断政府卖地机制，促进土地利用向集约节约方向转变。以土地利用和配置方式转变，促进发展方式转变。
首先，必须要平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。改变同一块土地因所有制不同、权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。
其次，必须确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定“城市土地国有”为“建成区存量土地属于国有”，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。
第三，需要重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律，遵守交易规则，无论政府、农民集体、国有土地用地单位等，都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。
第四，将国有土地经营的职能从土地管理机构剥离。明确土地管理部门是隶属于国土部的土地行政管理机构，行使所辖行政区域内所有土地的行政管理职能。地方政府是受国务院委托的国有土地所有者代表，行使所辖行政区域内国有土地占有、使用、处置、收益各项权能，包括对农村土地的依法征用、征收和对国有建设用地使用权出让、转让等部分经营职能。地方政府土地经营职能不再由土地管理行政机构行使，而是由政府委派专门的机构来履行。也可以参照国有企业改革的经验，成立专门的国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员）
土地高消费驱动模式走到尽头
中国独特的土地制度结构是形成传统增长模式的根源。传统增长模式主要是靠出口和投资拉动，高投资、高出口必须与大量的资源高消耗来匹配，土地的高消费表现得最为明显。
中国是以低价土地支持高速工业化和出口导向的工业发展。地方政府以低价土地招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低工业企业的生产成本，为工业高速推进提供便利。地方政府创办园区，以成片土地滚动开发，提供优良政策环境，满足企业用地需求。2007年，国家级开发区以不足全国千分之五的建设用地，创造了约占全国5.15%的GDP（国内生产总值），4.1%的税收，15.2%的进出口总额，吸收了23.2%的外商投资。
土地资本显化以后，助推快速城市化。城市用地实行有偿使用和经营性用地招拍挂政策，加速实现土地从资源、资产到资本的转化，使地方政府的财政能够获得土地资本化的最大收益，实现城市投资所需要的巨额资金。
中国以城市外延扩张来推动快速城市化。以建成区面积统计，1981-1991年的11年间，共增加了6573平方公里，年均净增597.6平方公里；1992-1999年的8年间，共增加6565.8平方公里，年均净增820.7平方公里；2000-2007年的8年间，共增加了13030平方公里，年均净增1629平方公里。
在发展的早期阶段，由于资本稀缺和劳动力就业压力大，土地资源紧缺还没有那么大，环境还有承受能力，我们采取传统的增长模式，正面效应是主要的。但是随着高增长的持续，土地资源难以为继，生产环境不堪重负，投资消费比重拉大，增长与发展严重失衡，社会不公平加剧，外贸顺差拉大，国际收支不平衡加大，继续沿用旧增长模式，遇到的挑战会越来越大，而靠土地来保证增长的机制也面临改变。
以土地支撑的传统增长模式，保证了中国工业化、城市化的快速推进。但是，在土地资源利用上付出的代价巨大。常提及的问题是：优质耕地锐减、土地质量恶化、环境污染加剧。更深层的问题是，中国作为一个土地资源稀缺的国家，却以极不经济的方式向工业和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不节约。经济发展和地方政府财政对卖地机制的高度依赖，影响经济社会可持续发展和健康发展。
这些都决定着，这种传统的以土地高消耗为驱动力的增长模式正在面临一个难以为继的关头。
发展方式不会“自动转变”
本届政府将转变发展方式提到一个空前的高度，但是，只要现在这一套制度安排，尤其是这一套土地制度安排还在，地方政府就将继续沿用传统模式，就不会想办法转变发展方式。这一套制度形成的土地利用方式，如果不主动破解，将会妨碍社会科学发展，产生社会全面可持续发展的深层次问题。地方政府靠土地抵押融资可能会对发展带来的风险已经显现，去年更成为全社会一个热点。这是因为一方面存在巨大的财政和金融风险，另一方面经济发展和地方政府财政对土地出让机制的高度依赖，造成地方政府行为的扭曲。
事实上，卖地机制已经成为维系传统增长模式的工具。政府预算内收入依赖与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收的增长；土地出让成为分税制后地方政府财政收入的主要来源。城市建设主要依赖土地出让和土地抵押融资。2000－2008年，建筑业和房地产业成为税收增长最快的行业；1999－2009年，政府土地出让收入从595.58亿元增加到1.59万亿元，占地方财政收入的比重从9.2%提高到48.8%。城市基础设施投资70%~80%靠土地抵押融资。2009年，9.5万亿元人民币新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占新增贷款总量的近40%，土地抵押是主要手段。
地方政府以土地作为发动机，推动高速工业化、城市化，维系高投资和高出口，保证经济持续高增长。可以看到，地方政府依托对土地的控制支撑着传统外延增长模式，它自身的运转和当地发展也变得越来越离不开土地，地方政府必须从土地出让获得收入，以土地出让收入和土地抵押推动城市建设。这套卖地机制就像鸦片，地方政府只要一吸上，就离不开身。
现在紧迫要做的是，通过改革土地制度，促进发展方式转变。要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。没有制度改革的深化，转变发展方式就只会成为各级政府流于口头的政治口号。
土地制度变革的几个方向
在制度改革中，鉴于现行土地制度成为传统增长模式的推手，谋划改革土地制度将成为促进发展方式转变的抓手。其基本方向是：通过产权改革逐步消除土地权利二元性；通过资源配置方式改革打破政府对土地一级市场的独家垄断；通过政府职能改革斩断政府卖地机制，促进土地利用向集约节约方向转变。以土地利用和配置方式转变，促进发展方式转变。
首先，必须要平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。改变同一块土地因所有制不同、权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。
其次，必须确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定“城市土地国有”为“建成区存量土地属于国有”，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。
第三，需要重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律，遵守交易规则，无论政府、农民集体、国有土地用地单位等，都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。
第四，将国有土地经营的职能从土地管理机构剥离。明确土地管理部门是隶属于国土部的土地行政管理机构，行使所辖行政区域内所有土地的行政管理职能。地方政府是受国务院委托的国有土地所有者代表，行使所辖行政区域内国有土地占有、使用、处置、收益各项权能，包括对农村土地的依法征用、征收和对国有建设用地使用权出让、转让等部分经营职能。地方政府土地经营职能不再由土地管理行政机构行使，而是由政府委派专门的机构来履行。也可以参照国有企业改革的经验，成立专门的国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员）