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摘要：山洪灾害受降雨、地形地质条件和经济社会活动的影响,其灾情具有分布广泛、发生频繁、突发性强、预见預防难度大和季节性强、区域性明显以及成灾快、破坏性大等特点，因此在防治山洪灾害上应以最大限度地减少人员伤亡为首要目标,以防为主、防治结合,以非工程措施为主、非工程措施与工程措施相结合,并通过实施人员搬迁、加强山丘区管理等措施,努力将灾害损失降至最小。本文分析了我国山洪灾害的形成原因，提出山洪灾害防治工作中的非工程措施，分析临沧市在山洪灾害防治县级非工程措施项目建设现状。
关键词：山洪灾害；防治；非工程措施
Abstract: the mountain torrent disaster by rainfall, topography and geological conditions and the influence of the economic and social activities, the disaster has wide distribution, occurs frequently, sudden strong, foresee prevention difficulty and seasonally strong, regional obvious and run fast, destructive big wait for a characteristic, therefore in the mountain flood disasters prevention and control should be based on maximum reduce casualties for primary goal, in case first and prevention &treatment combination to the non-engineering measures is given priority to, the non-engineering measures and engineering measures, combining and through implementing personnel removal, strengthen ShanQiuOu management measures, efforts will disaster loss falls to the minimum. This paper analyzes the reasons for the formation of mountain flood disasters in our country, and puts forward the prevention and control of mountain flood disasters of non-engineering measures, analysis lincang city in the mountain torrent disaster prevention project construction status of the non-engineering measures at or above the county level.
Keywords: mountain torrent disaster; Control; Non-engineering measures
中图分类号： X43 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
一、引 言
山洪灾害是指由于降雨在山丘区引发的洪水灾害及由山洪诱发的泥石流、滑坡等对国民经济和人民生命财产造成损失的灾害。根据山洪形成原因可分为暴雨山洪、融雪山洪、冰川山洪等。我国山洪主要是由暴雨引起，故这里所讨论为暴雨山洪。
山洪灾害防治是一个世界性难题。日本、美国和欧洲一些发达国家对山洪灾害问题的研究起步较早。相对西方发达国家，我国的山洪灾害研究起步较晚，20世纪90年代以来，中央政府加大了对山洪灾害研究与防治工作的投入。经过近几年的研究探索及示范，逐步探索出了一套具有中国特色的山洪灾害防治方法体系。全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设工作于2010年11月全面启动，计划用3年时间初步完成《全国山洪灾害防治规划》确定的1836个县级行政区山洪灾害防治非工程措施体系建设。截至目前，临沧市涉及该项目的有：临翔、镇康、云县、凤庆、沧源、耿马等6区县，其中临翔区作为试点县已完成项目建设，其余5县将在2012年度完成县级行政区山洪灾害防治非工程措施体系建设并投入使用。
二、山洪灾害的形成原因
（一）降雨因素
降雨是诱发山洪灾害的直接因素和激发条件。降雨量大, 多数情况下意味着降雨强度高、激发力强, 在一定的下垫面条件下, 易产生溪河洪水灾害、泥石流和滑坡灾害。降雨强度大, 降雨迅速汇聚成地表径流引发溪河洪水, 而泥石流的发生与前1小时的降雨强度关系十分密切。降雨历时长, 产生的径流量就大, 雨水对土体、岩体的侵蚀作用就强, 山洪、泥石流、滑坡就比较严重。
（二）地形地质因素
不利的地形地质条件是山洪灾害发生的重要因素。山丘区地质构造复杂, 断裂发育, 以纵向构造和歹字形构造最为突出, 对泥石流的形成和活动起着控制作用。软硬相间岩石分布区更容易风化, 侵蚀也更强烈,特别有利于泥石流和滑坡的发育, 云南是我国泥石流、滑坡灾害的易发区之一。
（三）经济社会因素
由于受人多地少和水土资源的制约, 为了发展经济, 山丘区资源开发和建设活动频繁, 人类活动对地表环境产生了剧烈扰动, 导致或加剧了山洪灾害。山丘区居民房屋选址多在河滩地、岸边等地段, 或削坡建房, 一遇山洪、泥石流暴发或发生滑坡, 极易造成人员和财产损失。
三、山洪灾害防治工作中的非工程措施
（一）加强防灾知识的宣传培训
山洪灾害的广泛性和严重性决定了防御工作需要全社会的共同努力, 全社会都有责任和义务参与和承担防灾工作。规划要求在全社会加强山洪灾害风险宣传培训, 增强群众防灾、避灾意识和自防自救能力, 使山洪灾害防治成为山丘区各级政府、人民群众的自觉行为。
（二）建设监测预警系统
监测预警系统监测实时的降雨和洪水过程、监视山洪灾害发生征兆, 预测山洪灾害的发生, 并及时发布预警信息, 这是减少或避免山洪灾害导致人员伤亡和财产损失的最有效措施。监测系统包括气象、水文、滑坡、泥石流等专业监测与群测群防相结合的监测系统。
（三）落实责任制并编制山洪灾害防御预案
建立山洪灾害防御责任制体系,编制切实可行的预案, 建立由各级政府部门负责的群测群防组织体系, 在有山洪发生征兆和初发时就能做到快速、准确地通知可能受灾群众, 并按照预案确定的路线和方法及时转移,最大限度地减少人员伤亡。
（四）实施搬迁避让
对处于山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼而治理困难地方的居民规划拟采取永久搬迁的措施。要创造条件, 政策引导, 鼓励居住分散的居民结合移民建镇永久迁移。对移民新址、公共设施等建设用地须进行山洪灾害危害性评估, 保障移民迁入安全地区, 避免二次搬迁或造成新的山洪灾害。
（五）加强政策法规建设
制定和完善与山洪灾害防治相配套的政策法规, 是规范山丘区人类活动, 保证山洪灾害防治措施顺利实施, 建立和完善防灾减灾体系, 提高防御山洪灾害的能力, 促进山丘区人口、资源、环境和经济协调发展的重要保证。规划要求制定风险区控制政策法规, 合法有效控制风险区人口增长、村镇和基础设施建设以及经济发展。
（六）加强防灾管理
山丘区资源无序开发、居民点选址不当、城镇不合理建设等人类活动往往加剧山洪灾害的发生。因此要加强山洪易发区的土地开发利用规划与管理, 加强对开发建设活动的管理, 对山洪易发区范围内的城镇、交通、厂矿及居民点等建设项目需进行防灾评估、分析、校核和修正, 就可得出结合地形地质因素的山洪灾害易发程度分区图，为有效防灾提供前提。
四、山洪灾害防治规划及试点建设
为积极探索山洪灾害防治的有效途径和方法，为山洪灾害防治规划实施积累经验，2009年中央财政安排资金，由水利部牵头组织在29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的103个县开展了山洪灾害防治非工程措施试点建设，临沧市临翔区列入此次试点建设序列。
临沧市在取得临翔区试点经验的基础上，結合实际，努力探索、积极创新，总结出一些经验，归纳如下：
（一）加密监测站点，加强信息共享。及时准确提供山丘区雨水情信息和实时监测信息，建立自动遥测与人工简易观测相结合、基本覆盖试点区域内的雨水情监测站网，实现了水雨情遥测信息的自动入库。
（二）多措施并举，及时快速发布传送预警信息。多种方式、多个途径发布传送预警信息，确保预警信息及时、快速地发布传送到山洪灾害易发地区的每个村、组责任人员。
（三）实时动态监控，及时分析预警，有效提升基层山洪灾害防御指挥决策水平。建立了山洪灾害监测预警平台，实现了雨情、水情遥测信息的自动入库、分析处理及预警信息自动和人工发布。
（四）健全组织，落实责任，保障山洪灾害防御各项工作有力、有序开展。建立了山洪灾害防御责任制体系，明确了各级防御山洪灾害的组织机构、人员设置、职责等，落实了区、乡、村、组、户5级责任制，建成了群测群防的组织体系，形成了较为完善的基层山洪灾害防御责任制网络。
（五）加强宣传培训和演练，提高群众防灾避灾意识和自救互救能力。通过多种形式，多种层次的宣传、培训和演练，使山洪灾害防御常识深入人心、深入千家万户。
（六）加强指导，强化管理。制定健全项目建设管理制度、办法，培养了一批既懂山洪灾害监测预警系统建设又懂项目建设管理的人才。一批监测、预警设施设备制造厂家和软件开发单位积累了经验，为下步推广创造了良好的技术支撑。
五、临沧市5县开展山洪灾害防治县级非工程措施建设
在临翔区试点建设基础上，2011年综合水文、气象、国土、水务等多个部门意见，镇康、云县、凤庆、沧源、耿马等5县（下称：5县）启动山洪灾害防治县级非工程措施建设，在有山洪灾害防治任务的这几个县级行政区，初步建成以监测预警为主的防灾非工程措施体系，尽快提高基层防御山洪灾害能力，最大程度减少人员伤亡和财产损失，尤其是有效避免群死群伤事件的发生。
（一）5县山洪灾害防治县级非工程措施建设内容主要包括：
1.划定危险区。根据普查的结果，划定山洪灾害防治区内危险区、安全区，并以自然村或小流域为单位，标绘在预案图件上。
2.确定临界雨量和水位等预警指标。根据历史降雨及山洪灾害情况，结合地形、地貌、植被、土壤类型等，确定每个小流域或乡村各级临界雨量、水位等预警指标，并在实际运用中修订完善。
3.建设雨水情监测站点。包括自动雨量站建设、简易雨量站建设、自动水位站建设和简易水位站建设。同时，充分利用气象、水文等部门此前已经建设的站点信息，提高了暴雨洪水的监测密度。
4.配备必要的预警设施。预警方式除采用手摇报警器、人工敲锣、鸣哨等传统方法外，还包括电话、传真、短信、无线预警广播、电视等。
5.建立群测群防体系。建立县、乡、村、组、户五级山洪灾害防御责任制体系，完善乡、村一级的群测群防组织指挥机构，明确各级责任人员和相应职责；落实基层责任制、开展宣传培训演练等。
（二）保障山洪灾害防治县级非工程措施建设的几点建议：
1.统一管理。市、县要成立了水务、财政、气象、国土、水文等部门组成的建设领导小组，负责建设的统一组织，市水务局印发了《临沧市山洪灾害防治县级非工程措施建设管理实施细则》，对领导小组和参建各方职责、招标投标、监理、建设程序、总体目标、时间要求、合同管理、资金管理、工程验收、运行管理等内容都作出明确要求。
2.统一招标。各县委托，由市建设领导小组统一组织招标，通过调查摸底、进行投标资格预审、开标评标严把施工单位质量关，统一全市建设进度和节点时间。
3.统一合同。合同格式由监理起草，广泛征求各县和有关部门意见修订完善后，监理组织召集中标单位前来面谈，达成一致意见后，由中标单位在规定时间内到中标县签订合同，达到统一各方责任，统一控制质量、进度、付款、履约保证、质保期服务承诺和后期维修养护等目的。
4.统一监理。5县统一与一家具备信息系统监理资质的单位签订监理委托合同，达到统一控制技术、质量、工期、拨款，统一协调各方职责，统一做好群测群防体系建设咨询服务等目的。
5.统一建设。为确保山洪灾害防治县级非工程措施项目建设整体完工，实现预期目标，发挥防洪减灾效益，临沧市水务局要对各县建设进行统一开工批复，并要求在抓紧监测系统、预警系统、预警平台建设的同时，要在监理的培训指导下同步完成群测群防体系建设，并在每旬的简报中同时反映群测群防体系建设进展情况，确保全面按时完工验收。
六、结 语
山洪灾害多发，点多面广，由于其突发性强、破坏力大、预报预警难、防御难度大，造成的人员伤亡和基础设施、生态环境破坏问题十分突出。山洪灾害防治以最大限度地减少人员伤亡为首要目标，防治措施立足于以防为主，防治结合，以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合。目前，已建成项目已在汛期发挥了显著的防灾减灾效益。山洪灾害防治的工程治理、人员搬迁避让和非工程措施的全面实施，山洪灾害防御能力将得到全面提升，人们群众生命财产安全必将得到最大限度保证。
参考文献：
[1] 徐永年，曹文洪，周新福，王力编著《山洪灾害特性及其防治对策》，中国水利水电科学研究院学报, 2004年。
[2] 王威，何志芸编著《长江流域防御山洪灾害对策浅探》，人民长江, 2003年。
[3] 孙厚才,沙耘，黄志鹏编著《山洪灾害研究现状综述》, 长江科学院院报, 2004年。
[4]王礼先，于志民，编著《山洪及泥石流灾害预报》，中国林业出版社，2001年。
关键词：山洪灾害；防治；非工程措施
Abstract: the mountain torrent disaster by rainfall, topography and geological conditions and the influence of the economic and social activities, the disaster has wide distribution, occurs frequently, sudden strong, foresee prevention difficulty and seasonally strong, regional obvious and run fast, destructive big wait for a characteristic, therefore in the mountain flood disasters prevention and control should be based on maximum reduce casualties for primary goal, in case first and prevention &treatment combination to the non-engineering measures is given priority to, the non-engineering measures and engineering measures, combining and through implementing personnel removal, strengthen ShanQiuOu management measures, efforts will disaster loss falls to the minimum. This paper analyzes the reasons for the formation of mountain flood disasters in our country, and puts forward the prevention and control of mountain flood disasters of non-engineering measures, analysis lincang city in the mountain torrent disaster prevention project construction status of the non-engineering measures at or above the county level.
Keywords: mountain torrent disaster; Control; Non-engineering measures
中图分类号： X43 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
一、引 言
山洪灾害是指由于降雨在山丘区引发的洪水灾害及由山洪诱发的泥石流、滑坡等对国民经济和人民生命财产造成损失的灾害。根据山洪形成原因可分为暴雨山洪、融雪山洪、冰川山洪等。我国山洪主要是由暴雨引起，故这里所讨论为暴雨山洪。
山洪灾害防治是一个世界性难题。日本、美国和欧洲一些发达国家对山洪灾害问题的研究起步较早。相对西方发达国家，我国的山洪灾害研究起步较晚，20世纪90年代以来，中央政府加大了对山洪灾害研究与防治工作的投入。经过近几年的研究探索及示范，逐步探索出了一套具有中国特色的山洪灾害防治方法体系。全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设工作于2010年11月全面启动，计划用3年时间初步完成《全国山洪灾害防治规划》确定的1836个县级行政区山洪灾害防治非工程措施体系建设。截至目前，临沧市涉及该项目的有：临翔、镇康、云县、凤庆、沧源、耿马等6区县，其中临翔区作为试点县已完成项目建设，其余5县将在2012年度完成县级行政区山洪灾害防治非工程措施体系建设并投入使用。
二、山洪灾害的形成原因
（一）降雨因素
降雨是诱发山洪灾害的直接因素和激发条件。降雨量大, 多数情况下意味着降雨强度高、激发力强, 在一定的下垫面条件下, 易产生溪河洪水灾害、泥石流和滑坡灾害。降雨强度大, 降雨迅速汇聚成地表径流引发溪河洪水, 而泥石流的发生与前1小时的降雨强度关系十分密切。降雨历时长, 产生的径流量就大, 雨水对土体、岩体的侵蚀作用就强, 山洪、泥石流、滑坡就比较严重。
（二）地形地质因素
不利的地形地质条件是山洪灾害发生的重要因素。山丘区地质构造复杂, 断裂发育, 以纵向构造和歹字形构造最为突出, 对泥石流的形成和活动起着控制作用。软硬相间岩石分布区更容易风化, 侵蚀也更强烈,特别有利于泥石流和滑坡的发育, 云南是我国泥石流、滑坡灾害的易发区之一。
（三）经济社会因素
由于受人多地少和水土资源的制约, 为了发展经济, 山丘区资源开发和建设活动频繁, 人类活动对地表环境产生了剧烈扰动, 导致或加剧了山洪灾害。山丘区居民房屋选址多在河滩地、岸边等地段, 或削坡建房, 一遇山洪、泥石流暴发或发生滑坡, 极易造成人员和财产损失。
三、山洪灾害防治工作中的非工程措施
（一）加强防灾知识的宣传培训
山洪灾害的广泛性和严重性决定了防御工作需要全社会的共同努力, 全社会都有责任和义务参与和承担防灾工作。规划要求在全社会加强山洪灾害风险宣传培训, 增强群众防灾、避灾意识和自防自救能力, 使山洪灾害防治成为山丘区各级政府、人民群众的自觉行为。
（二）建设监测预警系统
监测预警系统监测实时的降雨和洪水过程、监视山洪灾害发生征兆, 预测山洪灾害的发生, 并及时发布预警信息, 这是减少或避免山洪灾害导致人员伤亡和财产损失的最有效措施。监测系统包括气象、水文、滑坡、泥石流等专业监测与群测群防相结合的监测系统。
（三）落实责任制并编制山洪灾害防御预案
建立山洪灾害防御责任制体系,编制切实可行的预案, 建立由各级政府部门负责的群测群防组织体系, 在有山洪发生征兆和初发时就能做到快速、准确地通知可能受灾群众, 并按照预案确定的路线和方法及时转移,最大限度地减少人员伤亡。
（四）实施搬迁避让
对处于山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼而治理困难地方的居民规划拟采取永久搬迁的措施。要创造条件, 政策引导, 鼓励居住分散的居民结合移民建镇永久迁移。对移民新址、公共设施等建设用地须进行山洪灾害危害性评估, 保障移民迁入安全地区, 避免二次搬迁或造成新的山洪灾害。
（五）加强政策法规建设
制定和完善与山洪灾害防治相配套的政策法规, 是规范山丘区人类活动, 保证山洪灾害防治措施顺利实施, 建立和完善防灾减灾体系, 提高防御山洪灾害的能力, 促进山丘区人口、资源、环境和经济协调发展的重要保证。规划要求制定风险区控制政策法规, 合法有效控制风险区人口增长、村镇和基础设施建设以及经济发展。
（六）加强防灾管理
山丘区资源无序开发、居民点选址不当、城镇不合理建设等人类活动往往加剧山洪灾害的发生。因此要加强山洪易发区的土地开发利用规划与管理, 加强对开发建设活动的管理, 对山洪易发区范围内的城镇、交通、厂矿及居民点等建设项目需进行防灾评估、分析、校核和修正, 就可得出结合地形地质因素的山洪灾害易发程度分区图，为有效防灾提供前提。
四、山洪灾害防治规划及试点建设
为积极探索山洪灾害防治的有效途径和方法，为山洪灾害防治规划实施积累经验，2009年中央财政安排资金，由水利部牵头组织在29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的103个县开展了山洪灾害防治非工程措施试点建设，临沧市临翔区列入此次试点建设序列。
临沧市在取得临翔区试点经验的基础上，結合实际，努力探索、积极创新，总结出一些经验，归纳如下：
（一）加密监测站点，加强信息共享。及时准确提供山丘区雨水情信息和实时监测信息，建立自动遥测与人工简易观测相结合、基本覆盖试点区域内的雨水情监测站网，实现了水雨情遥测信息的自动入库。
（二）多措施并举，及时快速发布传送预警信息。多种方式、多个途径发布传送预警信息，确保预警信息及时、快速地发布传送到山洪灾害易发地区的每个村、组责任人员。
（三）实时动态监控，及时分析预警，有效提升基层山洪灾害防御指挥决策水平。建立了山洪灾害监测预警平台，实现了雨情、水情遥测信息的自动入库、分析处理及预警信息自动和人工发布。
（四）健全组织，落实责任，保障山洪灾害防御各项工作有力、有序开展。建立了山洪灾害防御责任制体系，明确了各级防御山洪灾害的组织机构、人员设置、职责等，落实了区、乡、村、组、户5级责任制，建成了群测群防的组织体系，形成了较为完善的基层山洪灾害防御责任制网络。
（五）加强宣传培训和演练，提高群众防灾避灾意识和自救互救能力。通过多种形式，多种层次的宣传、培训和演练，使山洪灾害防御常识深入人心、深入千家万户。
（六）加强指导，强化管理。制定健全项目建设管理制度、办法，培养了一批既懂山洪灾害监测预警系统建设又懂项目建设管理的人才。一批监测、预警设施设备制造厂家和软件开发单位积累了经验，为下步推广创造了良好的技术支撑。
五、临沧市5县开展山洪灾害防治县级非工程措施建设
在临翔区试点建设基础上，2011年综合水文、气象、国土、水务等多个部门意见，镇康、云县、凤庆、沧源、耿马等5县（下称：5县）启动山洪灾害防治县级非工程措施建设，在有山洪灾害防治任务的这几个县级行政区，初步建成以监测预警为主的防灾非工程措施体系，尽快提高基层防御山洪灾害能力，最大程度减少人员伤亡和财产损失，尤其是有效避免群死群伤事件的发生。
（一）5县山洪灾害防治县级非工程措施建设内容主要包括：
1.划定危险区。根据普查的结果，划定山洪灾害防治区内危险区、安全区，并以自然村或小流域为单位，标绘在预案图件上。
2.确定临界雨量和水位等预警指标。根据历史降雨及山洪灾害情况，结合地形、地貌、植被、土壤类型等，确定每个小流域或乡村各级临界雨量、水位等预警指标，并在实际运用中修订完善。
3.建设雨水情监测站点。包括自动雨量站建设、简易雨量站建设、自动水位站建设和简易水位站建设。同时，充分利用气象、水文等部门此前已经建设的站点信息，提高了暴雨洪水的监测密度。
4.配备必要的预警设施。预警方式除采用手摇报警器、人工敲锣、鸣哨等传统方法外，还包括电话、传真、短信、无线预警广播、电视等。
5.建立群测群防体系。建立县、乡、村、组、户五级山洪灾害防御责任制体系，完善乡、村一级的群测群防组织指挥机构，明确各级责任人员和相应职责；落实基层责任制、开展宣传培训演练等。
（二）保障山洪灾害防治县级非工程措施建设的几点建议：
1.统一管理。市、县要成立了水务、财政、气象、国土、水文等部门组成的建设领导小组，负责建设的统一组织，市水务局印发了《临沧市山洪灾害防治县级非工程措施建设管理实施细则》，对领导小组和参建各方职责、招标投标、监理、建设程序、总体目标、时间要求、合同管理、资金管理、工程验收、运行管理等内容都作出明确要求。
2.统一招标。各县委托，由市建设领导小组统一组织招标，通过调查摸底、进行投标资格预审、开标评标严把施工单位质量关，统一全市建设进度和节点时间。
3.统一合同。合同格式由监理起草，广泛征求各县和有关部门意见修订完善后，监理组织召集中标单位前来面谈，达成一致意见后，由中标单位在规定时间内到中标县签订合同，达到统一各方责任，统一控制质量、进度、付款、履约保证、质保期服务承诺和后期维修养护等目的。
4.统一监理。5县统一与一家具备信息系统监理资质的单位签订监理委托合同，达到统一控制技术、质量、工期、拨款，统一协调各方职责，统一做好群测群防体系建设咨询服务等目的。
5.统一建设。为确保山洪灾害防治县级非工程措施项目建设整体完工，实现预期目标，发挥防洪减灾效益，临沧市水务局要对各县建设进行统一开工批复，并要求在抓紧监测系统、预警系统、预警平台建设的同时，要在监理的培训指导下同步完成群测群防体系建设，并在每旬的简报中同时反映群测群防体系建设进展情况，确保全面按时完工验收。
六、结 语
山洪灾害多发，点多面广，由于其突发性强、破坏力大、预报预警难、防御难度大，造成的人员伤亡和基础设施、生态环境破坏问题十分突出。山洪灾害防治以最大限度地减少人员伤亡为首要目标，防治措施立足于以防为主，防治结合，以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合。目前，已建成项目已在汛期发挥了显著的防灾减灾效益。山洪灾害防治的工程治理、人员搬迁避让和非工程措施的全面实施，山洪灾害防御能力将得到全面提升，人们群众生命财产安全必将得到最大限度保证。
参考文献：
[1] 徐永年，曹文洪，周新福，王力编著《山洪灾害特性及其防治对策》，中国水利水电科学研究院学报, 2004年。
[2] 王威，何志芸编著《长江流域防御山洪灾害对策浅探》，人民长江, 2003年。
[3] 孙厚才,沙耘，黄志鹏编著《山洪灾害研究现状综述》, 长江科学院院报, 2004年。
[4]王礼先，于志民，编著《山洪及泥石流灾害预报》，中国林业出版社，2001年。