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摘 要：“全面二孩”政策实施，释放的新出生人口以及生育意愿的低迷，都对婴幼儿照护服务提出新的要求，本研究主要对3岁以下婴幼儿照护服务的发展现状和存在问题进行梳理，从社会方面、管理机制、专业人才培养等方面提出相关政策建议，以期对我国婴幼儿照护服务未来发展有所启发和裨益。
关键词：婴幼儿;照护服务
一、婴幼儿照护服务发展背景
“幼有所育”是十九大报告中的新提法，是增进民生福祉的重大决策部署，体现出党和国家对婴幼儿照护发展的重视。2019年5月9号国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，意见中明确提出要建立婴幼儿照护服务的政策法规、标准规范和服务供给等，要开展多种形式的婴幼儿照护服务，满足人们需求。这一意见有利于婴幼儿照护服务健康发展，为婴幼儿照护服务指明了方向。
随着经济发展和计划生育政策的实施，我国人口出生率呈逐年下降趋势，独生子女成为社会中的常见现象，2016年国家施行“全面二孩”政策，但人们的生育意愿低迷，没人带孩子成为影响家庭再生育的突出因素。全国首个二孩家庭日暨二孩家庭关键数据发布会的调查显示，86.5%的家庭已把“没人照管”列为生育二孩的最大困难，适育的80后90后面对生活、工作压力，生育积极性不高。
近年来，脑科学、心理学、社会学和人类学等领域研究深入融合。大量研究表明，0—3 岁是儿童脑科学发育的“黄金时期”，是语言、精细动作等发育最快、可塑性最强的关键期。“发展照护教育是在构筑国家财富”、“投资照护教育就是在投资未来”越来越得到各界普遍认同。
二、婴幼儿照护服务发展存在的问题
（一）婴幼儿照护服务供需矛盾突出
2016年随着“全面两孩”政策的实施，二孩出生数量大幅上升，明显高于“十二五”时期平均水平，随着生活水平的提高以及政府在婴幼儿健康方面的宣传，家长开始关注婴幼儿的照护和教育，但作为生育的重要承担者、对人口再生产做出重要贡献的我国育龄妇女中大多数人在就业，这就使得在职业岗位上的母亲必然会面临着职业与育儿、工作与家庭的双重负担和压力。随着家庭对照护公共服务需求的增长，我国政府需要采取更为有力的照护公共服务政策与措施。
目前，我国3岁以下婴幼儿照护服务供给不足。有调查显示，婴幼儿在各类照护服务机构的入托率仅为4.1%，而根据世界经合组织资料，2014年，33个国家的平均入托率达到了33.77%，婴儿托管服务发展不完善，儿童照护可及性亟待解决。
（二）主管部门不明确，缺乏规范的监管体制
我国政府部门中，对于3岁以下婴幼儿的照护服务发展尚无明确的主管部门，这就直接影响了婴幼儿照护服务的健康发展。3岁以下婴幼儿的照护目前处于“三不管”状态，教育部、民政部及卫健委没有明确的监管职责。尽管3 岁以下照护事业发展极为重要，亟待适度发展，并且综合性、复杂性强，但目前为止尚没有成为政策重点关注的议题，国家也还没有一个明确的主管部门来统一领导全国 3 岁以下照护事业发展。中国目前 0—6 岁托幼断裂为两段，3—6 岁归口教育部门管理，而3 岁以下则多由国家卫计委、全国妇联等管理指导，但因没有明确的管理部门，导致 3 岁以下托幼管理不到位、不规范，对 3 岁以下照护事业发展不利。
（三）3岁以下儿童主要依赖非正式照料安排，公私立儿童照护服务缺位
对于工作的母亲来说，3岁以下的正式照料服务非常有限，并且公共儿童照料覆盖率低，私立成本相对较高，所以大多数幼儿由祖父母照料。其次，母亲仍然承担主要养育责任，父亲参与较少。另外，我国公共婴幼儿照护体系对该年龄段孩子的母亲没有提供太多有帮助的服务，这也与国家财政投入较少有关，因此我国在该项制度上存在空白。
三、婴幼儿照护服务政策建议
（一）社会方面
（1）各个单位应落实产假政策，对于脱产照顾孩子的父母。应积极支持他们重返工作岗位。同时，应为家长提供指导服务，实行弹性工作時间，夯实照护服务的家庭基础，保障女性享有公平的就业机会。
（2）鼓励发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，发挥社会的力量，引导社会资本进入婴幼儿照护服务，根据不同的婴幼儿年龄和家长的需求，提供多种形式的照护服务和项目。
（二）政府方面
（1）明确主管部门，补足民生短板
要明确婴幼儿照护服务的职能定位。按照《意见》，婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头，发展改革、教育、公安、财政、人力资源社会保障、市场监管等部门要按照各自职责，加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理。由卫生健康部门牵头，强化与其他职能部门的协同配合，是婴幼儿照护服务发展工作的一个突出特点，也明确了各部门在此工作体系中的职权范围与责任定位。
政府继续承担发展照护服务的主导作用和主体责任，牢牢把握3岁以下照护服务的公益普惠性，避免继续让位给市场。国家应统一领导全国3岁以下照护事业的发展。加快对3岁以下照护公共服务的顶层设计，尽快制定出台关于全国3岁以下照护服务发展的相关意见，尽早做好顶层设计，及早进入实质性的政策准备议程，完善相关政策法规，健全管理体制。并在注重需求、科学预测、统筹规划的基础上，适度扩大3岁以下照护公共服务规模，保障普惠性照护机构的比重，逐步构建3岁以下照护公共服务体系。
（2）建立婴幼儿照护服务规范
目前，中国只有上海市出台了照护服务地方规范，对照护服务工作、机构管理、机构设置等方面做出较为明确的规定，全国性与其他地方性的照护服务规范尚缺乏。未来中国可以借鉴典型国家的经验，从照护服务从业规范、行业规范与课程规范三方面入手：第一，对从业人员教育背景、技能要求、工作经验等方面做出明确规定，为有意愿从事照护服务行业的人员提供专业培训;第二，对照护服务的行业类别、行业代码进行明确规定，对不同主体开办的照护服务机构进行科学分类，尽快出台行业准入规范，明确照护服务工作流程规范，让有意愿开办照护服务机构的主体有章可循;第三，借鉴发达国家保育教育课程经验，研究制定中国3岁以下婴幼儿保育教育课程规范，科学开展婴幼儿早期保育与教育工作。
总之，要建立由政府主导、企事业单位和个人共同参与及承担费用的协作机制。对不同的兴办主体实施不同类型和程度的财政支持。对公办托育机构从场地和硬件方面给予支持，对私人兴办的托育机构给予税收减免和一定的财政补贴，从而为婴幼儿照护及人的终身发展奠定良好的基础。
关键词：婴幼儿;照护服务
一、婴幼儿照护服务发展背景
“幼有所育”是十九大报告中的新提法，是增进民生福祉的重大决策部署，体现出党和国家对婴幼儿照护发展的重视。2019年5月9号国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，意见中明确提出要建立婴幼儿照护服务的政策法规、标准规范和服务供给等，要开展多种形式的婴幼儿照护服务，满足人们需求。这一意见有利于婴幼儿照护服务健康发展，为婴幼儿照护服务指明了方向。
随着经济发展和计划生育政策的实施，我国人口出生率呈逐年下降趋势，独生子女成为社会中的常见现象，2016年国家施行“全面二孩”政策，但人们的生育意愿低迷，没人带孩子成为影响家庭再生育的突出因素。全国首个二孩家庭日暨二孩家庭关键数据发布会的调查显示，86.5%的家庭已把“没人照管”列为生育二孩的最大困难，适育的80后90后面对生活、工作压力，生育积极性不高。
近年来，脑科学、心理学、社会学和人类学等领域研究深入融合。大量研究表明，0—3 岁是儿童脑科学发育的“黄金时期”，是语言、精细动作等发育最快、可塑性最强的关键期。“发展照护教育是在构筑国家财富”、“投资照护教育就是在投资未来”越来越得到各界普遍认同。
二、婴幼儿照护服务发展存在的问题
（一）婴幼儿照护服务供需矛盾突出
2016年随着“全面两孩”政策的实施，二孩出生数量大幅上升，明显高于“十二五”时期平均水平，随着生活水平的提高以及政府在婴幼儿健康方面的宣传，家长开始关注婴幼儿的照护和教育，但作为生育的重要承担者、对人口再生产做出重要贡献的我国育龄妇女中大多数人在就业，这就使得在职业岗位上的母亲必然会面临着职业与育儿、工作与家庭的双重负担和压力。随着家庭对照护公共服务需求的增长，我国政府需要采取更为有力的照护公共服务政策与措施。
目前，我国3岁以下婴幼儿照护服务供给不足。有调查显示，婴幼儿在各类照护服务机构的入托率仅为4.1%，而根据世界经合组织资料，2014年，33个国家的平均入托率达到了33.77%，婴儿托管服务发展不完善，儿童照护可及性亟待解决。
（二）主管部门不明确，缺乏规范的监管体制
我国政府部门中，对于3岁以下婴幼儿的照护服务发展尚无明确的主管部门，这就直接影响了婴幼儿照护服务的健康发展。3岁以下婴幼儿的照护目前处于“三不管”状态，教育部、民政部及卫健委没有明确的监管职责。尽管3 岁以下照护事业发展极为重要，亟待适度发展，并且综合性、复杂性强，但目前为止尚没有成为政策重点关注的议题，国家也还没有一个明确的主管部门来统一领导全国 3 岁以下照护事业发展。中国目前 0—6 岁托幼断裂为两段，3—6 岁归口教育部门管理，而3 岁以下则多由国家卫计委、全国妇联等管理指导，但因没有明确的管理部门，导致 3 岁以下托幼管理不到位、不规范，对 3 岁以下照护事业发展不利。
（三）3岁以下儿童主要依赖非正式照料安排，公私立儿童照护服务缺位
对于工作的母亲来说，3岁以下的正式照料服务非常有限，并且公共儿童照料覆盖率低，私立成本相对较高，所以大多数幼儿由祖父母照料。其次，母亲仍然承担主要养育责任，父亲参与较少。另外，我国公共婴幼儿照护体系对该年龄段孩子的母亲没有提供太多有帮助的服务，这也与国家财政投入较少有关，因此我国在该项制度上存在空白。
三、婴幼儿照护服务政策建议
（一）社会方面
（1）各个单位应落实产假政策，对于脱产照顾孩子的父母。应积极支持他们重返工作岗位。同时，应为家长提供指导服务，实行弹性工作時间，夯实照护服务的家庭基础，保障女性享有公平的就业机会。
（2）鼓励发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，发挥社会的力量，引导社会资本进入婴幼儿照护服务，根据不同的婴幼儿年龄和家长的需求，提供多种形式的照护服务和项目。
（二）政府方面
（1）明确主管部门，补足民生短板
要明确婴幼儿照护服务的职能定位。按照《意见》，婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头，发展改革、教育、公安、财政、人力资源社会保障、市场监管等部门要按照各自职责，加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理。由卫生健康部门牵头，强化与其他职能部门的协同配合，是婴幼儿照护服务发展工作的一个突出特点，也明确了各部门在此工作体系中的职权范围与责任定位。
政府继续承担发展照护服务的主导作用和主体责任，牢牢把握3岁以下照护服务的公益普惠性，避免继续让位给市场。国家应统一领导全国3岁以下照护事业的发展。加快对3岁以下照护公共服务的顶层设计，尽快制定出台关于全国3岁以下照护服务发展的相关意见，尽早做好顶层设计，及早进入实质性的政策准备议程，完善相关政策法规，健全管理体制。并在注重需求、科学预测、统筹规划的基础上，适度扩大3岁以下照护公共服务规模，保障普惠性照护机构的比重，逐步构建3岁以下照护公共服务体系。
（2）建立婴幼儿照护服务规范
目前，中国只有上海市出台了照护服务地方规范，对照护服务工作、机构管理、机构设置等方面做出较为明确的规定，全国性与其他地方性的照护服务规范尚缺乏。未来中国可以借鉴典型国家的经验，从照护服务从业规范、行业规范与课程规范三方面入手：第一，对从业人员教育背景、技能要求、工作经验等方面做出明确规定，为有意愿从事照护服务行业的人员提供专业培训;第二，对照护服务的行业类别、行业代码进行明确规定，对不同主体开办的照护服务机构进行科学分类，尽快出台行业准入规范，明确照护服务工作流程规范，让有意愿开办照护服务机构的主体有章可循;第三，借鉴发达国家保育教育课程经验，研究制定中国3岁以下婴幼儿保育教育课程规范，科学开展婴幼儿早期保育与教育工作。
总之，要建立由政府主导、企事业单位和个人共同参与及承担费用的协作机制。对不同的兴办主体实施不同类型和程度的财政支持。对公办托育机构从场地和硬件方面给予支持，对私人兴办的托育机构给予税收减免和一定的财政补贴，从而为婴幼儿照护及人的终身发展奠定良好的基础。