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[摘 要] 目前，京津冀协同发展已经提升为国家战略。但在这一战略实施中，如何把握战略目標的聚焦并将其动态化分解是三地面临的共同挑战。本文基于治理经济学视角对京津冀协同发展战略做了更深层次的探讨，不仅分析了三地参与战略实施的交易动机与行为，而且利用“一致性”分析框架探讨了发展目标与工具组合的不同模式，从而得出了京津冀协同发展战略可能演化的不同治理路径。
[关键词] 京津冀；协同发展战略；治理；一致性
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）04-0054-04 [收稿日期] 2017-01-03
从中国经济发展阶段与区域重心演化来看，2014年中央提出京津冀协同发展战略无疑标志着国内新一轮发展趋势的确定：以京津冀区域协同发展为代表，中国经济已由早先珠江三角洲外贸、轻工为代表的“三来一补”民企主导格局，历经长三角地带的石化、交运设备、电子通信等高新技术产业外资嫁接主导格局，发展为京津冀三角地带的大制造、大产能与科技创新并行的国企为主导的自主格局。由于京津冀区域靠近中国政治中心，同时该区域国有经济比重高，且涵盖两个直辖市，区域省市的特殊性及中央的战略定位赋予了该区域新一轮开放发展更为迫切的使命与挑战。如何深入理解中央的战略定位，并在实际区域协同发展过程中积极贯彻，将在很大程度上影响三地“十三五”开局以来的工作战略部署与推进。
一、京津冀协同发展存在的问题分析
从中国经济发展模式来看，无论是渐进式改革开放中的“以点带面”，还是政策实践中的先沿海后内陆，中国的区域化发展效果是明显的。区域化可以看作是经济发展的客观结果，抑或是政府开放政策中阶段达成的期望目标，但在现有制度安排中，区域化（组织或管理）本身并没有非常明确的制度赋权。与此同时，区域化受到了中国一项基本政治制度的深刻影响：中央统一领导下的地方经济分权化竞争制度，[1]（P28）特别是与地方经济分权化竞争密切相连的政治晋升博弈。[2]（P33）地方官员的升迁与变动，一方面，强化了辖区之间的竞争（导致区域合作意识弱化）；另一方面，又推动了不同辖区之间后续的合作与发展（特别是经济位势差异较大，或存在互补资源的辖区表现更为明显）。也因此，对中国区域化协同发展的剖析，离不开区域政治经济学的研究视角。
京津冀区域的协同发展，除了受前述重要因素影响之外，学者们还提出了其他相冲突的原因，包括地方行政壁垒、产业同构化；[3]（P7）直辖市过高定位的政治因素，国有经济比重大的经济因素及三地亚文化的冲突等，由此在京津冀区域协同的组织设置中，中央派出机关被认为是现阶段京津冀区域管理体制的较好选择。[4]（P172）
本文的研究认为，在分析京津冀协同发展的不同治理模式中，尽管组织设置及相应的机制运营非常重要，更为关键的问题在于理解京津冀协同发展这一战略目标下三地不同的行为特征。三地的资源、文化与地理差异是表象特征，但在中央统一的国家政策目标下，影响京津冀协同发展的关键因素在于认知与行动的“一致性”。[5]（P251）利用“一致性”指标来研究与分析京津冀协同发展过程中可能存在的不同偏差，有助于我们更好评估政策安排的“治理能力”，并从治理结构的视角给出相应的策略建议。
二、京津冀协同发展的行为方式
如果把京津冀协同发展的国家战略看作是一项三地未来要履行的合约，那么观察履约者的行为特征无疑是前提和基础。这里我们借用合约经济学的一个基本分析框架展开，[6]（P67）可以发现三地的行为特征大致呈现以下两种方式：
由于京津冀协同发展纳入国家战略，财政部测算京津冀一体化未来6年需要投入42万亿元，铁路、公路、航空、港口间的立体化规划都在执行中。为此我们简单将协同过程分为两个阶段：阶段一为协同开始，在战略规划执行之前，并无实质性投入。显然，这一阶段描绘的正是以往学者研究中一直诟病的京津冀区域合作的障碍期，由于并无中央的专项投入（专用性资产），给定三地政治、经济与文化结构的差异，三地之间缺乏彼此认知与接受对方可能带来的持续利益发展，因此三地地方政府更多在于晋升博弈竞争而缺乏合作意识。但在阶段二，随着中央开始在京津冀区域投入大量铁路、公路、航空与港口建设等专用性资产，三地如果还是独立囿于原先的认知水平，并继续开展晋升博弈，那么必然与京津冀协同发展的国家战略产生冲突，此外，中央专用性资产投入的布局也会影响三地关系与利益的得失。但在京津冀协同发展的国家战略实施中，是否必然建立统一的国家机构来推行，理论上仍然存在不同的选择方案。考虑到国家战略的颁布，更多是一种前沿性指导，并非就意味着国家机构对于京津冀协同发展的未来拥有完整统一的认知（Unbounded rationality），因此在顶层设计的实施过程中，不见得当下就成立一个超越京津冀的跨区域国家領导机关直接参与指挥就是最好办法；相反，京津冀协同发展的合约执行更多需要依赖三地之间在现有秩序平衡基础上的制度创新。正是在这一意义上，我们提出了京津冀协同发展“一致性”的制度创新研究架构。
三、京津冀协同发展的“一致性”治理框架
Gossum等（2010）在探讨政策监管安排时，在传统“聪明的监管”理论基础上融合进了政策安排与政策学习理论，由此创新了他们关于政策监管的研究框架。[5]（P251）作者特别将“一致性”指标作为反映政策安排“治理能力”高低的关键指标。这一指标包含两个层面的内涵，即战略认知“一致性”与工具操作“一致性”。[7]（P176）结合京津冀协同发展的实际，我们在上述指标分解基础上建立以下分析框架：
对于左下角的第I部分来说，其明显特征是战略认知一致性低，而且政策工具的一致性也低，在各方缺乏共识的背景下，需要采取强有力的控制型发展策略。具体到京津冀协同发展，主要指区域中那些具备公共资产性质的要素活动部署。对于理性的地方政府来说，只要地方私属效应大于区域公共效应，必然产生地方利益的竞夺。比如涉及京津冀区域的规划定位，产业布局等。有鉴于此，对于区域中该部分职能与权限，就必须让渡出来由更高一级的中央政府进行统领设计，目前京津冀区域各省市新的战略定位与相关产业布局正努力朝这一方向演变与改进。 对于右下角的第II部分，其显现的特征在于战略认知一致性低，但是政策工具组合的一致性高，這一图示代表在政策目标尚存分歧的背景下，政策工具的应用已经在密集实施。从京津冀协同发展实际来看，比较突出的内容表现在区域中大气治理与水资源管理等事项的公共治理。目前京津冀地区受雾霾困扰与水资源紧缺是既定现实，但是如何从区域协同发展的角度来规划与部署相应策略，并没有完全达成一致（比如三地雾霾产生的原因是什么？彻底解决雾霾的目标到底是针对汽车尾气排放还是工厂环保不达标，抑或是私下偷排事宜等至今未给出统一说法）。但三地迫于现实压力，正陆续采取一系列应对举措。这其中，三地不同限制政策的出台不仅显示其目标认识分歧，而且容易有反复。因此在可预见的未来，在强化大气治理、水资源治理的区域协同管理职能提升的同时，三地可以根据各自资源与能力状况，进一步设立合理的补偿与分配机制，同时强化三地宏观管理的微观数据支持与信息互换。
对于左上角的第III部分，其主要特征在于战略认知一致性高，但是政策工具一致性低，这一情形更多是针对政策目标希望提升的活动，但是政策实践与操作工具却滞后于现实需求发展。结合京津冀协同发展的实际，一个非常重大的现实挑战在于，如何结合北京地区的科技与文化创新优势力量、政治中心的资源优势等，对这一区域的港口、大制造工业基础（津冀地区）进行更加有力的整合，从而打造产业升级与经济集群的首都经济圈。显然，这方面的政策目标实现要求三地加快政策学习的力度，及时评估三地现有政策发展手段与工具的适用性。从根本上讲，京津冀协同发展这一创新政策目标超越了三地现有政策容量与监管秩序所能达到的临界水平，因此为促进区域协同发展的战略目标实现，不仅有赖于三地结合自身的资源要素禀赋进行流动重组，更为重要的是应通过制度创新来推进新商业与社会服务模式在三地的应用与示范（比如组建京津冀区域性金融机构，推进三地社保与交通服务的先行有序对接等），同时开展跨区域的重大生产服务与生活资源的标准适用，实现三地异地资源畅通流动运营，但是适用同一规则的监管与服务。
最后是右上角的第IV部分，其基本特征是战略认知一致性高，同时政策工具一致性高（包括内部组合一致性与外部协调组合一致性）。这一部分涵盖的政策目标从认知到行动都高度一致，实施阻力小，因此对于政策制定者来说，花在日常监管协调方面的精力投入也最小。从京津冀协同发展实际来看，基础设施方面的投入与发展运营是这部分图示代表的典型要素活动。从已经开工的京津冀三地城际铁路建设来看，三地之间的沟通与合作高度默契，并且随着三地基础设施互联互通，三地之间的产业对接与人员异地派驻的渠道和机制也在不断丰富中。
四、结论与启示
基于治理经济学分析视角，本文不仅探讨了京津冀协同发展不同阶段的行为特征与影响，而且基于“一致性”的治理分析框架，探讨了发展目标与工具组合的不同模式，从而得出了京津冀协同发展战略可能演化的不同治理路径。
对于“一致性”治理框架中不同象限的治理路径，实践中还可以引进“政策学习”这一有力的工具加以辅助。[5]（P252）例如，如果要从第I与第II阶段成功发展到第III与第IV阶段，即从协同发展目标认知低的水平过渡到认知高的水平，可以强化“概念学习”这一方法来提高对政策目标的认知，这包括对政策目标展开争论，对政策问题的变化与战略等视角进行重构，甚至在探讨中提出新的政策概念。而对于第III与第IV阶段，给定的协同发展政策目标高度明确的前提下，如果存在政策工具组合的水平不一，就可以引進“技术学习”这一方法来予以提升，深入理解各项政策工具的机制与影响，完善内部的政策工具组合应用。在“概念学习”与“技术学习”的基础上，推进京津冀协同发展尚需关注三地宏微观参与的利益相关方的认知与行为发展，这时还可以引进“社会学习”这一方法，更多地强调不同行为方之间的互动、交流与对话，同时注重在社会价值观、责任与政策方法方面的讨论。
京津冀协同发展是我国公共管理领域一项重大而有长远意义的制度创新实践，如何在中央与地方、政府与社会、市场与非市场活动、公共与私人领域等方面做出开拓性的制度安排，同时实现区域经济、社会与国家利益的最优化，不仅考验着中国市场经济制度安排活动的效率，同时更是政府公共政策的良性试验田。基于京津冀协同发展的战略目标——行为特征——治理分析的“一致性”框架某种程度上提供了一种有益的思考。
[参考文献]
[1] 徐斌.财政联邦主义理论与地方政府竞争：一个综述[J]. 当代财经，2003，（12）.
[2] 周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研 究，2004，（6）.
[3] 冯怡康，马树强，金浩.国际都市圈建设对京津冀协同发 展的启示[J].天津师范大学学报，2014，（6）.
[4] 孙兵.京津冀协同发展区域管理创新研究[J].管理世界， 2016，（7）.
[5] Peter Van Gossum， Bas Arts and Kris Vetheyen， 2010， From ‘Smart Regulation’to ‘Regulatory Arrangement’[J]. Poli- cy Science， Vol，43， No.3.
[6] Williamson， Oliver. The Economics Institutions of Capital- ism [M]. New York： Free Press， MacMillan， 1985.
[7] 陈元志.面向共享经济的创新友好型监管研究[J].管理 世界，2016，（8）.
[关键词] 京津冀；协同发展战略；治理；一致性
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）04-0054-04 [收稿日期] 2017-01-03
从中国经济发展阶段与区域重心演化来看，2014年中央提出京津冀协同发展战略无疑标志着国内新一轮发展趋势的确定：以京津冀区域协同发展为代表，中国经济已由早先珠江三角洲外贸、轻工为代表的“三来一补”民企主导格局，历经长三角地带的石化、交运设备、电子通信等高新技术产业外资嫁接主导格局，发展为京津冀三角地带的大制造、大产能与科技创新并行的国企为主导的自主格局。由于京津冀区域靠近中国政治中心，同时该区域国有经济比重高，且涵盖两个直辖市，区域省市的特殊性及中央的战略定位赋予了该区域新一轮开放发展更为迫切的使命与挑战。如何深入理解中央的战略定位，并在实际区域协同发展过程中积极贯彻，将在很大程度上影响三地“十三五”开局以来的工作战略部署与推进。
一、京津冀协同发展存在的问题分析
从中国经济发展模式来看，无论是渐进式改革开放中的“以点带面”，还是政策实践中的先沿海后内陆，中国的区域化发展效果是明显的。区域化可以看作是经济发展的客观结果，抑或是政府开放政策中阶段达成的期望目标，但在现有制度安排中，区域化（组织或管理）本身并没有非常明确的制度赋权。与此同时，区域化受到了中国一项基本政治制度的深刻影响：中央统一领导下的地方经济分权化竞争制度，[1]（P28）特别是与地方经济分权化竞争密切相连的政治晋升博弈。[2]（P33）地方官员的升迁与变动，一方面，强化了辖区之间的竞争（导致区域合作意识弱化）；另一方面，又推动了不同辖区之间后续的合作与发展（特别是经济位势差异较大，或存在互补资源的辖区表现更为明显）。也因此，对中国区域化协同发展的剖析，离不开区域政治经济学的研究视角。
京津冀区域的协同发展，除了受前述重要因素影响之外，学者们还提出了其他相冲突的原因，包括地方行政壁垒、产业同构化；[3]（P7）直辖市过高定位的政治因素，国有经济比重大的经济因素及三地亚文化的冲突等，由此在京津冀区域协同的组织设置中，中央派出机关被认为是现阶段京津冀区域管理体制的较好选择。[4]（P172）
本文的研究认为，在分析京津冀协同发展的不同治理模式中，尽管组织设置及相应的机制运营非常重要，更为关键的问题在于理解京津冀协同发展这一战略目标下三地不同的行为特征。三地的资源、文化与地理差异是表象特征，但在中央统一的国家政策目标下，影响京津冀协同发展的关键因素在于认知与行动的“一致性”。[5]（P251）利用“一致性”指标来研究与分析京津冀协同发展过程中可能存在的不同偏差，有助于我们更好评估政策安排的“治理能力”，并从治理结构的视角给出相应的策略建议。
二、京津冀协同发展的行为方式
如果把京津冀协同发展的国家战略看作是一项三地未来要履行的合约，那么观察履约者的行为特征无疑是前提和基础。这里我们借用合约经济学的一个基本分析框架展开，[6]（P67）可以发现三地的行为特征大致呈现以下两种方式：
由于京津冀协同发展纳入国家战略，财政部测算京津冀一体化未来6年需要投入42万亿元，铁路、公路、航空、港口间的立体化规划都在执行中。为此我们简单将协同过程分为两个阶段：阶段一为协同开始，在战略规划执行之前，并无实质性投入。显然，这一阶段描绘的正是以往学者研究中一直诟病的京津冀区域合作的障碍期，由于并无中央的专项投入（专用性资产），给定三地政治、经济与文化结构的差异，三地之间缺乏彼此认知与接受对方可能带来的持续利益发展，因此三地地方政府更多在于晋升博弈竞争而缺乏合作意识。但在阶段二，随着中央开始在京津冀区域投入大量铁路、公路、航空与港口建设等专用性资产，三地如果还是独立囿于原先的认知水平，并继续开展晋升博弈，那么必然与京津冀协同发展的国家战略产生冲突，此外，中央专用性资产投入的布局也会影响三地关系与利益的得失。但在京津冀协同发展的国家战略实施中，是否必然建立统一的国家机构来推行，理论上仍然存在不同的选择方案。考虑到国家战略的颁布，更多是一种前沿性指导，并非就意味着国家机构对于京津冀协同发展的未来拥有完整统一的认知（Unbounded rationality），因此在顶层设计的实施过程中，不见得当下就成立一个超越京津冀的跨区域国家領导机关直接参与指挥就是最好办法；相反，京津冀协同发展的合约执行更多需要依赖三地之间在现有秩序平衡基础上的制度创新。正是在这一意义上，我们提出了京津冀协同发展“一致性”的制度创新研究架构。
三、京津冀协同发展的“一致性”治理框架
Gossum等（2010）在探讨政策监管安排时，在传统“聪明的监管”理论基础上融合进了政策安排与政策学习理论，由此创新了他们关于政策监管的研究框架。[5]（P251）作者特别将“一致性”指标作为反映政策安排“治理能力”高低的关键指标。这一指标包含两个层面的内涵，即战略认知“一致性”与工具操作“一致性”。[7]（P176）结合京津冀协同发展的实际，我们在上述指标分解基础上建立以下分析框架：
对于左下角的第I部分来说，其明显特征是战略认知一致性低，而且政策工具的一致性也低，在各方缺乏共识的背景下，需要采取强有力的控制型发展策略。具体到京津冀协同发展，主要指区域中那些具备公共资产性质的要素活动部署。对于理性的地方政府来说，只要地方私属效应大于区域公共效应，必然产生地方利益的竞夺。比如涉及京津冀区域的规划定位，产业布局等。有鉴于此，对于区域中该部分职能与权限，就必须让渡出来由更高一级的中央政府进行统领设计，目前京津冀区域各省市新的战略定位与相关产业布局正努力朝这一方向演变与改进。 对于右下角的第II部分，其显现的特征在于战略认知一致性低，但是政策工具组合的一致性高，這一图示代表在政策目标尚存分歧的背景下，政策工具的应用已经在密集实施。从京津冀协同发展实际来看，比较突出的内容表现在区域中大气治理与水资源管理等事项的公共治理。目前京津冀地区受雾霾困扰与水资源紧缺是既定现实，但是如何从区域协同发展的角度来规划与部署相应策略，并没有完全达成一致（比如三地雾霾产生的原因是什么？彻底解决雾霾的目标到底是针对汽车尾气排放还是工厂环保不达标，抑或是私下偷排事宜等至今未给出统一说法）。但三地迫于现实压力，正陆续采取一系列应对举措。这其中，三地不同限制政策的出台不仅显示其目标认识分歧，而且容易有反复。因此在可预见的未来，在强化大气治理、水资源治理的区域协同管理职能提升的同时，三地可以根据各自资源与能力状况，进一步设立合理的补偿与分配机制，同时强化三地宏观管理的微观数据支持与信息互换。
对于左上角的第III部分，其主要特征在于战略认知一致性高，但是政策工具一致性低，这一情形更多是针对政策目标希望提升的活动，但是政策实践与操作工具却滞后于现实需求发展。结合京津冀协同发展的实际，一个非常重大的现实挑战在于，如何结合北京地区的科技与文化创新优势力量、政治中心的资源优势等，对这一区域的港口、大制造工业基础（津冀地区）进行更加有力的整合，从而打造产业升级与经济集群的首都经济圈。显然，这方面的政策目标实现要求三地加快政策学习的力度，及时评估三地现有政策发展手段与工具的适用性。从根本上讲，京津冀协同发展这一创新政策目标超越了三地现有政策容量与监管秩序所能达到的临界水平，因此为促进区域协同发展的战略目标实现，不仅有赖于三地结合自身的资源要素禀赋进行流动重组，更为重要的是应通过制度创新来推进新商业与社会服务模式在三地的应用与示范（比如组建京津冀区域性金融机构，推进三地社保与交通服务的先行有序对接等），同时开展跨区域的重大生产服务与生活资源的标准适用，实现三地异地资源畅通流动运营，但是适用同一规则的监管与服务。
最后是右上角的第IV部分，其基本特征是战略认知一致性高，同时政策工具一致性高（包括内部组合一致性与外部协调组合一致性）。这一部分涵盖的政策目标从认知到行动都高度一致，实施阻力小，因此对于政策制定者来说，花在日常监管协调方面的精力投入也最小。从京津冀协同发展实际来看，基础设施方面的投入与发展运营是这部分图示代表的典型要素活动。从已经开工的京津冀三地城际铁路建设来看，三地之间的沟通与合作高度默契，并且随着三地基础设施互联互通，三地之间的产业对接与人员异地派驻的渠道和机制也在不断丰富中。
四、结论与启示
基于治理经济学分析视角，本文不仅探讨了京津冀协同发展不同阶段的行为特征与影响，而且基于“一致性”的治理分析框架，探讨了发展目标与工具组合的不同模式，从而得出了京津冀协同发展战略可能演化的不同治理路径。
对于“一致性”治理框架中不同象限的治理路径，实践中还可以引进“政策学习”这一有力的工具加以辅助。[5]（P252）例如，如果要从第I与第II阶段成功发展到第III与第IV阶段，即从协同发展目标认知低的水平过渡到认知高的水平，可以强化“概念学习”这一方法来提高对政策目标的认知，这包括对政策目标展开争论，对政策问题的变化与战略等视角进行重构，甚至在探讨中提出新的政策概念。而对于第III与第IV阶段，给定的协同发展政策目标高度明确的前提下，如果存在政策工具组合的水平不一，就可以引進“技术学习”这一方法来予以提升，深入理解各项政策工具的机制与影响，完善内部的政策工具组合应用。在“概念学习”与“技术学习”的基础上，推进京津冀协同发展尚需关注三地宏微观参与的利益相关方的认知与行为发展，这时还可以引进“社会学习”这一方法，更多地强调不同行为方之间的互动、交流与对话，同时注重在社会价值观、责任与政策方法方面的讨论。
京津冀协同发展是我国公共管理领域一项重大而有长远意义的制度创新实践，如何在中央与地方、政府与社会、市场与非市场活动、公共与私人领域等方面做出开拓性的制度安排，同时实现区域经济、社会与国家利益的最优化，不仅考验着中国市场经济制度安排活动的效率，同时更是政府公共政策的良性试验田。基于京津冀协同发展的战略目标——行为特征——治理分析的“一致性”框架某种程度上提供了一种有益的思考。
[参考文献]
[1] 徐斌.财政联邦主义理论与地方政府竞争：一个综述[J]. 当代财经，2003，（12）.
[2] 周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研 究，2004，（6）.
[3] 冯怡康，马树强，金浩.国际都市圈建设对京津冀协同发 展的启示[J].天津师范大学学报，2014，（6）.
[4] 孙兵.京津冀协同发展区域管理创新研究[J].管理世界， 2016，（7）.
[5] Peter Van Gossum， Bas Arts and Kris Vetheyen， 2010， From ‘Smart Regulation’to ‘Regulatory Arrangement’[J]. Poli- cy Science， Vol，43， No.3.
[6] Williamson， Oliver. The Economics Institutions of Capital- ism [M]. New York： Free Press， MacMillan， 1985.
[7] 陈元志.面向共享经济的创新友好型监管研究[J].管理 世界，2016，（8）.