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摘要 分析了我国土地市场化建设的进程和特点，指出土地市场建设的方向是符合当前我国经济社会发展规律的。深圳市土地市场建设虽然走在全国前列，有力支撑了城市的快速发展，但是也率先碰到了土地市场建设中遇到的难题。在剖析当前深圳市土地市场建设存在的问题以及产生问题的根源基础上，结合十八届三中全会提出的土地市场建设的基本取向和解决思路，对深圳市的土地市场建设提出优化完善建议，为全国其他地区土地市场建设提供经验借鉴。
关键词 高度城市化地区；土地市场；年租制；利益分配；市场价格
中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）33-282-03
Study on Reforms of Land Market System in the Highly Urbanized Region—A Case Study of Shenzhen
WANG Guanghong
（Shenzhen Urban Planning & Land Resource Research Center，Shenzhen， Guangdong 518034）
Abstract This paper analyzes the process and characteristics of the construction of land market， and points out its direction is in line with the law of economic and social development in China.Although the land market construction in Shenzhen is at the forefront of the whole country， it has supported the rapid development of the city， and first encountered problems.This paper analyzes the current problems and the origin of land market in Shenzhen，combined with 18th CPC National Congress proposed the basic orientation and the solution of the land market，proposes optimization suggestions of land market construction in Shenzhen， provides the experience for the other areas of the country.
Key words Highly urbanized area； Land market；Annual rent system；Benefit distribution； Market price
我国土地市场化始于20世纪80年代末的土地使用制度改革，从土地批租、深圳的土地使用权拍卖第一槌到随后《宪法》就土地出租、转让的修改，标志着土地供应无偿、无限期制度的结束，土地作为商品开始走向市场，1986年《土地管理法》的出台，基本建立了土地市场的初步构想。30年的土地管理制度改革选择了土地市场化的方向，总体上是符合市场经济发展规律的，也产生了一些积极的影响，比如城市政府通过经营土地，积累了大量建设资金，带动了我国城市建设的突飞猛进，城市经济飞速发展，带动了周边农村经济的转型与发展[1]。但是土地市场建设的制度环境仍然是仓促和不完整的，比如政府在土地市场化过程中，既是土地所有者，也是土地经营者，并没有充分的尊重市场的规则，对市场干预过多，形成定向招拍挂和利益输送等；价高者得不断扭曲市场，出现土地闲置、囤地和不开发的现象，房价被推高等；政府多重身份参与市场交易，对市场监管不到位，导致一种半市场化的土地市场[2-3]。
1 深圳市现行土地市场体制的重大问题与根源分析
深圳市土地市场建设一直在不断探索完善之中，有力支撑了深圳前30年的快速发展，与此同时，各种问题也不断快速积累，土地管理正面临着新形势和新变化，一是深圳市建设用地规模已突破土地利用总体规划（2006～2020年），土地一级市场供应已难以满足城市转型发展的需要，土地管理需要重点聚焦在存量土地再开发利用和土地二级市场；二是在深圳市土地全部国有的情况下，原农村土地市场依然与国有土地市场存在壁垒，原农村土地市场在市场准入、地价计收等方面与国有土地市场存在着“两张皮”的情况；三是深圳市土地利用内部结构不合理，工业用地所占比例过大，公共配套设施用地、居住用地等土地供应不足；四是政府部门对土地市场微观干预过多，严重影响了土地市场的健康发展。问题重点体现在以下几方面。
1.1 政府部门在土地市场化过程中角色混乱 深圳过去的土地管理体系都是围绕新增建设用地构建的，政府主要职能集中在对新增建设用地进行管理，主要是用地审批，近年来随着土地管理逐渐由新增用地管理转向存量土地管理，政府角色定位也发生了一定变化，目前主要集中在土地权属管理和用途管制方面，但是依然没有理清与市场之间的关系，对土地市场微观干预过多，市场无法充分发挥作用，导致土地市场的半市场化，作为政府本职工作的土地市场监管和服务缺失严重，政策导向相互之间不衔接，土地闲置和违法利用现象大量存在。
此外，政府垄断土地一级市场，在土地一级市场的用地出让过程中，政府既充当“运动员”，又充当“裁判员”，严重干扰了土地一级市场的正常发育完善，由于政府垄断土地一级市场导致土地供应来源单一，无法构建充分合理竞争有序的土地市场。
1.2 原农村土地市场依然游离于国有土地市场之外 深圳经过1992年的“统征”和2004年的“统转”，土地已全部转为国有，原则上应该实行统一的土地市场管理体系，政府部门在“统征”“统转”时给原农村集体经济组织预留了部分征地返还地和非农建设用地，2011年深圳市出台《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号），明确提出非农建设用地中的原农村居民住宅用地（含统建楼用地）和公共设施用地不得进行土地使用权交易，其他不同用地类型空地入市交易也只是按照一定比例的公告基准地价缴交地价，这大大制约了原农村土地市场与国有土地市场的统一，使得原农村土地市场十分不规范，同时存在着巨大的土地隐形交易市场，扰乱了正常的土地市场秩序。 1.3 土地开发利用过程中市场化的收益分配机制不健全 在深圳市城市更新改造过程中，采取先申报计划后编制规划的方式，更新项目在计划申报之时，因规划未确定，未来改造可以获得的利益预期不明确，这就给更新改造主体在后期留下了巨大的利益空间，编制更新规划时，更新改造主体往往倒逼政府部门通过不断提高容积率等规划方式来获取高额的经济利益，这种通过损害公共利益来直接让渡经济利益给项目改造主体的方式，对公众利益造成了巨大伤害，这种非市场化选择更新改造主体的做法存在着极大的不公平性。
此外，城市更新在进行拆迁补偿时，对违法建筑的补偿标准与合法建筑一样，导致违法乱建的群体获得非正当的巨大收益，而有部分原村民因实际建筑面积没有达到一户一栋480 m2的建设标准，更新就只是按照现状建筑面积进行补偿，这种拆迁补偿方式明显背离了市场化的方向，存在着极大的不公平性。
1.4 土地市场调节杠杆过于单调 土地市场的培育与发展受到政治、经济、社会等多方面因素的影响，时常出现波动和反复，这时就需要通过有效的调节手段来保证土地市场保持健康发展的态势，以保障深圳市经济社会的可持续发展，调节土地市场的杠杆手段目前较为单调，主要是通过土地供应计划和地价等单纯的土地手段来进行调节，实现“硬着陆”，往往带来一系列不良连锁反应，在土地市场发育较为完备国家，尤其注重金融政策（如调节利率和贷款比例等）和财政政策（如税收政策、财政投资政策等）等多种手段综合运用来实现对土地市场的有效调节，实现“软着陆”，实现经济社会的平稳发展。
2 土地市场体制调整的基本取向与解决思路
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在市场化建设方面提出了许多新的改革思路和理念，明确提出市场化核心问题是处理好政府和市场的关系，政府要减少对市场的直接干预，建立市场服务体系，清除市场壁垒，使市场在资源配置中起决定性作用。
依据十八届三中全会决定精神，土地市场建设方面的改革设想如下。
2.1 理清政府与市场的关系 在土地市场运作的过程中，政府要减少对市场的直接干预，让市场真正发挥决定性作用，政府把工作重点应该转到对市场的管理和培育，应通过建立市场规则来引导市场合理竞争，通过改革监管体系，清理和废除各种垄断和不正当竞争的规定和做法，建立社会信用体系，实行统一的市场监管。
2.2 建立城乡统一的建设用地市场 打破国家对土地一级市场的垄断地位，逐步放开集体建设用地入市范围，实行统一的市场准入，构建城乡统一的建设用地市场，要明确集体建设用地进入土地市场的规则和条件。
2.3 优化完善用地出让方式 在供应方式上，应进一步扩大有偿使用范围，收紧划拨用地的对象；同时，改变经营性用地必须采用“招拍挂”的出让方式，用地出让做到公开、公平、公正即可，要通过对用地出让程序的优化完善来改变当前定向“招拍挂”的弊端，提高用地出让效率；在利益分配上，要建立土地收益多方共享机制，合理提高个人收益。
2.4 充分显化土地的市场价值 随着土地市场的逐步发育完善，土地的资产资本属性已越来越显化，必须改变以往减免地价甚至“零地价”的做法，让土地真正回归其价值，充分利用土地金融手段来丰富完善土地市场，同时也可以堵住后期土地监管方面的漏洞。在土地价格决定机制方面，要充分发挥市场决定价格的机制，放开市场价格的竞争性环节，政府尽量减少干预，提高土地价格形成的透明度。
2.5 完善土地二级市场 随着我国新增建设用地的逐渐减少，土地管理的重心不可避免将要转到存量土地上来，因此，要丰富完善土地二级市场，要进一步发挥市场作用，完善土地租赁、转让、抵押等二级市场，完善交易规则，培育市场中介等。
3 土地市场制度需要调整的内容与建议
深圳的土地市场化建设要着力消除诸多市场壁垒，努力构建更加完善的现代土地市场服务体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使深圳市的土地市场化建设更加健康高效，为城市发展提供持续保障。
3.1 充分理清政府与市场的边界，完善政府对土地的宏观调控职能
3.1.1 剥离政府在市场化过程中的多重身份。政府在土地市场化过程中，不能同时兼顾多重身份，不应把重心放在土地的买卖和经营，应该是作为公共管理者的身份，对土地市场进行微观干预，更多侧重在制定公平科学的市场交易规则、构建及时公开的信息披露机制、借助财政和金融等手段来对土地市场进行宏观调控等，该让市场去决定的就大胆放手市场去做，比如要发挥市场决定价格的机制，建立积极的交易规则活跃土地二级市场。
3.1.2 政府逐渐退出土地一级市场，建立土地收购储备制度。要严格控制政府作为土地供应者的土地一级市场供应，激活土地二级市场，政府不再大规模征收储备土地来垄断土地一级市场，仅仅只为公益性目的征收储备土地，且该部分储备土地只是在市场失灵情况下，及时供给土地市场，用以调节完善土地市场，比如可以把储备土地用到通过市场手段无法有效配给的土地用途，如公共利益需要的基础设施，特殊用地（如军事设施用地）等，原则上不再供给经营性用地，经营性土地由土地二级市场自由流转配给，充分发挥市场的资源配置决定性作用。
3.1.3 转变政府行政监管为市场监管。多年实践证明，单纯依靠强硬的行政手段来进行土地监管已无法满足日益发展的土地市场需求，监管手段总是落后于市场的发育，土地监管效果十分不理想，因此，政府需要建立一套市场监管体系，由行政监管逐渐转向市场监管，实现由市场监管为主，行政监管为辅，通过市场规则的建立及经济手段的刺激来实现土地利用的监管，充分发挥市场的监管作用，同时针对市场规则难以有效监管的情形，适当辅以行政监管的手段。
3.1.4 积极培育土地市场中介机构。土地市场是一个不完全的市场，由于土地信息不全和需要大量专业知识，大多数市场主体处于不对等的位置，为了土地交易顺利进行，服务于土地市场的专业人员和市场机构必不可少，土地价格评估、土地交易法律政策咨询、土地交易经纪等中介服务结构的培育是土地市场运行的润滑剂，良好的中介服务体系会使土地市场更加活跃和繁荣。
关键词 高度城市化地区；土地市场；年租制；利益分配；市场价格
中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）33-282-03
Study on Reforms of Land Market System in the Highly Urbanized Region—A Case Study of Shenzhen
WANG Guanghong
（Shenzhen Urban Planning & Land Resource Research Center，Shenzhen， Guangdong 518034）
Abstract This paper analyzes the process and characteristics of the construction of land market， and points out its direction is in line with the law of economic and social development in China.Although the land market construction in Shenzhen is at the forefront of the whole country， it has supported the rapid development of the city， and first encountered problems.This paper analyzes the current problems and the origin of land market in Shenzhen，combined with 18th CPC National Congress proposed the basic orientation and the solution of the land market，proposes optimization suggestions of land market construction in Shenzhen， provides the experience for the other areas of the country.
Key words Highly urbanized area； Land market；Annual rent system；Benefit distribution； Market price
我国土地市场化始于20世纪80年代末的土地使用制度改革，从土地批租、深圳的土地使用权拍卖第一槌到随后《宪法》就土地出租、转让的修改，标志着土地供应无偿、无限期制度的结束，土地作为商品开始走向市场，1986年《土地管理法》的出台，基本建立了土地市场的初步构想。30年的土地管理制度改革选择了土地市场化的方向，总体上是符合市场经济发展规律的，也产生了一些积极的影响，比如城市政府通过经营土地，积累了大量建设资金，带动了我国城市建设的突飞猛进，城市经济飞速发展，带动了周边农村经济的转型与发展[1]。但是土地市场建设的制度环境仍然是仓促和不完整的，比如政府在土地市场化过程中，既是土地所有者，也是土地经营者，并没有充分的尊重市场的规则，对市场干预过多，形成定向招拍挂和利益输送等；价高者得不断扭曲市场，出现土地闲置、囤地和不开发的现象，房价被推高等；政府多重身份参与市场交易，对市场监管不到位，导致一种半市场化的土地市场[2-3]。
1 深圳市现行土地市场体制的重大问题与根源分析
深圳市土地市场建设一直在不断探索完善之中，有力支撑了深圳前30年的快速发展，与此同时，各种问题也不断快速积累，土地管理正面临着新形势和新变化，一是深圳市建设用地规模已突破土地利用总体规划（2006～2020年），土地一级市场供应已难以满足城市转型发展的需要，土地管理需要重点聚焦在存量土地再开发利用和土地二级市场；二是在深圳市土地全部国有的情况下，原农村土地市场依然与国有土地市场存在壁垒，原农村土地市场在市场准入、地价计收等方面与国有土地市场存在着“两张皮”的情况；三是深圳市土地利用内部结构不合理，工业用地所占比例过大，公共配套设施用地、居住用地等土地供应不足；四是政府部门对土地市场微观干预过多，严重影响了土地市场的健康发展。问题重点体现在以下几方面。
1.1 政府部门在土地市场化过程中角色混乱 深圳过去的土地管理体系都是围绕新增建设用地构建的，政府主要职能集中在对新增建设用地进行管理，主要是用地审批，近年来随着土地管理逐渐由新增用地管理转向存量土地管理，政府角色定位也发生了一定变化，目前主要集中在土地权属管理和用途管制方面，但是依然没有理清与市场之间的关系，对土地市场微观干预过多，市场无法充分发挥作用，导致土地市场的半市场化，作为政府本职工作的土地市场监管和服务缺失严重，政策导向相互之间不衔接，土地闲置和违法利用现象大量存在。
此外，政府垄断土地一级市场，在土地一级市场的用地出让过程中，政府既充当“运动员”，又充当“裁判员”，严重干扰了土地一级市场的正常发育完善，由于政府垄断土地一级市场导致土地供应来源单一，无法构建充分合理竞争有序的土地市场。
1.2 原农村土地市场依然游离于国有土地市场之外 深圳经过1992年的“统征”和2004年的“统转”，土地已全部转为国有，原则上应该实行统一的土地市场管理体系，政府部门在“统征”“统转”时给原农村集体经济组织预留了部分征地返还地和非农建设用地，2011年深圳市出台《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号），明确提出非农建设用地中的原农村居民住宅用地（含统建楼用地）和公共设施用地不得进行土地使用权交易，其他不同用地类型空地入市交易也只是按照一定比例的公告基准地价缴交地价，这大大制约了原农村土地市场与国有土地市场的统一，使得原农村土地市场十分不规范，同时存在着巨大的土地隐形交易市场，扰乱了正常的土地市场秩序。 1.3 土地开发利用过程中市场化的收益分配机制不健全 在深圳市城市更新改造过程中，采取先申报计划后编制规划的方式，更新项目在计划申报之时，因规划未确定，未来改造可以获得的利益预期不明确，这就给更新改造主体在后期留下了巨大的利益空间，编制更新规划时，更新改造主体往往倒逼政府部门通过不断提高容积率等规划方式来获取高额的经济利益，这种通过损害公共利益来直接让渡经济利益给项目改造主体的方式，对公众利益造成了巨大伤害，这种非市场化选择更新改造主体的做法存在着极大的不公平性。
此外，城市更新在进行拆迁补偿时，对违法建筑的补偿标准与合法建筑一样，导致违法乱建的群体获得非正当的巨大收益，而有部分原村民因实际建筑面积没有达到一户一栋480 m2的建设标准，更新就只是按照现状建筑面积进行补偿，这种拆迁补偿方式明显背离了市场化的方向，存在着极大的不公平性。
1.4 土地市场调节杠杆过于单调 土地市场的培育与发展受到政治、经济、社会等多方面因素的影响，时常出现波动和反复，这时就需要通过有效的调节手段来保证土地市场保持健康发展的态势，以保障深圳市经济社会的可持续发展，调节土地市场的杠杆手段目前较为单调，主要是通过土地供应计划和地价等单纯的土地手段来进行调节，实现“硬着陆”，往往带来一系列不良连锁反应，在土地市场发育较为完备国家，尤其注重金融政策（如调节利率和贷款比例等）和财政政策（如税收政策、财政投资政策等）等多种手段综合运用来实现对土地市场的有效调节，实现“软着陆”，实现经济社会的平稳发展。
2 土地市场体制调整的基本取向与解决思路
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在市场化建设方面提出了许多新的改革思路和理念，明确提出市场化核心问题是处理好政府和市场的关系，政府要减少对市场的直接干预，建立市场服务体系，清除市场壁垒，使市场在资源配置中起决定性作用。
依据十八届三中全会决定精神，土地市场建设方面的改革设想如下。
2.1 理清政府与市场的关系 在土地市场运作的过程中，政府要减少对市场的直接干预，让市场真正发挥决定性作用，政府把工作重点应该转到对市场的管理和培育，应通过建立市场规则来引导市场合理竞争，通过改革监管体系，清理和废除各种垄断和不正当竞争的规定和做法，建立社会信用体系，实行统一的市场监管。
2.2 建立城乡统一的建设用地市场 打破国家对土地一级市场的垄断地位，逐步放开集体建设用地入市范围，实行统一的市场准入，构建城乡统一的建设用地市场，要明确集体建设用地进入土地市场的规则和条件。
2.3 优化完善用地出让方式 在供应方式上，应进一步扩大有偿使用范围，收紧划拨用地的对象；同时，改变经营性用地必须采用“招拍挂”的出让方式，用地出让做到公开、公平、公正即可，要通过对用地出让程序的优化完善来改变当前定向“招拍挂”的弊端，提高用地出让效率；在利益分配上，要建立土地收益多方共享机制，合理提高个人收益。
2.4 充分显化土地的市场价值 随着土地市场的逐步发育完善，土地的资产资本属性已越来越显化，必须改变以往减免地价甚至“零地价”的做法，让土地真正回归其价值，充分利用土地金融手段来丰富完善土地市场，同时也可以堵住后期土地监管方面的漏洞。在土地价格决定机制方面，要充分发挥市场决定价格的机制，放开市场价格的竞争性环节，政府尽量减少干预，提高土地价格形成的透明度。
2.5 完善土地二级市场 随着我国新增建设用地的逐渐减少，土地管理的重心不可避免将要转到存量土地上来，因此，要丰富完善土地二级市场，要进一步发挥市场作用，完善土地租赁、转让、抵押等二级市场，完善交易规则，培育市场中介等。
3 土地市场制度需要调整的内容与建议
深圳的土地市场化建设要着力消除诸多市场壁垒，努力构建更加完善的现代土地市场服务体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使深圳市的土地市场化建设更加健康高效，为城市发展提供持续保障。
3.1 充分理清政府与市场的边界，完善政府对土地的宏观调控职能
3.1.1 剥离政府在市场化过程中的多重身份。政府在土地市场化过程中，不能同时兼顾多重身份，不应把重心放在土地的买卖和经营，应该是作为公共管理者的身份，对土地市场进行微观干预，更多侧重在制定公平科学的市场交易规则、构建及时公开的信息披露机制、借助财政和金融等手段来对土地市场进行宏观调控等，该让市场去决定的就大胆放手市场去做，比如要发挥市场决定价格的机制，建立积极的交易规则活跃土地二级市场。
3.1.2 政府逐渐退出土地一级市场，建立土地收购储备制度。要严格控制政府作为土地供应者的土地一级市场供应，激活土地二级市场，政府不再大规模征收储备土地来垄断土地一级市场，仅仅只为公益性目的征收储备土地，且该部分储备土地只是在市场失灵情况下，及时供给土地市场，用以调节完善土地市场，比如可以把储备土地用到通过市场手段无法有效配给的土地用途，如公共利益需要的基础设施，特殊用地（如军事设施用地）等，原则上不再供给经营性用地，经营性土地由土地二级市场自由流转配给，充分发挥市场的资源配置决定性作用。
3.1.3 转变政府行政监管为市场监管。多年实践证明，单纯依靠强硬的行政手段来进行土地监管已无法满足日益发展的土地市场需求，监管手段总是落后于市场的发育，土地监管效果十分不理想，因此，政府需要建立一套市场监管体系，由行政监管逐渐转向市场监管，实现由市场监管为主，行政监管为辅，通过市场规则的建立及经济手段的刺激来实现土地利用的监管，充分发挥市场的监管作用，同时针对市场规则难以有效监管的情形，适当辅以行政监管的手段。
3.1.4 积极培育土地市场中介机构。土地市场是一个不完全的市场，由于土地信息不全和需要大量专业知识，大多数市场主体处于不对等的位置，为了土地交易顺利进行，服务于土地市场的专业人员和市场机构必不可少，土地价格评估、土地交易法律政策咨询、土地交易经纪等中介服务结构的培育是土地市场运行的润滑剂，良好的中介服务体系会使土地市场更加活跃和繁荣。