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摘 要：检察机关作为重要的国家机关，是社会的主要管理者之一。检察机关的控告申诉部门是检察机关法律监督职能的重要组成部分，是一个集来访接待、举报中心、控告申诉检察、刑事赔偿工作办公室为一体的综合性检察业务部门，涉及审查批捕、审查起诉、反贪、反渎等多项检察业务，承担着办理刑事申诉案件、赔偿案件、信访接待案件和举报宣传等重任，但当前影响其依法履行职权的消极因素大量存在，影响了其职能的发挥。本文试图通过剖析控申工作开展中存在的不利因素，研究制定改进措施，以便使其更好的发挥检察职能，积极参与社会管理创新，在开展法律监督、维护司法公正、宣传检察职能和维护社会稳定等方面发挥更加重要的作用。
关键词：控申；职能；社会管理；创新
社会是一个复杂的分工系统，管理必不可少。科学的管理能够促进社会的进步；反之必然会阻碍历史的发展。因此，积极探索科学的管理办法、不断修正错误的倾向、提高公共管理的质量和水平势在必行。检察机关作为重要的国家机关，是社会的主要管理者之一，参与社会管理创新应当立足检察职能，围绕检察监督这一根本宗旨来进行，以为社会管理创新与己无关或者一谈到创新，就要抛弃现行的一切职能，另起炉灶，走出检察的这两种倾向，都是与检察机关的历史使命背道而驰的。
一、影响检察机关控申部门依法履行职权的因素诸多
检察机关的控告申诉部门是检察机关法律监督职能的重要组成部分，也是检察机关内部监督制约机制的重要业务部门。是一个集来访接待、举报中心、控告申诉检察、刑事赔偿工作办公室为一体的综合性检察业务部门，涉及审查批捕、审查起诉、反贪、反渎等多项检察业务，与检察机关内部部门有着互相配合、互相制约的关系。承担着办理刑事申诉案件、赔偿案件、信访接待案件和举报宣传等重任，在开展法律监督、维护司法公正、宣传检察职能和维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。但是，也存在着一些不容忽视的问题。当前影响检察机关控申部门依法履行职权的消极因素大量存在，有的甚至还很严重，影响了其职能的发挥。归纳起来主要表现在以下几个方面：
（一）在一些领域无法可依造成执行难。目前，刑事申诉程序在我国刑事诉讼法中没有作为一种诉讼程序做出完整规定，实践中，最高人民法院、最高人民检察院都是通过自行制定的一些具体规定来规范、指导申诉复查工作。但这些规定普遍存在比较原则、简单，或不系统、不完整，或不适应形势发展，需要修改等问题，且都不具有普遍约束力。由于法律规定的缺失、不到位，使刑事申诉这一法律救济程序没有发挥其应有的作用，刑事申诉多年存在的问题没有得到根本改变，一方面公民正当的申诉权得不到充分的保障；另一方面一些不正当的申诉又无法得到抑制，而司法机关承担大量的刑事申诉处理工作，却又无法可依，常常依行政手段来处理法律问题，与现代法治原则相悖。
（二）受一些客观因素制约导致工作开展难。
1、由于控申检察具有业务范围广，情况复杂多样、综合性强的特点，贯穿于刑事诉讼的各个阶段和检察机关法律监督范围的全过程，但控申部门是否具有法律监督或内部制约的职能尚无明确定位，加之控申部门尚未形成完备、科学的业务体系，直接影响工作的开展。
2、在内部制约中，属于中性纠正的范畴，受领导管理体制的制约以及在运行机制上没有统一、规范、科学的纠正标准和程序，极易产生认识和理解上的分歧，难以达到纠正的目的。
3、检察机关是国家法律监督机关，是保证宪法和法律的正确实施，构筑维护社会公平正义的一道重要防线。但从立法上，赋予检察机关监督权规定比较原则，缺乏可操作性，无论是对公安机关的侦查监督还是对法院的审判监督，最终处理结果的决定权还在于公安机关和法院，检察机关只处于“建议者”的地位。群众对检察机关的期望值与现状形成极大的反差，导致群众对检察机关期望过高，频频来访，但最终一些实质问题难以解决。
4、抗诉标准过于苛刻，有关当事人无法理解。从刑事案件当事人不服法院判决、裁定的申诉案件来看，相当部分案件在法律结论上是正确的，但原案中普遍存在着程序瑕疵或违法、损害当事人的利益、伤害当事人的感情的问题，一些人的一些诉求虽然于法不合，但往往存在合情、合理的因素。但法律对抗诉标准规定比较苛刻，如：复查刑事申诉案件实施细则第四十条规定：对不服法院判决、裁定的申诉，经复查，有下列情形之一的，一般不宜抗诉：（一）判决或裁定采信的证据不确实、不充分，或者证据之间存有矛盾，但是支持抗诉主张的证据也不确实、不充分的，或者不能合理排出证据之间的矛盾的；（二）……（十）违反法定程序，但未达到严重程度，亦未影响公正裁判的。因此，办理申诉案件，达到申诉人满意难度相当大。有关当事人对法律规定的不满意、不理解，转向对检察机关的强烈不满。
5、社会负面因素的影响。负面因素主要是指有损良好司法环境的种种不利因素。当前社会处于转型时期，大量的社会矛盾需要司法机关来解决，公、检、法成为社会关注的“焦点”部门。但是传统的思想观念，不健全的司法体制，特别是腐败、司法不公等问题或多或少地成为影响司法公正的不利因素，加之一些社会宣传的错误导向，使一些群众产生对司法的不信任感，在诉讼前，信“访”不信“法”；在诉讼中，信领导不信司法机关；在诉讼后当诉讼结果与预期目的出现差距时，无端猜疑，开始闹访、缠访、越级访。
（三）司法机关执法“缺位”导致息诉罢访难。
1、司法机关管辖上存有“盲区”。现行刑事诉讼法实施后，原先由检察机关管辖的一些案件改由公安机关管辖，但公安机关由于案件较多没能充分行使管辖权，给农村个别村干部肆意侵吞集体财产留下了可乘之机，百姓也以为无人管只有通过上访才能解决问题。基层检察机关控申部门依照案件管辖做出的合理解释被视为“相互推诿”，不履行职责，官官相护，有意偏袒被举报人、被控告人。结果不但来访人对接访人有意见，而且导致越级访、缠访、闹访；
2、打击的力度不够。诸如白条下帐、公款消费、巧立名目、滥发奖金等等，许多“边缘”问题，久而久之，见怪不怪，逐渐“合法化”。对那些离任时给集体经济捅下“大窟窿”，留下一个“烂摊子”“拍拍屁股走人”的村干部，束手无策，没有受到应有的惩处。村民无奈走上上访之路。 （四）实际工作中陷入 “误区”导致自拔难。
1、“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”并非完全是群众的错误认识，对恶意信访和非法信访的处理失之于软。在一些地方，的确存在不问情理，只要群众闹一番，领导就开口子，突破政策答复信访人的现象，这样的口子一开，就会引发更多的闹访。
2、现行的考核体系在某种程度上“助长”了越级访。上级把越级信访量作为考核的标准，在考核中往往存在简单化的倾向，对信访人的诉求是否合理一般不作甄别，为那些恶意胁迫基层的信访人提供了空间，基层为了考核的需要，不得不满足一些群众的无理或过分的要求，以换取息访，其他本不准备上访的人也竞相效仿走上越级上访道路，陷入恶性循环，使得信访成为极个别群众要挟基层的手段。
（五）主观上“缺位”导致认知难。
1、重视程度还不够高。“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”在个别单位确实不同程度存在，甚至有的人认为，控申工作只要不出问题就可以高枕无忧万事大吉，遇到难以消化的事情更是恐避之不及，工作中疲于应付，陷入被动，掩盖深层次隐患和矛盾，影响正常业务的开展。
2、人员配备不到位。控申部门普遍存在着人员少、变动快、知识匮乏、年龄老化等客观情况，且多数同志未经过系统的控申工作培训，是影响其职能发挥的主观因素。
二、当前检察机关控申工作需要大力改进的几项工作
我国社会正处于转型时期，新事务、新现象、新问题层出不穷，控申工作必须与时俱进，开拓创新，做到全盘工作运筹帷幄，管理规范到位，内外沟通顺畅，全面提升控申检察工作的效率和质量。当前控申工作应从以下几个方面加以改进，更好的履行职能，积极参与社会管理创新：
（一）进一步完善立法，使控申刑事申诉工作做到有法可依
在法律中对刑事申诉的程序做出具体的规定，明确其法律地位、法律性质。具体说，在刑事诉讼中应对下列问题做出具体规定：
1、明确规定申诉主体的权利义务。刑事诉讼法第203条明确规定了申诉主体的范围是当事人及其法定代理人、近亲属，较之修改前的刑事诉讼法有了较大改变，但仍存在较大欠缺：一是没有规定申诉主体享有的权利和应承担的义务；二是没有区分不同主体行使申诉权时的顺序及权限范围，使得实践中出现的一些矛盾问题不好解决。如：近亲属享有独立的申诉权吗？在当事人有行为能力又未委托的情况下，近亲属是否有权提出申诉？等等，需要立法予以明确。
2、明确规定申诉级别和申诉的次数。刑事诉讼法对刑事申诉的级别和次数没有限制性规定，刑事申诉可以向本院、上级直至最高司法机关提出，且不论司法机关做出过几次处理只要申诉不服，就可以一直申诉。虽然最高人民法院、最高人民检察院做了一些规定，试图改变这种无级别、无限次的申诉状况，但缺乏合法性的依据，对此立法应区分不同情况加以具体规定。
3、明确规定申诉的时间。在刑事诉讼中，无论是公安机关、人民检察院、人民法院，还是诉讼参与人，进行刑事诉讼活动都必须在一定的期限内完成，因此刑事申诉也应规定明确的期限。申诉不应受期限的限制，一般认为有利于维护当事人合法权益，可以使当事人有充分的时间准备和提出重新处理的事实和理由，但往往事与愿违，申诉无时间限制，当事人缺乏及时行使权利的意识，在案件办结后多年才提出申诉，由于时过境迁，使案件无法再查处或者失去调查的条件，反而不利于保护当事人的合法权益。另一方面，申诉期间的规定也包括司法机关处理刑事申诉的期限。在法律上予以明确，有利于增强办案人员的责任心，提高工作效率，及时、准确、合法地处理案件。因此，对申诉期间的规定，是维护法律严肃性的一个重要条件。
4、明确规定申诉的理由。申诉是诉的一种，而理由是诉得以存在而被提出的要件之一，因此，申诉应附理由。刑事诉讼法第204条规定了几种应予再审的情形，但这主要是约束司法机关而非申诉人的，更不是判断申诉应否给予审查处理的标准。司法实践中，虽然在具体操作时以以上情形作为审查申诉是否具有“法定理由”的判断标准，但法律规定的不明确和不具体使得处理刑事申诉存在随意性，也使无申诉理由大量存在。因此，明确规定申诉理由是十分必要的。
5、明确规定对申诉的审查处理程序。刑事诉讼法对刑事申诉的审查处理程序没有规定，司法机关多年来都是按照各自的规定来处理，而这些规定也是不完整、不完善的，且缺乏合法性依据，迫切需要法律的确认，将刑事申诉程序纳入刑事诉讼程序。
（二）未雨筹谋、超前谋划，进一步增强工作的前瞻性，从源头上消除和减少各种矛盾因素这是全社会共同的责任，检察机关更是责无旁贷。
1、协助有关机关部门科学制定政策。坚持以人为本，把群众的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾各个方面群众的利益，使他们共享改革发展的成果。坚决避免因政策不公开不科学引起群众上访的问题，也避免群众上访后，随意调整政策，造成“会哭的孩子有奶吃”的恶性循环问题。
2、协助乡镇党委政府进一步规范农村村务公开制度。防止公开走过场，使“村务公开、民主管理”落到实处，既堵塞村官腐败的渠道，也消除群众的误解。
3、搞好廉政勤政教育，提高村干部素质。使村干部进一步牢固树立群众意识、公仆意识、服务意识，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办，以勤政廉政的良好形象带领农民群众共同致富。
4、提高群众的思想觉悟。教育群众的思想观念适应农村改革形势的发展步伐，适应、理解、支持惠农政策及后续措施，做到个人利益服从整体利益。
（三）积极开展各项控申业务，以实际行动取信于民
1、进一步畅通群众控告申诉渠道，完善下访、巡访、联合接访、检察长接待日和阅批群众来信来访制度。
2、加强与相关部门间的联系，对不属于检察机关管辖的信访案件在移交其他部门后，要继续跟踪、监督，确保人民群众反映的问题得以解决。
3、要广泛发动群众举报，引导群众准确投诉，署名举报、如实举报，强化举报线索的管理，做好跟踪、督办、反馈、息诉工作；严肃查处打击报复举报人和诬告陷害他人的案件，对被举报人、被控告人查清确实不存在举报、控告的情况时，应做好相关的解释工作，消除对因检察机关调查造成的被举报人、被控告人的负面影响，做好被举报人、被控告人的“正名”工作，切实维护举报人和被举报人的合法权益，提高群众的举报热情，从而取得人民群众对检察机关的信任和满意，促进社会和谐稳定。 4、加强思想疏导，促成信访问题的解决。因一些上访人员缺少基本的法律常识，仅凭个人认识，提出无理要求，纠缠不休，达不到要求就反复反映。因此，做通思想工作、打开心结至关重要。在办理信访案件过程中主动把执法办案向化解社会矛盾延伸，认真开展释法说理、心理疏导、情感交流等工作，积极引导和帮助当事人化解积怨，打开心结，看到友善，感到亲切，真正做到案结事了，使办案的过程变成化解矛盾、促进社会和谐的过程，促使信访人息信止访。
5、增加工作透明度，避免矛盾升级。承办单位将承办人员、办理时限、办事程序、办理结果等情况，及时与信访人沟通，确保信访人对信访件办理情况知情权，以利巩固信访办理成果，就地稳定信访人，减少越级信访。
6、通过开展公开听证、释法说理、对刑事被害人实施物质和心理双重救助等工作，切实把矛盾纠纷解决在初期、化解在基层。
7、办案不但是控申检察部门的一项重要业务工作，也是人民检察院内部监督制约有效手段之一，更是控申工作的灵魂。控申部门办理的刑事申诉案件是社会矛盾进入司法领域的具体体现。在办理时，不但要重视办案质量，也要重视办案的效果，努力提高执法水平，满足人民群众的司法需求，加大法律监督的力度，着力解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，切实提升执法公信力。
（四）进一步净化信访环境，维护信访秩序
1、规范群众的信访行为，确保“有理上访热情接待、无理上访及时劝解、违法上访依法处置”，果断采取措施，以实际行动消除一些信访人中存在的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理错觉。切实改变当前信访活动中仍然存在的无序性，依法打击信访中的违法违规行为。
2、进一步完善信访考核机制。信访是传达化解社会冲突的重要渠道，完善信访体制机制，可以充分发挥信访缓和化解冲突的作用。对信访的考核，主要应该看是否存在群众的合理诉求没有得到解决的问题。如果存在，应该查清原因，分清责任，严肃查处有关责任人；如果不存在，对恶意信访的当事人应严肃批评教育；违法信访的则应及时严厉处理。
3、结合典型信访案例，加强法制宣传教育，引导群众正确理解法律，理性对待纠纷，树立无理不能违法上访，有理也不能违法上访的导向。
（五）积极参与社会管理创新，既要紧扣职能，又要适度延伸
1、社会管理创新是一个系统工作，既是检察机关履行职责的重要内容，发挥职能作用的重要领域，也是检察机关承担的重要社会责任。防止脱离职能，漫无边际地搞社会管理创新。防止包打天下，无所不在、无所不能的错误观点，否则，检察触角延伸失去重点和方向。
2、增强做群众工作的能力，积极搭建参与社会管理创新的载体。通过进一步推进检察工作进基层、进乡村、进社区，探索设置农村检察室、社区检察工作站，并以这一有效载体和平台，促进检察工作与基层管理、基层服务有机结合。进一步增强统筹理念，学会统筹各方主体，兼顾各方利益，充分发挥自身职能作用，将检察资源进一步落实到基层，使检察室与人民法庭、基层派出所、乡镇司法所共同发挥基层司法机构整体效能，促进社会管理法治化。同时注意民意收集、研究和转化工作，及时向党委政府建言献策，做到与之配合相得益彰，积极引导社会组织和公众的参与，实现检察机关参与社会管理的最优化。
3、目前，困扰派驻基层检察室工作健康发展的因素还较多，一是基础设施还不够完善，还不能完全适应工作需要。现在各派驻乡镇检察室有的还是与乡镇综治办、司法所合署办公，没有独立的办公场所并且缺乏必要的办公设施和交通工具；二是规范化建设水平还不够高，工作机制、业务流程、规章制度还不够健全；三是派驻乡镇检察室是一个新生事务，没有现成的经验、模式可以借鉴，只能边探索边开展工作，现在探索拓展工作范围的步伐还不够快，履职方式还比较单一。对这些问题应亟待加以解决。
（六）加强队伍建设，提高干警素质，为做好控申工作提供组织和人员保障
1、控申队伍建设是推动控申工作向前发展的前提和基础，控申举报工作的开展离不开高素质、搭配合理的队伍。当前，科技的迅猛发展，社会分工的日趋细化，人才技能专业化程度日益提高，新事务新情况不断涌现，这就要求控申干警必须要有较高的政治业务素质，适应新时代检察工作的要求和发展。
2、控申工作直接面对各种各样的群众，涉及的法律范围广泛，而且必须经常接触群众的控告、举报材料，因此，控申部门必须配备政治素质高、工作作风严谨、保密意识强、法律知识丰富、处理问题耐心，且有较强的事业心、责任感和良好的职业道德品行、廉洁执法的干警。
（作者通讯地址：天津市静海县人民检察院，天津 静海 301600）
关键词：控申；职能；社会管理；创新
社会是一个复杂的分工系统，管理必不可少。科学的管理能够促进社会的进步；反之必然会阻碍历史的发展。因此，积极探索科学的管理办法、不断修正错误的倾向、提高公共管理的质量和水平势在必行。检察机关作为重要的国家机关，是社会的主要管理者之一，参与社会管理创新应当立足检察职能，围绕检察监督这一根本宗旨来进行，以为社会管理创新与己无关或者一谈到创新，就要抛弃现行的一切职能，另起炉灶，走出检察的这两种倾向，都是与检察机关的历史使命背道而驰的。
一、影响检察机关控申部门依法履行职权的因素诸多
检察机关的控告申诉部门是检察机关法律监督职能的重要组成部分，也是检察机关内部监督制约机制的重要业务部门。是一个集来访接待、举报中心、控告申诉检察、刑事赔偿工作办公室为一体的综合性检察业务部门，涉及审查批捕、审查起诉、反贪、反渎等多项检察业务，与检察机关内部部门有着互相配合、互相制约的关系。承担着办理刑事申诉案件、赔偿案件、信访接待案件和举报宣传等重任，在开展法律监督、维护司法公正、宣传检察职能和维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。但是，也存在着一些不容忽视的问题。当前影响检察机关控申部门依法履行职权的消极因素大量存在，有的甚至还很严重，影响了其职能的发挥。归纳起来主要表现在以下几个方面：
（一）在一些领域无法可依造成执行难。目前，刑事申诉程序在我国刑事诉讼法中没有作为一种诉讼程序做出完整规定，实践中，最高人民法院、最高人民检察院都是通过自行制定的一些具体规定来规范、指导申诉复查工作。但这些规定普遍存在比较原则、简单，或不系统、不完整，或不适应形势发展，需要修改等问题，且都不具有普遍约束力。由于法律规定的缺失、不到位，使刑事申诉这一法律救济程序没有发挥其应有的作用，刑事申诉多年存在的问题没有得到根本改变，一方面公民正当的申诉权得不到充分的保障；另一方面一些不正当的申诉又无法得到抑制，而司法机关承担大量的刑事申诉处理工作，却又无法可依，常常依行政手段来处理法律问题，与现代法治原则相悖。
（二）受一些客观因素制约导致工作开展难。
1、由于控申检察具有业务范围广，情况复杂多样、综合性强的特点，贯穿于刑事诉讼的各个阶段和检察机关法律监督范围的全过程，但控申部门是否具有法律监督或内部制约的职能尚无明确定位，加之控申部门尚未形成完备、科学的业务体系，直接影响工作的开展。
2、在内部制约中，属于中性纠正的范畴，受领导管理体制的制约以及在运行机制上没有统一、规范、科学的纠正标准和程序，极易产生认识和理解上的分歧，难以达到纠正的目的。
3、检察机关是国家法律监督机关，是保证宪法和法律的正确实施，构筑维护社会公平正义的一道重要防线。但从立法上，赋予检察机关监督权规定比较原则，缺乏可操作性，无论是对公安机关的侦查监督还是对法院的审判监督，最终处理结果的决定权还在于公安机关和法院，检察机关只处于“建议者”的地位。群众对检察机关的期望值与现状形成极大的反差，导致群众对检察机关期望过高，频频来访，但最终一些实质问题难以解决。
4、抗诉标准过于苛刻，有关当事人无法理解。从刑事案件当事人不服法院判决、裁定的申诉案件来看，相当部分案件在法律结论上是正确的，但原案中普遍存在着程序瑕疵或违法、损害当事人的利益、伤害当事人的感情的问题，一些人的一些诉求虽然于法不合，但往往存在合情、合理的因素。但法律对抗诉标准规定比较苛刻，如：复查刑事申诉案件实施细则第四十条规定：对不服法院判决、裁定的申诉，经复查，有下列情形之一的，一般不宜抗诉：（一）判决或裁定采信的证据不确实、不充分，或者证据之间存有矛盾，但是支持抗诉主张的证据也不确实、不充分的，或者不能合理排出证据之间的矛盾的；（二）……（十）违反法定程序，但未达到严重程度，亦未影响公正裁判的。因此，办理申诉案件，达到申诉人满意难度相当大。有关当事人对法律规定的不满意、不理解，转向对检察机关的强烈不满。
5、社会负面因素的影响。负面因素主要是指有损良好司法环境的种种不利因素。当前社会处于转型时期，大量的社会矛盾需要司法机关来解决，公、检、法成为社会关注的“焦点”部门。但是传统的思想观念，不健全的司法体制，特别是腐败、司法不公等问题或多或少地成为影响司法公正的不利因素，加之一些社会宣传的错误导向，使一些群众产生对司法的不信任感，在诉讼前，信“访”不信“法”；在诉讼中，信领导不信司法机关；在诉讼后当诉讼结果与预期目的出现差距时，无端猜疑，开始闹访、缠访、越级访。
（三）司法机关执法“缺位”导致息诉罢访难。
1、司法机关管辖上存有“盲区”。现行刑事诉讼法实施后，原先由检察机关管辖的一些案件改由公安机关管辖，但公安机关由于案件较多没能充分行使管辖权，给农村个别村干部肆意侵吞集体财产留下了可乘之机，百姓也以为无人管只有通过上访才能解决问题。基层检察机关控申部门依照案件管辖做出的合理解释被视为“相互推诿”，不履行职责，官官相护，有意偏袒被举报人、被控告人。结果不但来访人对接访人有意见，而且导致越级访、缠访、闹访；
2、打击的力度不够。诸如白条下帐、公款消费、巧立名目、滥发奖金等等，许多“边缘”问题，久而久之，见怪不怪，逐渐“合法化”。对那些离任时给集体经济捅下“大窟窿”，留下一个“烂摊子”“拍拍屁股走人”的村干部，束手无策，没有受到应有的惩处。村民无奈走上上访之路。 （四）实际工作中陷入 “误区”导致自拔难。
1、“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”并非完全是群众的错误认识，对恶意信访和非法信访的处理失之于软。在一些地方，的确存在不问情理，只要群众闹一番，领导就开口子，突破政策答复信访人的现象，这样的口子一开，就会引发更多的闹访。
2、现行的考核体系在某种程度上“助长”了越级访。上级把越级信访量作为考核的标准，在考核中往往存在简单化的倾向，对信访人的诉求是否合理一般不作甄别，为那些恶意胁迫基层的信访人提供了空间，基层为了考核的需要，不得不满足一些群众的无理或过分的要求，以换取息访，其他本不准备上访的人也竞相效仿走上越级上访道路，陷入恶性循环，使得信访成为极个别群众要挟基层的手段。
（五）主观上“缺位”导致认知难。
1、重视程度还不够高。“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”在个别单位确实不同程度存在，甚至有的人认为，控申工作只要不出问题就可以高枕无忧万事大吉，遇到难以消化的事情更是恐避之不及，工作中疲于应付，陷入被动，掩盖深层次隐患和矛盾，影响正常业务的开展。
2、人员配备不到位。控申部门普遍存在着人员少、变动快、知识匮乏、年龄老化等客观情况，且多数同志未经过系统的控申工作培训，是影响其职能发挥的主观因素。
二、当前检察机关控申工作需要大力改进的几项工作
我国社会正处于转型时期，新事务、新现象、新问题层出不穷，控申工作必须与时俱进，开拓创新，做到全盘工作运筹帷幄，管理规范到位，内外沟通顺畅，全面提升控申检察工作的效率和质量。当前控申工作应从以下几个方面加以改进，更好的履行职能，积极参与社会管理创新：
（一）进一步完善立法，使控申刑事申诉工作做到有法可依
在法律中对刑事申诉的程序做出具体的规定，明确其法律地位、法律性质。具体说，在刑事诉讼中应对下列问题做出具体规定：
1、明确规定申诉主体的权利义务。刑事诉讼法第203条明确规定了申诉主体的范围是当事人及其法定代理人、近亲属，较之修改前的刑事诉讼法有了较大改变，但仍存在较大欠缺：一是没有规定申诉主体享有的权利和应承担的义务；二是没有区分不同主体行使申诉权时的顺序及权限范围，使得实践中出现的一些矛盾问题不好解决。如：近亲属享有独立的申诉权吗？在当事人有行为能力又未委托的情况下，近亲属是否有权提出申诉？等等，需要立法予以明确。
2、明确规定申诉级别和申诉的次数。刑事诉讼法对刑事申诉的级别和次数没有限制性规定，刑事申诉可以向本院、上级直至最高司法机关提出，且不论司法机关做出过几次处理只要申诉不服，就可以一直申诉。虽然最高人民法院、最高人民检察院做了一些规定，试图改变这种无级别、无限次的申诉状况，但缺乏合法性的依据，对此立法应区分不同情况加以具体规定。
3、明确规定申诉的时间。在刑事诉讼中，无论是公安机关、人民检察院、人民法院，还是诉讼参与人，进行刑事诉讼活动都必须在一定的期限内完成，因此刑事申诉也应规定明确的期限。申诉不应受期限的限制，一般认为有利于维护当事人合法权益，可以使当事人有充分的时间准备和提出重新处理的事实和理由，但往往事与愿违，申诉无时间限制，当事人缺乏及时行使权利的意识，在案件办结后多年才提出申诉，由于时过境迁，使案件无法再查处或者失去调查的条件，反而不利于保护当事人的合法权益。另一方面，申诉期间的规定也包括司法机关处理刑事申诉的期限。在法律上予以明确，有利于增强办案人员的责任心，提高工作效率，及时、准确、合法地处理案件。因此，对申诉期间的规定，是维护法律严肃性的一个重要条件。
4、明确规定申诉的理由。申诉是诉的一种，而理由是诉得以存在而被提出的要件之一，因此，申诉应附理由。刑事诉讼法第204条规定了几种应予再审的情形，但这主要是约束司法机关而非申诉人的，更不是判断申诉应否给予审查处理的标准。司法实践中，虽然在具体操作时以以上情形作为审查申诉是否具有“法定理由”的判断标准，但法律规定的不明确和不具体使得处理刑事申诉存在随意性，也使无申诉理由大量存在。因此，明确规定申诉理由是十分必要的。
5、明确规定对申诉的审查处理程序。刑事诉讼法对刑事申诉的审查处理程序没有规定，司法机关多年来都是按照各自的规定来处理，而这些规定也是不完整、不完善的，且缺乏合法性依据，迫切需要法律的确认，将刑事申诉程序纳入刑事诉讼程序。
（二）未雨筹谋、超前谋划，进一步增强工作的前瞻性，从源头上消除和减少各种矛盾因素这是全社会共同的责任，检察机关更是责无旁贷。
1、协助有关机关部门科学制定政策。坚持以人为本，把群众的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾各个方面群众的利益，使他们共享改革发展的成果。坚决避免因政策不公开不科学引起群众上访的问题，也避免群众上访后，随意调整政策，造成“会哭的孩子有奶吃”的恶性循环问题。
2、协助乡镇党委政府进一步规范农村村务公开制度。防止公开走过场，使“村务公开、民主管理”落到实处，既堵塞村官腐败的渠道，也消除群众的误解。
3、搞好廉政勤政教育，提高村干部素质。使村干部进一步牢固树立群众意识、公仆意识、服务意识，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办，以勤政廉政的良好形象带领农民群众共同致富。
4、提高群众的思想觉悟。教育群众的思想观念适应农村改革形势的发展步伐，适应、理解、支持惠农政策及后续措施，做到个人利益服从整体利益。
（三）积极开展各项控申业务，以实际行动取信于民
1、进一步畅通群众控告申诉渠道，完善下访、巡访、联合接访、检察长接待日和阅批群众来信来访制度。
2、加强与相关部门间的联系，对不属于检察机关管辖的信访案件在移交其他部门后，要继续跟踪、监督，确保人民群众反映的问题得以解决。
3、要广泛发动群众举报，引导群众准确投诉，署名举报、如实举报，强化举报线索的管理，做好跟踪、督办、反馈、息诉工作；严肃查处打击报复举报人和诬告陷害他人的案件，对被举报人、被控告人查清确实不存在举报、控告的情况时，应做好相关的解释工作，消除对因检察机关调查造成的被举报人、被控告人的负面影响，做好被举报人、被控告人的“正名”工作，切实维护举报人和被举报人的合法权益，提高群众的举报热情，从而取得人民群众对检察机关的信任和满意，促进社会和谐稳定。 4、加强思想疏导，促成信访问题的解决。因一些上访人员缺少基本的法律常识，仅凭个人认识，提出无理要求，纠缠不休，达不到要求就反复反映。因此，做通思想工作、打开心结至关重要。在办理信访案件过程中主动把执法办案向化解社会矛盾延伸，认真开展释法说理、心理疏导、情感交流等工作，积极引导和帮助当事人化解积怨，打开心结，看到友善，感到亲切，真正做到案结事了，使办案的过程变成化解矛盾、促进社会和谐的过程，促使信访人息信止访。
5、增加工作透明度，避免矛盾升级。承办单位将承办人员、办理时限、办事程序、办理结果等情况，及时与信访人沟通，确保信访人对信访件办理情况知情权，以利巩固信访办理成果，就地稳定信访人，减少越级信访。
6、通过开展公开听证、释法说理、对刑事被害人实施物质和心理双重救助等工作，切实把矛盾纠纷解决在初期、化解在基层。
7、办案不但是控申检察部门的一项重要业务工作，也是人民检察院内部监督制约有效手段之一，更是控申工作的灵魂。控申部门办理的刑事申诉案件是社会矛盾进入司法领域的具体体现。在办理时，不但要重视办案质量，也要重视办案的效果，努力提高执法水平，满足人民群众的司法需求，加大法律监督的力度，着力解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，切实提升执法公信力。
（四）进一步净化信访环境，维护信访秩序
1、规范群众的信访行为，确保“有理上访热情接待、无理上访及时劝解、违法上访依法处置”，果断采取措施，以实际行动消除一些信访人中存在的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理错觉。切实改变当前信访活动中仍然存在的无序性，依法打击信访中的违法违规行为。
2、进一步完善信访考核机制。信访是传达化解社会冲突的重要渠道，完善信访体制机制，可以充分发挥信访缓和化解冲突的作用。对信访的考核，主要应该看是否存在群众的合理诉求没有得到解决的问题。如果存在，应该查清原因，分清责任，严肃查处有关责任人；如果不存在，对恶意信访的当事人应严肃批评教育；违法信访的则应及时严厉处理。
3、结合典型信访案例，加强法制宣传教育，引导群众正确理解法律，理性对待纠纷，树立无理不能违法上访，有理也不能违法上访的导向。
（五）积极参与社会管理创新，既要紧扣职能，又要适度延伸
1、社会管理创新是一个系统工作，既是检察机关履行职责的重要内容，发挥职能作用的重要领域，也是检察机关承担的重要社会责任。防止脱离职能，漫无边际地搞社会管理创新。防止包打天下，无所不在、无所不能的错误观点，否则，检察触角延伸失去重点和方向。
2、增强做群众工作的能力，积极搭建参与社会管理创新的载体。通过进一步推进检察工作进基层、进乡村、进社区，探索设置农村检察室、社区检察工作站，并以这一有效载体和平台，促进检察工作与基层管理、基层服务有机结合。进一步增强统筹理念，学会统筹各方主体，兼顾各方利益，充分发挥自身职能作用，将检察资源进一步落实到基层，使检察室与人民法庭、基层派出所、乡镇司法所共同发挥基层司法机构整体效能，促进社会管理法治化。同时注意民意收集、研究和转化工作，及时向党委政府建言献策，做到与之配合相得益彰，积极引导社会组织和公众的参与，实现检察机关参与社会管理的最优化。
3、目前，困扰派驻基层检察室工作健康发展的因素还较多，一是基础设施还不够完善，还不能完全适应工作需要。现在各派驻乡镇检察室有的还是与乡镇综治办、司法所合署办公，没有独立的办公场所并且缺乏必要的办公设施和交通工具；二是规范化建设水平还不够高，工作机制、业务流程、规章制度还不够健全；三是派驻乡镇检察室是一个新生事务，没有现成的经验、模式可以借鉴，只能边探索边开展工作，现在探索拓展工作范围的步伐还不够快，履职方式还比较单一。对这些问题应亟待加以解决。
（六）加强队伍建设，提高干警素质，为做好控申工作提供组织和人员保障
1、控申队伍建设是推动控申工作向前发展的前提和基础，控申举报工作的开展离不开高素质、搭配合理的队伍。当前，科技的迅猛发展，社会分工的日趋细化，人才技能专业化程度日益提高，新事务新情况不断涌现，这就要求控申干警必须要有较高的政治业务素质，适应新时代检察工作的要求和发展。
2、控申工作直接面对各种各样的群众，涉及的法律范围广泛，而且必须经常接触群众的控告、举报材料，因此，控申部门必须配备政治素质高、工作作风严谨、保密意识强、法律知识丰富、处理问题耐心，且有较强的事业心、责任感和良好的职业道德品行、廉洁执法的干警。
（作者通讯地址：天津市静海县人民检察院，天津 静海 301600）