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摘 要：高校办学自主权是高等教育改革的重要方面。当下，我国高校在落实高校办学自主权上取得进展的同时，在招生、专业设置、教学管理及财务方面仍存在问题亟待改进，需从明确政府权力、完善大学法人治理结构及提高高校主体意识等方面加以推进。
关键词：高等学校；政府；办学自主权
中图分类号：G649.2 文献标识码：A 文章编号：2095-2627（2017）14-0046-01
改革开放以来，我国在落实大学办学自主权的实践方面进行了有益的探索。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次明确提出要“扩大高等学校的办学自主权”后，1993年《中国教育改革发展纲要》继把高等学校办学自主权作为重要问题写入文件，1995年《教育法》提出“法人”这一重要概念，1998年《高等教育法》明确了大学享有七个方面的办学自主权，[1]当下，《国家教育事业发展第十三个五年规划》更是明确指出要在专业设置、岗位管理、用人、教师职称评审、经费使用管理、科研仪器设备采购等方面落实高校学校自主权，这些都对高校自主权的落实起到了重要作用。而在现实实践中，高校办学自主权也仍存在一些问题需要改进，以达到高校办学质量提升的目的。
一、高校办学自主权的界定
“高等学校办学自主权”指高等学校在办学方面具有主动权和自主权。包括两个方面：一是高校和政府权力与权利分配形成的法律关系，二是高校行使自主权与教师、学生形成的法律关系问题，以及大学内部组织结构优化并向院系放权的问题。[2]《高等教育法》规定了高校办学自主权七个方面的内容，即制定招生方案，自主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业：自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学、技术开发和社会服务；自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。[3]作为一种外部赋予的有限自主权，其落实到位与否，与政府放权的实现程度密切相关。
二、高校落实办学自主权中存在的问题
对照《高等教育法》，我国高校办学自主权在实践落实中还存在以下问题：
第一，招生方面。学校目前普遍没有决定招生计划和生源分布的权力。教育部直属高校必须严格执行主管部门下达的招生计划，省属高校招生计划由省批准，但总数必须符合教育部的总招生计划，各省必须向教育部上报招生计划。尽管政策目的是为避免学校盲目扩招，保持区域之间适度平衡，但总额的限制也制约着学校因地制宜合理招生，以满足自身发展需要，学校的招生计划自主权十分有限。
第二，专业设置方面。《高等教育法》规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。教育部颁布《高等学校本科专业设置规定》进一步规定：“高等学校依据高等学校本科专业目录，在核定的专业设置数和学科门类内自主设置、调整专业”。学校的专业设置都需要上报主管部门批准。统一的专业目录指导着高等学校专业设置审批，尽管具有全局性，但一定程度上制约着高校的创新和发展，主动适应社会需要设置专业的积极性欠缺。
第三，教学管理方面。政府对普通教育课程拥有管理权力，包括政治理论、德育、法律、美育、体育、军事、外语、计算机应用等课程，具体到学生必修、使用统编教材、配置专门教学部门和教师，甚至包括学时数都有规定。细致规范有利于整体效益提升及评价，但也使得学校在自主调整教学计划，尤其是课程内容改革上发挥的空间有限，影响着学校必要的改革与创新，不利于高级专门人才的培养。
第四，财务方面。财务自主权是高校办学自主权的重要方面，是实施其他自主权的基础和前提。目前，我国政府对高校尤其是公立学校经费使用的影响十分大，政府对于高校的财政拨款严格执行专款专用，高校学费上交财政部门，高校须严格执行上级部门制定的收费标准，高校对政府拨款的依赖度高，资金使用灵活度低，同时对自身所需经费投入的筹资能力相对欠缺。
三、落实高校办学自主权的对策
高校自主权的落实受高校与政府关系、高校自身自主意识与能力以及旧有体制机制的综合影响，因而，进一步落实高校自主权，需从以下方面着手：
第一，明确政府权力。合理界定政府权责，明确政府应该拥有哪些权力、承担哪些责任，是落实高校办学自主权的前提。政府作为大学举办者，政府有权设立高校，有权制定设立高校的条件；政府作为大学管理者，有立法权、监督权和知情权。《高等教育法》对政府角色进行了界定，但还未进行细化，因而，在落实高校自主权中，应对应不同角色，明确政府不同权力，履行好相应职责。同时，中央政府与地方政府的权责范围要划分明确，既要做到“条块结合”，又要避免重复。
第二，完善大学法人治理结构。大学法人治理结构是对大学权力系统的制衡，制度机制的建立则是规范权力运行的首要选择。大学章程是大学法人的“宪法”，是大学的最高纲领。因而，在完善大学法人治理结构方面，高校应当结合自身特点和發展目标，依法建立和完善规章制度，从大学章程入手对大学法人进行制度建设，健全内部管理机制，提高自身的运行水平和约束能力。[4]
第三，提高高校的主体意识。办学自主权能否发挥作用，与享受这一权利的组织即高校自身的主动性和能动性是否得到有效发挥紧密相关。一方面，作为高校一校之魂的校长，应充分发挥自身承担办学职责、准确把握办学方向，依照时代变化定位学校发展的核心作用，转变作为政府行政官员的意识，引领学校的发展。另一方面，高校自身的权力也应逐步下放到各职能处室、院系及学生组织等中来，不断提升学校教职工的综合素质，拓宽教职工参与学校管理与发展的渠道，激发教职工参与学校自主管理的积极性。
参考文献：
[1] 郭雁.对大学办学自主权的思考：政府放权视角[J].成功（教育），2007，12：24.
[2] 王旭.自我觉醒与法律保障：高校自主权落实的路径与依托[J].现代教育管理，2017，（07）：66-71.
[3] 王玉瓶.落实高校办学自主权的制约因素与对策研究[D].大连理工大学，2006.
[4] 孙卫华，许庆豫.差异与比较：我国高校办学自主权的思考——兼析地方高校办学自主权现状[J].浙江社会科学，2017，（04）：72-80+158-159.
关键词：高等学校；政府；办学自主权
中图分类号：G649.2 文献标识码：A 文章编号：2095-2627（2017）14-0046-01
改革开放以来，我国在落实大学办学自主权的实践方面进行了有益的探索。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次明确提出要“扩大高等学校的办学自主权”后，1993年《中国教育改革发展纲要》继把高等学校办学自主权作为重要问题写入文件，1995年《教育法》提出“法人”这一重要概念，1998年《高等教育法》明确了大学享有七个方面的办学自主权，[1]当下，《国家教育事业发展第十三个五年规划》更是明确指出要在专业设置、岗位管理、用人、教师职称评审、经费使用管理、科研仪器设备采购等方面落实高校学校自主权，这些都对高校自主权的落实起到了重要作用。而在现实实践中，高校办学自主权也仍存在一些问题需要改进，以达到高校办学质量提升的目的。
一、高校办学自主权的界定
“高等学校办学自主权”指高等学校在办学方面具有主动权和自主权。包括两个方面：一是高校和政府权力与权利分配形成的法律关系，二是高校行使自主权与教师、学生形成的法律关系问题，以及大学内部组织结构优化并向院系放权的问题。[2]《高等教育法》规定了高校办学自主权七个方面的内容，即制定招生方案，自主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业：自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学、技术开发和社会服务；自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。[3]作为一种外部赋予的有限自主权，其落实到位与否，与政府放权的实现程度密切相关。
二、高校落实办学自主权中存在的问题
对照《高等教育法》，我国高校办学自主权在实践落实中还存在以下问题：
第一，招生方面。学校目前普遍没有决定招生计划和生源分布的权力。教育部直属高校必须严格执行主管部门下达的招生计划，省属高校招生计划由省批准，但总数必须符合教育部的总招生计划，各省必须向教育部上报招生计划。尽管政策目的是为避免学校盲目扩招，保持区域之间适度平衡，但总额的限制也制约着学校因地制宜合理招生，以满足自身发展需要，学校的招生计划自主权十分有限。
第二，专业设置方面。《高等教育法》规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。教育部颁布《高等学校本科专业设置规定》进一步规定：“高等学校依据高等学校本科专业目录，在核定的专业设置数和学科门类内自主设置、调整专业”。学校的专业设置都需要上报主管部门批准。统一的专业目录指导着高等学校专业设置审批，尽管具有全局性，但一定程度上制约着高校的创新和发展，主动适应社会需要设置专业的积极性欠缺。
第三，教学管理方面。政府对普通教育课程拥有管理权力，包括政治理论、德育、法律、美育、体育、军事、外语、计算机应用等课程，具体到学生必修、使用统编教材、配置专门教学部门和教师，甚至包括学时数都有规定。细致规范有利于整体效益提升及评价，但也使得学校在自主调整教学计划，尤其是课程内容改革上发挥的空间有限，影响着学校必要的改革与创新，不利于高级专门人才的培养。
第四，财务方面。财务自主权是高校办学自主权的重要方面，是实施其他自主权的基础和前提。目前，我国政府对高校尤其是公立学校经费使用的影响十分大，政府对于高校的财政拨款严格执行专款专用，高校学费上交财政部门，高校须严格执行上级部门制定的收费标准，高校对政府拨款的依赖度高，资金使用灵活度低，同时对自身所需经费投入的筹资能力相对欠缺。
三、落实高校办学自主权的对策
高校自主权的落实受高校与政府关系、高校自身自主意识与能力以及旧有体制机制的综合影响，因而，进一步落实高校自主权，需从以下方面着手：
第一，明确政府权力。合理界定政府权责，明确政府应该拥有哪些权力、承担哪些责任，是落实高校办学自主权的前提。政府作为大学举办者，政府有权设立高校，有权制定设立高校的条件；政府作为大学管理者，有立法权、监督权和知情权。《高等教育法》对政府角色进行了界定，但还未进行细化，因而，在落实高校自主权中，应对应不同角色，明确政府不同权力，履行好相应职责。同时，中央政府与地方政府的权责范围要划分明确，既要做到“条块结合”，又要避免重复。
第二，完善大学法人治理结构。大学法人治理结构是对大学权力系统的制衡，制度机制的建立则是规范权力运行的首要选择。大学章程是大学法人的“宪法”，是大学的最高纲领。因而，在完善大学法人治理结构方面，高校应当结合自身特点和發展目标，依法建立和完善规章制度，从大学章程入手对大学法人进行制度建设，健全内部管理机制，提高自身的运行水平和约束能力。[4]
第三，提高高校的主体意识。办学自主权能否发挥作用，与享受这一权利的组织即高校自身的主动性和能动性是否得到有效发挥紧密相关。一方面，作为高校一校之魂的校长，应充分发挥自身承担办学职责、准确把握办学方向，依照时代变化定位学校发展的核心作用，转变作为政府行政官员的意识，引领学校的发展。另一方面，高校自身的权力也应逐步下放到各职能处室、院系及学生组织等中来，不断提升学校教职工的综合素质，拓宽教职工参与学校管理与发展的渠道，激发教职工参与学校自主管理的积极性。
参考文献：
[1] 郭雁.对大学办学自主权的思考：政府放权视角[J].成功（教育），2007，12：24.
[2] 王旭.自我觉醒与法律保障：高校自主权落实的路径与依托[J].现代教育管理，2017，（07）：66-71.
[3] 王玉瓶.落实高校办学自主权的制约因素与对策研究[D].大连理工大学，2006.
[4] 孙卫华，许庆豫.差异与比较：我国高校办学自主权的思考——兼析地方高校办学自主权现状[J].浙江社会科学，2017，（04）：72-80+158-159.