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由于我国公共租赁住房制度缺乏统一的法律基础，各地的政策规定差异比较大，完善公共租赁住房的法律与制度已是当务之急。
一、我国公共租赁住房之立法现状
（一）我国公共租赁房的法律现状
从立法体系角度分析，公共租赁住房法律制度应该建立在我国住房保障法律体系之中，也就是说如果制定《公共租赁住房管理条例》，那么其上位法应该是《住房保障法》这一国家层级的统一的住房保障法律。但是我国《住房保障法》虽然早在20世纪80年代就已经纳入全国人大的立法进程中，然而经过了长达20多年的研究分析至今仍然没有正式出台。可见，我国在公共租赁住房方面的立法尚显不足，立法保障的缺失很难保证各地区可以充分结合本地区特色制定公共租赁住房政策并保证其健康发展。从公共租赁房制度的提出到各地方政策法规的制定时间仓促，保障对象、准入标准、监督机制又各有标准，缺乏理论支持，难免有盲目上马应付之嫌。
从行政学角度分析，政府职能不明确，缺乏能够统一指挥的政府部门。住房保障问题作为社会保障的重要内容是国家和政府必须履行的义务。而在实践操作中，与建造保障性住房相比，地方政府更倾向于将土地用于商品房开发，赚取可观的土地出让金，部分政府对现行住房保障体系的缺陷视而不见，主观上忽视保障性住房建设。另一方面，公共租赁住房制度在国内尚处于起步阶段，其管理制度和政府职能的设定也处于真空地带，极易形成各部门的本位主义，造成难以协调、效率低下等问题，进而影响对公共租赁住房法律的执行落实以及监督管理等工作。
（二）公共租赁住房相关的准入退出机制尚未完善
各地方法律法规也分别对公共租赁住房的保障对象进行了规定。《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》第18条对公共租赁住房申请人的户籍、人均可支配收入、家庭总资产进行规定。《重庆市公共租赁住房管理实施细则》单列了申请条件“申请人应年满18周岁，在主城区有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的无住房人员、家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来主城区工作的无住房人员。但直系亲属在主城区具有住房资助能力的除外。”《南京市公共租赁住房管理办法》在总则第3条中规定“本办法所称公共租赁住房，是指政府投资或者提供政策支持，限定户型面积和租金水平，供给城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员租住的保障性住房。”然后，在第22、24、26条分别对城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员的申请条件做出了具体规定。在这三个城市中，收入标准是界定保障对象的主要依据，但是如何界定承租人的收入线，是否包括“灰色收入”等问题，目前的相关立法并没有做出明确的规定，在操作中也很可能会让中高收入者进入公租房的保障对象行列。另外，大多城市对公共租赁住房的申请人进行了户籍的限制，因此部分低收入新就业人员和外来务工人员被排除在保障对象之外。
由于缺乏统一的立法保障，各地公共租赁住房法律法规中对于公租房的退出机制规定也不尽相同。其中，《南京市公共租赁住房管理办法》规定“初次承租期满后，承租人续租的，应于租赁期满3个月前向市住房保障办公室提出申请，符合保障条件准予续租的重新签订书面合同”。大多数城市续租的规定与南京市的办法相类似，忽略了对于承租人整体的最长承租期的限制，这种退出机制给一些用心不良的人提供了钻空子的机会，也不利于发挥公共租赁住房作为社会保障性住房的保障作用。
二、我国公共租赁住房法律制度与保障之完善
（一）建立完善的准入退出机制
1.加快相关住房保障法律的出台
我国要尽快出台住房保障相关法律，不仅仅使各个保障性住房的建设、运营、管理、惩罚等方面有法可依，政府与企业也可以明确自己的权利与义务。而对于公众来说，使得自己的权益得到合法保障，也明确自己要承担的责任与义务。而相应的惩罚机制也在法律法规的规定下可以顺利运行，进一步强化退出机制。
2.建立退出机制的新模式
（1）主动退出的激励模式
当承租户的准入条件已经不符合当前类型的公共租赁房准入标准时，自动调整至与其准入标准相对应类型的公共租赁房，但无需更换房屋，只提高相应的租金标准，租赁期限重新计算。如果租户的收入已经超过公共租赁房的准入标准，或者同一类型的公共租赁房租赁时间已经超过6年的，则将退出公共租赁房体系。
（2）后续住房保障模式
在退出公共租赁房后，如果家庭情况满足经济适用房或者是限价房的申请条件，可以申请购买经济适用房或者限价房，若公共租赁房的房源不紧张，可以以经济适用房、限价房的均价或者略高于限价房的均价购买当下租赁的公共租赁房。但是如果申请人的收入超过了人均可支配收入的一定比例，则不可购买。
为了城市经济的持续增长和社会稳定，公共租赁住房的保障对象可以从以下两个方面进行划分：从住房困难程度来划分，可分为无住房或住房困难家庭或人群，包括：城镇户籍人口中住房困难的中低收入家庭；城市新落户就业人员；城市引进人才以及一般外来务工人员。从保障对象的知识贡献水平和收入情况划分，可分为三个层次，包括：第一层高级引进人才，收入程度相对较高。考虑到这一群体中有一部分人不属于真正意义上的低收入，但是目前通过市场，他们又确实难以自行解决个人住房困难的，政府可以通过公共租赁住房这一过渡性解决方法，给予这部分人一定的帮助。对于这一层级对象的保障可以在保障时间上进行相应的规定，待其进入经济适用房、商品房市场后，退出公共租赁住房保障体系。第二层为城市新落户就业人员以及一般务工人员（包括技术性工人等）。第三层级为城镇户籍人口中住房困难的中低收入家庭和外来务工人员。
（二）充分借鉴国外公租房先进管理经验
公共租赁房制度是发达国家和地区普遍采用的住房保障形式，特别是美国、英国、日本、德国、韩国以及我国的香港地区发展较为成熟。受住房短缺程度、人口和资源条件、历史文化传统等因素影响，各国和地区在公共租赁房投资、建设、分配和管理机制上又各有不同。我国推行公共租赁房起步较晚，可以充分借鉴发达国家和地区的成功管理经验。美国的住房保障法律体系建立在联邦宪法的基础之上，以《国民住宅法》、《住房法》为主，辅之以《住房和城市发展法》、《平等信贷机会法》等多部法律共同构成的。尤其是1937年出台的《住房法》规定了政府通过公房的形式解决中低收入家庭的住房问题。1951年日本颁布了《公营住宅法》，所规定的公营住宅类似于我国的廉租房，该运作方法在构建日本住宅保障体系的过程中发挥了巨大作用，对我国公共租赁房的建设有着十分重要的参考价值。日本住房保障制度的成功之处，并不在于是否给予房屋产权，而在于用一套严密的制度设计，并由专门的机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入的增加强制非保障对象退出，确保需要保障的人能够享有保障房。香港在公屋制度的建设中充分发挥政府的主导作用，香港根据1973年颁布的《房屋条例》设立专门机构———香港房屋委员会———负责推行政府公共住房计划的法定决策机构，并根据香港不同的发展时期推出针对不同阶层、满足其不同居住需求的住房计划。 从以上先进地区的成功经验不难看出，政府在构建社会住房保障体系的过程中当仁不让，同时确保居民居住权也是现代法治社会对政府提出的新要求，因此我国应该根据法律的规定确定政府在社会保障性住房体系构建中的主人翁地位，在税收、财政、土地规划、社会资金等方面协调各部门之间的工作，并根据我国社会经济的发展针对不同人群适时调整相关住房保障政策。
（三）规范地方立法，建立统一的上位法
如果没有在国家层面上的立法，就不能對公共租赁住房制度进行整体上的宏观设计，从而造成各地分别立法、各自为政的局面，并进一步导致公共租赁住房发展的乱象出现。借此契机，我国在20世纪80年代讨论的《住房保障法》可以再次被提上全国人大的立法议程，将廉租房、经济适用房和公共租赁房一起纳入该法律范畴。
在公共租赁住房这一角度构建起一个充分体现公共租赁住房原则和规范的法律框架，规定公共租赁住房的保障原则、保障对象、建设标准、资金筹集、房源筹集、规划建设、准入与退出机制、监督管理机制、法律责任等方面的内容，并且应当明确规定建立专门的公共租赁住房实施机构，使公共租赁住房制度成为一个结构科学、体系合理、内容全面、权责明确的法律制度。全国人大掌握的资源和立法技术的专业都是地方政府不可比拟的，由全国人大制定的《住房保障法》有利于推动我国住房保障体系的进一步升级，明确政府的职能。这样，在中央政府和地方政府的双重立法框架下，就可以建立起比较完善的公共租赁住房法律制度。
（四）建立统一的管理机构
我国内地公共租赁住房的首次试行是在深圳市，而深圳市是在充分借鉴香港公租房的成功经验基础上建立起来的。因此，我国内地可以移植香港地区设立专门的公租房管理机构制度来推行大陆地区的公共租赁住房制度的建设。目前，我国住房保障制度的运营、管理等工作主要由住建部承担，由于没有相关立法对保障性住房管理机构进行明确规定，所以住房和城乡建设部承担了包括公共租赁住房、廉租住房和经济适用住房在内的制度构建及执行。
由于公共租赁住房的具体实施要牵涉到财政、金融、税收、土地、规划、建设等多个政府部门，是一个极其浩大复杂的工程，建立一个专门管理机构来协调和调动各部门。在制度执行方面，公共租赁住房制度具有相当的专业性，需要设立专门机构聘请专业人员进行管理；在管理机构方面，要严格落实责任和职责，一个总的统筹指挥机构是必不可少的，自中央向下，各市要有统一的住房保障机构，各区县也要有公租房保障机构，并接受中央的指导和监督；在机构方面，不仅需要高层的统筹指挥机构，还需要各个执行层面的有效平台来协调各政府部门和充分利用我国现有的行政资源；在归责方面，建立专门机构有利于明确相关政府的法律责任，起到监督完善政府工作的作用。
随着社会的进步，保障对象亦将适时而变，得到进一步扩大，专门的管理机构在政策与社会实际的接轨方面具有得天独厚的优势。
当然，要使公共租赁住房制度真正落到实处，必须完善监督机制。无救济即无权利。公共租赁住房的建设过程中涉及政府、开发商、承租人等各方面的利益纠纷，为了保证该项制度的正常合理运行有必要对参与者采取必要的监督，确保权力被正确行使，必须让权力在阳光下运行。
参考文献：
1.何晓玲.浅析建立上海公共租赁住房体系的对策建议.上海房地.2010.4
2.陈耀东.新编房地产法学.北京大学出版社.2009
3.郎启贵徐森.海外公共租赁房租金管理经验及对我国的启示.工程管理学报.2011.10
4.松村秀一.住区再生———重获新生的欧美集合住宅.机械工业出版社.2008
齐婧/责任编辑
一、我国公共租赁住房之立法现状
（一）我国公共租赁房的法律现状
从立法体系角度分析，公共租赁住房法律制度应该建立在我国住房保障法律体系之中，也就是说如果制定《公共租赁住房管理条例》，那么其上位法应该是《住房保障法》这一国家层级的统一的住房保障法律。但是我国《住房保障法》虽然早在20世纪80年代就已经纳入全国人大的立法进程中，然而经过了长达20多年的研究分析至今仍然没有正式出台。可见，我国在公共租赁住房方面的立法尚显不足，立法保障的缺失很难保证各地区可以充分结合本地区特色制定公共租赁住房政策并保证其健康发展。从公共租赁房制度的提出到各地方政策法规的制定时间仓促，保障对象、准入标准、监督机制又各有标准，缺乏理论支持，难免有盲目上马应付之嫌。
从行政学角度分析，政府职能不明确，缺乏能够统一指挥的政府部门。住房保障问题作为社会保障的重要内容是国家和政府必须履行的义务。而在实践操作中，与建造保障性住房相比，地方政府更倾向于将土地用于商品房开发，赚取可观的土地出让金，部分政府对现行住房保障体系的缺陷视而不见，主观上忽视保障性住房建设。另一方面，公共租赁住房制度在国内尚处于起步阶段，其管理制度和政府职能的设定也处于真空地带，极易形成各部门的本位主义，造成难以协调、效率低下等问题，进而影响对公共租赁住房法律的执行落实以及监督管理等工作。
（二）公共租赁住房相关的准入退出机制尚未完善
各地方法律法规也分别对公共租赁住房的保障对象进行了规定。《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》第18条对公共租赁住房申请人的户籍、人均可支配收入、家庭总资产进行规定。《重庆市公共租赁住房管理实施细则》单列了申请条件“申请人应年满18周岁，在主城区有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的无住房人员、家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来主城区工作的无住房人员。但直系亲属在主城区具有住房资助能力的除外。”《南京市公共租赁住房管理办法》在总则第3条中规定“本办法所称公共租赁住房，是指政府投资或者提供政策支持，限定户型面积和租金水平，供给城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员租住的保障性住房。”然后，在第22、24、26条分别对城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员的申请条件做出了具体规定。在这三个城市中，收入标准是界定保障对象的主要依据，但是如何界定承租人的收入线，是否包括“灰色收入”等问题，目前的相关立法并没有做出明确的规定，在操作中也很可能会让中高收入者进入公租房的保障对象行列。另外，大多城市对公共租赁住房的申请人进行了户籍的限制，因此部分低收入新就业人员和外来务工人员被排除在保障对象之外。
由于缺乏统一的立法保障，各地公共租赁住房法律法规中对于公租房的退出机制规定也不尽相同。其中，《南京市公共租赁住房管理办法》规定“初次承租期满后，承租人续租的，应于租赁期满3个月前向市住房保障办公室提出申请，符合保障条件准予续租的重新签订书面合同”。大多数城市续租的规定与南京市的办法相类似，忽略了对于承租人整体的最长承租期的限制，这种退出机制给一些用心不良的人提供了钻空子的机会，也不利于发挥公共租赁住房作为社会保障性住房的保障作用。
二、我国公共租赁住房法律制度与保障之完善
（一）建立完善的准入退出机制
1.加快相关住房保障法律的出台
我国要尽快出台住房保障相关法律，不仅仅使各个保障性住房的建设、运营、管理、惩罚等方面有法可依，政府与企业也可以明确自己的权利与义务。而对于公众来说，使得自己的权益得到合法保障，也明确自己要承担的责任与义务。而相应的惩罚机制也在法律法规的规定下可以顺利运行，进一步强化退出机制。
2.建立退出机制的新模式
（1）主动退出的激励模式
当承租户的准入条件已经不符合当前类型的公共租赁房准入标准时，自动调整至与其准入标准相对应类型的公共租赁房，但无需更换房屋，只提高相应的租金标准，租赁期限重新计算。如果租户的收入已经超过公共租赁房的准入标准，或者同一类型的公共租赁房租赁时间已经超过6年的，则将退出公共租赁房体系。
（2）后续住房保障模式
在退出公共租赁房后，如果家庭情况满足经济适用房或者是限价房的申请条件，可以申请购买经济适用房或者限价房，若公共租赁房的房源不紧张，可以以经济适用房、限价房的均价或者略高于限价房的均价购买当下租赁的公共租赁房。但是如果申请人的收入超过了人均可支配收入的一定比例，则不可购买。
为了城市经济的持续增长和社会稳定，公共租赁住房的保障对象可以从以下两个方面进行划分：从住房困难程度来划分，可分为无住房或住房困难家庭或人群，包括：城镇户籍人口中住房困难的中低收入家庭；城市新落户就业人员；城市引进人才以及一般外来务工人员。从保障对象的知识贡献水平和收入情况划分，可分为三个层次，包括：第一层高级引进人才，收入程度相对较高。考虑到这一群体中有一部分人不属于真正意义上的低收入，但是目前通过市场，他们又确实难以自行解决个人住房困难的，政府可以通过公共租赁住房这一过渡性解决方法，给予这部分人一定的帮助。对于这一层级对象的保障可以在保障时间上进行相应的规定，待其进入经济适用房、商品房市场后，退出公共租赁住房保障体系。第二层为城市新落户就业人员以及一般务工人员（包括技术性工人等）。第三层级为城镇户籍人口中住房困难的中低收入家庭和外来务工人员。
（二）充分借鉴国外公租房先进管理经验
公共租赁房制度是发达国家和地区普遍采用的住房保障形式，特别是美国、英国、日本、德国、韩国以及我国的香港地区发展较为成熟。受住房短缺程度、人口和资源条件、历史文化传统等因素影响，各国和地区在公共租赁房投资、建设、分配和管理机制上又各有不同。我国推行公共租赁房起步较晚，可以充分借鉴发达国家和地区的成功管理经验。美国的住房保障法律体系建立在联邦宪法的基础之上，以《国民住宅法》、《住房法》为主，辅之以《住房和城市发展法》、《平等信贷机会法》等多部法律共同构成的。尤其是1937年出台的《住房法》规定了政府通过公房的形式解决中低收入家庭的住房问题。1951年日本颁布了《公营住宅法》，所规定的公营住宅类似于我国的廉租房，该运作方法在构建日本住宅保障体系的过程中发挥了巨大作用，对我国公共租赁房的建设有着十分重要的参考价值。日本住房保障制度的成功之处，并不在于是否给予房屋产权，而在于用一套严密的制度设计，并由专门的机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入的增加强制非保障对象退出，确保需要保障的人能够享有保障房。香港在公屋制度的建设中充分发挥政府的主导作用，香港根据1973年颁布的《房屋条例》设立专门机构———香港房屋委员会———负责推行政府公共住房计划的法定决策机构，并根据香港不同的发展时期推出针对不同阶层、满足其不同居住需求的住房计划。 从以上先进地区的成功经验不难看出，政府在构建社会住房保障体系的过程中当仁不让，同时确保居民居住权也是现代法治社会对政府提出的新要求，因此我国应该根据法律的规定确定政府在社会保障性住房体系构建中的主人翁地位，在税收、财政、土地规划、社会资金等方面协调各部门之间的工作，并根据我国社会经济的发展针对不同人群适时调整相关住房保障政策。
（三）规范地方立法，建立统一的上位法
如果没有在国家层面上的立法，就不能對公共租赁住房制度进行整体上的宏观设计，从而造成各地分别立法、各自为政的局面，并进一步导致公共租赁住房发展的乱象出现。借此契机，我国在20世纪80年代讨论的《住房保障法》可以再次被提上全国人大的立法议程，将廉租房、经济适用房和公共租赁房一起纳入该法律范畴。
在公共租赁住房这一角度构建起一个充分体现公共租赁住房原则和规范的法律框架，规定公共租赁住房的保障原则、保障对象、建设标准、资金筹集、房源筹集、规划建设、准入与退出机制、监督管理机制、法律责任等方面的内容，并且应当明确规定建立专门的公共租赁住房实施机构，使公共租赁住房制度成为一个结构科学、体系合理、内容全面、权责明确的法律制度。全国人大掌握的资源和立法技术的专业都是地方政府不可比拟的，由全国人大制定的《住房保障法》有利于推动我国住房保障体系的进一步升级，明确政府的职能。这样，在中央政府和地方政府的双重立法框架下，就可以建立起比较完善的公共租赁住房法律制度。
（四）建立统一的管理机构
我国内地公共租赁住房的首次试行是在深圳市，而深圳市是在充分借鉴香港公租房的成功经验基础上建立起来的。因此，我国内地可以移植香港地区设立专门的公租房管理机构制度来推行大陆地区的公共租赁住房制度的建设。目前，我国住房保障制度的运营、管理等工作主要由住建部承担，由于没有相关立法对保障性住房管理机构进行明确规定，所以住房和城乡建设部承担了包括公共租赁住房、廉租住房和经济适用住房在内的制度构建及执行。
由于公共租赁住房的具体实施要牵涉到财政、金融、税收、土地、规划、建设等多个政府部门，是一个极其浩大复杂的工程，建立一个专门管理机构来协调和调动各部门。在制度执行方面，公共租赁住房制度具有相当的专业性，需要设立专门机构聘请专业人员进行管理；在管理机构方面，要严格落实责任和职责，一个总的统筹指挥机构是必不可少的，自中央向下，各市要有统一的住房保障机构，各区县也要有公租房保障机构，并接受中央的指导和监督；在机构方面，不仅需要高层的统筹指挥机构，还需要各个执行层面的有效平台来协调各政府部门和充分利用我国现有的行政资源；在归责方面，建立专门机构有利于明确相关政府的法律责任，起到监督完善政府工作的作用。
随着社会的进步，保障对象亦将适时而变，得到进一步扩大，专门的管理机构在政策与社会实际的接轨方面具有得天独厚的优势。
当然，要使公共租赁住房制度真正落到实处，必须完善监督机制。无救济即无权利。公共租赁住房的建设过程中涉及政府、开发商、承租人等各方面的利益纠纷，为了保证该项制度的正常合理运行有必要对参与者采取必要的监督，确保权力被正确行使，必须让权力在阳光下运行。
参考文献：
1.何晓玲.浅析建立上海公共租赁住房体系的对策建议.上海房地.2010.4
2.陈耀东.新编房地产法学.北京大学出版社.2009
3.郎启贵徐森.海外公共租赁房租金管理经验及对我国的启示.工程管理学报.2011.10
4.松村秀一.住区再生———重获新生的欧美集合住宅.机械工业出版社.2008
齐婧/责任编辑