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摘要：大部制作为一种新的政府架构，旨在使政府由管理型向服务型转变。企业家政府理论，通过对现代理性支配下的官僚政府理论的反思与检讨，提出政府部门要改革和创新政府管理方式就应该引入竞争机制，像企业一样注重效率，讲求服务质量，善待消费者（社会公众），追求完美服务。我国在新一轮政府机构改革的背景下，可以吸收和借鉴企业家政府精神，以求发展市场经济、梳理职能、调整利益、理顺关系，最终建成具有高效率和高效能的政府。
关键词：大部制；企业家政府；行政改革
国务院任何一次机构改革和职能转变方案，都是根据各个时期社会发展的要求，分阶段、有步骤的对微观管制过多，宏观经济管理、市场监管部门、社会管理、公共服务部门机构设置、职能配置和人员编制比较薄弱以及政府机构分工过细、性质趋同、职责交叉等问题进行的体制变革。改革开放几十年来，我国政府机构，经历六次较大调整，2008年的思路是，突出公共服务，推进大部制改革。今年两会期间，新一轮国务院机构改革即大部制改革，再次成为人们关注的焦点之一。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。在大部制背景下的机构调整，即行政职能的转变、行政体制机制改革，笔者认为，可以吸收和借鉴西方新公共管理运动时期，戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的企业家政府理论来转换公共行政模式，适应我国社会主义市场经济发展和机构改革的需要。
一、相关概念
新公共管理运动，是20世纪70年代末兴起于英、美等西方国家的一场关于政府管理理论与模式改革的运动，它提倡以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。
在这场运动中，戴维·奥斯本和特德·盖布勒的企业家政府理论一经问世，便在实践界和理论界激起了强烈反响：1.起催化作用的政府：“掌舵”而不是“划桨”。2.社区拥有的政府：授权而不是服务。3.竞争性政府：把竞争机制注入到公共服务中去。4.有使命感的政府：改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府： 按效果而不是按投入拨款。6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府： 有收益而不浪费。8.有预见的政府：预防而不是治疗。9.分权的政府：从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府：通过市场力量来进行变革。这十大原则的核心是认为政府需要像企业家一样追求效率，把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方去①
二、企业家政府理论对中国行政改革的启示
虽然新公共管理理论是在西方社会特定政治、经济、文化背景下产生的，但在当前各国均面临全球一体化、信息化、技术化的时代背景下，从某种意义上说，各国在行政改革过程中面临的诸多问题都具有趋同性和相似性，因此，在我国积极推进大部制改革的背景下，借鉴新公共管理思想中的企业家政府理论，对我国行政体制改革无疑具有重要的参考价值和借鉴意义。
（一）企业家政府理论强调政府的企业化管理，强调管理的高效率；它的顾客导向和服务定位改变了传统行政体系的主体中心主义，利于特权观念的弱化。首先，我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。企业家政府模式强调政府公共管理应该像企业管理重视效率那样，将行政效率放在管理的首要地位，为了提高效率，政府管理人员应树立效率意识，增强活力，统筹有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的公共服务。其次，我国行政体系中传统的等级制度在倡导民主政治的今天虽然受到一定限制和约束，但在实际的行政运作中，还是不可避免地存在着“行政本位”和“权力寻租”的腐败现象。顾客导向和服务定位，意味着任何形式的特权都将失去其合理性，以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心——即是把顾客（社会公众）放在公共管理的中心，已使行政行为更加贴近公众，以符合“执政为民”的要求。再次，企业家政府理论认为，因为政府职能表现为公共产品的输入与输出，所以和其他类型的服务一样，应把改进服务质量作为不懈的追求目标，把公众对服务的满意度作为评价服务的基本标准，从而使公众能够最便捷、最有效地得到政府的服务。②
（二）为适应社会发展与经济全球化的需要，我国应加大政府体制创新力度，根据本国市场经济的要求调整政府与社会、市场、企业之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，最终把政府职能从管理型转向服务型。作为企业，其存在的基本价值取向就是为消费者服务，提供消费者所需要的产品和服务。由此类推，“企业家型”的政府就是服务型的政府。服务型的政府也就是为公众服务的政府，为经济社会可持续发展服务的政府。服务是一种基本理念和价值追求，因此，政府应把自己定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为其存在、运行和发展的基本宗旨。然而我们知道，我国在传统的统治型政府管理下普遍存在着一些问题，诸如：政企不分，权力集中；政府越位、错位、缺位；公共意识、公共服务感不强；管理型的政府虽然前进了一步，把政府的公共力量与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的管理，但政府作为管理的主体，处于管理的核心位置，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动运转，所以表现为一种政府中心化的现象，使政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的管理等等。③正确解决上述问题，正确处理好政府、企业、市场、社会之间的关系，进一步转变政府的职能，关键在于：第一，如何合理的将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“竞争性招标”、鼓励私人投资和经营公共服务行业等，把原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市场，打破在公共领域的垄断性，政府只扮演制定政策而不是执行政策的角色，把政府的任务真正定位在宏观经济调节、市场监督和公共服务的供给上，彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念；第二，健全法制、完善规章制度、依法行政，规范政府权力、维护人民和社会自由权利，把制度创新推向全方位、深层次的轨道，切实保障服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上。 （三）企业家政府从注重遵守刚性的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重产出控制，注重顾客（社会公众）的满意度方向发展，把权力中心主义转化为服务中心主义，这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。长期以来，我国的行政管理是建立在集权的基础上，尽管行政权力在整个政治制度中会受到一定的制约和限制，但就行政权力本身而言，却是一种集权，权力在官僚制体系的金字塔中被层层集中。因此，我国大部制改革过程中，管理型政府要向服务型政府转变，当务之急便是健全和规范行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化；破除权力拜物教的趋势，使政府从关注权力的运行转向关注管理的效果；始终以人民的根本利益为取向，贴近社会现实，贴近公众需求；注重工作结果、绩效测评，避免政府盲目的经济投资和形象工程，使纳税人的钱真正用到实处。
（四）政府运行应增强成本意识，谋求以最小的行政成本获取最大的财政效益。政府作为现代社会重要的经济主体，企业家政府理论给我们的启示就是政府的运行也要具有经济合理性。目前，无论是从公共财政支出的绝对量还是相对量来看，世界各国都是呈上升趋势。这个问题严重地影响和制约着各国经济的发展。我国在响应习近平总书记“八项规定”和推行“三公消费”公开的前提下，还必须进一步针对公共财政支出增长的种种原因，合理的引进一些企业管理的科学方法，如：目标管理、绩效评估、成本核算等，在政府公共管理之中，讲求投入和产出、科学地衡量管理人员的工作业绩，提高政府管理人员的责任感，来保证有的放矢地研究对策，并切实有效地加以解决。比如，公共设施与重大建设项目要按国际惯例实行公开招标；严格实行政府采购制度，减少政府财政支出；通过精简机构和裁减、分流人员的办法减少政府的财政开支；推行无纸化办公等等。以此来降低政府运行的成本，减低社会的负担，实现财政效益的最大化。
（五）企业家政府理论摒弃政治与行政完全分离的传统模式，转而重视政治对行政的影响。行政机构不能自由选择自己的目标，而是“在有限的范围内执行和完成外部权威指派给它的责任”④倘若不能使政府保持一定的政治权威，那么，公共行政就有偏离正常轨道的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定和执行政策的质量是不能得到制度保证的。而政策的制定和执行有赖于政府公务人员具有高度的政治责任心和使命感，树立为国家、为社会服务的意识，重视以优质高效的服务精神对待每一位社会民众，进而增强政府的公信力和美誉度。而在我国现行的制度框架下，公务员的政治使命感和政治责任心还有待增强，作为“公仆”的服务意识欠佳，长官独断专行的意志严重，缺乏应有的创新精神。因此，在新一轮的大部制改革下，必须对我国行政人员进行明确合理的分工，严格按照规定的程序规范办事，并建立相应的激励约束机制，有效控制员工行为，让他们认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性和参与性。
（六）为了更好地为社会服务，简化行政程序，提高政府运行效率，我们需要尽快地将“政府上网工程”落到实处，进一步推进电子政府的发展。随着国际“信息高速公路”建设和全球化的“知识经济”浪潮的巨大影响，信息资源的开发和利用越来越引起各国政府和社会的重视，政府上网已成为时代潮流和必然趋势，电子政府已然兴起。现代国家政府运作过程最基本的内容为：公众意愿的表达——公众意愿的搜集和综合——政府的决策规划——政府组织实施——对政府工作的监督与检查。⑤个过程都需要并依赖于信息的流动、传递与交换。因此，大部制改革也应顺应信息化时代民众对政府服务的要求，积极利用现代信息技术，利用已经搭建的公共信息管理平台，建立一个决策科学、信息公开、行为规范、运转协调的电子化公共管理体系，使“电子政府”能够真正在我国的经济建设和为民服务中提供更广泛的、更便捷有效的信息与服务。
总之，在十八大精神的指引和新一届中央政府领导下推进的政府机构改革，若能在立足于我国实际的基础上，合理、有效的吸收和借鉴企业家政府理论，必将有利于政府职能的转变、行政权力的规范、政府组织结构和职能分工的调整与优化。
[注释]
①以上观点参见戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》[C].上海：上海译文出版社，1996。
②张凌云：《新公共管理范式述评：理论建构与反思》，行政论坛，2004年。
③崔运武、高建华：《服务行政：理念及其基本内涵》，学术探索，2004年。
④詹姆斯·费斯勒：《行政过程的政治》[M].北京：中国人民大学出版社，2002年。
⑤陈荣高：《公共管理学前沿问题研究》，黑龙江人民出版社，2002年12月第1版。
[参考文献]
[1]肖华：《大部委制改革预示行政体制改革新路径》新华网，2007年。
[2]沈荣华：《积极稳妥地探索实行职能有机统一的大部门体制》光明日报，2008年。
[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》上海：上海译文出版社，1996。
[4]张凌云：《新公共管理范式述评：理论建构与反思》，行政论坛，2004年。
[5]崔运武、高建华：《服务行政：理念及其基本内涵》，学术探索，2004年。
[6]詹姆斯·费斯勒：《行政过程的政治》北京：中国人民大学出版社，2002年。
[7]陈荣高：《公共管理学前沿问题研究》，黑龙江人民出版社，2002年.
（作者单位：玉溪师范学院政法学院，云南 玉溪 653100）
关键词：大部制；企业家政府；行政改革
国务院任何一次机构改革和职能转变方案，都是根据各个时期社会发展的要求，分阶段、有步骤的对微观管制过多，宏观经济管理、市场监管部门、社会管理、公共服务部门机构设置、职能配置和人员编制比较薄弱以及政府机构分工过细、性质趋同、职责交叉等问题进行的体制变革。改革开放几十年来，我国政府机构，经历六次较大调整，2008年的思路是，突出公共服务，推进大部制改革。今年两会期间，新一轮国务院机构改革即大部制改革，再次成为人们关注的焦点之一。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。在大部制背景下的机构调整，即行政职能的转变、行政体制机制改革，笔者认为，可以吸收和借鉴西方新公共管理运动时期，戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的企业家政府理论来转换公共行政模式，适应我国社会主义市场经济发展和机构改革的需要。
一、相关概念
新公共管理运动，是20世纪70年代末兴起于英、美等西方国家的一场关于政府管理理论与模式改革的运动，它提倡以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。
在这场运动中，戴维·奥斯本和特德·盖布勒的企业家政府理论一经问世，便在实践界和理论界激起了强烈反响：1.起催化作用的政府：“掌舵”而不是“划桨”。2.社区拥有的政府：授权而不是服务。3.竞争性政府：把竞争机制注入到公共服务中去。4.有使命感的政府：改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府： 按效果而不是按投入拨款。6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府： 有收益而不浪费。8.有预见的政府：预防而不是治疗。9.分权的政府：从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府：通过市场力量来进行变革。这十大原则的核心是认为政府需要像企业家一样追求效率，把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方去①
二、企业家政府理论对中国行政改革的启示
虽然新公共管理理论是在西方社会特定政治、经济、文化背景下产生的，但在当前各国均面临全球一体化、信息化、技术化的时代背景下，从某种意义上说，各国在行政改革过程中面临的诸多问题都具有趋同性和相似性，因此，在我国积极推进大部制改革的背景下，借鉴新公共管理思想中的企业家政府理论，对我国行政体制改革无疑具有重要的参考价值和借鉴意义。
（一）企业家政府理论强调政府的企业化管理，强调管理的高效率；它的顾客导向和服务定位改变了传统行政体系的主体中心主义，利于特权观念的弱化。首先，我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。企业家政府模式强调政府公共管理应该像企业管理重视效率那样，将行政效率放在管理的首要地位，为了提高效率，政府管理人员应树立效率意识，增强活力，统筹有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的公共服务。其次，我国行政体系中传统的等级制度在倡导民主政治的今天虽然受到一定限制和约束，但在实际的行政运作中，还是不可避免地存在着“行政本位”和“权力寻租”的腐败现象。顾客导向和服务定位，意味着任何形式的特权都将失去其合理性，以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心——即是把顾客（社会公众）放在公共管理的中心，已使行政行为更加贴近公众，以符合“执政为民”的要求。再次，企业家政府理论认为，因为政府职能表现为公共产品的输入与输出，所以和其他类型的服务一样，应把改进服务质量作为不懈的追求目标，把公众对服务的满意度作为评价服务的基本标准，从而使公众能够最便捷、最有效地得到政府的服务。②
（二）为适应社会发展与经济全球化的需要，我国应加大政府体制创新力度，根据本国市场经济的要求调整政府与社会、市场、企业之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，最终把政府职能从管理型转向服务型。作为企业，其存在的基本价值取向就是为消费者服务，提供消费者所需要的产品和服务。由此类推，“企业家型”的政府就是服务型的政府。服务型的政府也就是为公众服务的政府，为经济社会可持续发展服务的政府。服务是一种基本理念和价值追求，因此，政府应把自己定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为其存在、运行和发展的基本宗旨。然而我们知道，我国在传统的统治型政府管理下普遍存在着一些问题，诸如：政企不分，权力集中；政府越位、错位、缺位；公共意识、公共服务感不强；管理型的政府虽然前进了一步，把政府的公共力量与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的管理，但政府作为管理的主体，处于管理的核心位置，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动运转，所以表现为一种政府中心化的现象，使政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的管理等等。③正确解决上述问题，正确处理好政府、企业、市场、社会之间的关系，进一步转变政府的职能，关键在于：第一，如何合理的将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“竞争性招标”、鼓励私人投资和经营公共服务行业等，把原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市场，打破在公共领域的垄断性，政府只扮演制定政策而不是执行政策的角色，把政府的任务真正定位在宏观经济调节、市场监督和公共服务的供给上，彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念；第二，健全法制、完善规章制度、依法行政，规范政府权力、维护人民和社会自由权利，把制度创新推向全方位、深层次的轨道，切实保障服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上。 （三）企业家政府从注重遵守刚性的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重产出控制，注重顾客（社会公众）的满意度方向发展，把权力中心主义转化为服务中心主义，这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。长期以来，我国的行政管理是建立在集权的基础上，尽管行政权力在整个政治制度中会受到一定的制约和限制，但就行政权力本身而言，却是一种集权，权力在官僚制体系的金字塔中被层层集中。因此，我国大部制改革过程中，管理型政府要向服务型政府转变，当务之急便是健全和规范行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化；破除权力拜物教的趋势，使政府从关注权力的运行转向关注管理的效果；始终以人民的根本利益为取向，贴近社会现实，贴近公众需求；注重工作结果、绩效测评，避免政府盲目的经济投资和形象工程，使纳税人的钱真正用到实处。
（四）政府运行应增强成本意识，谋求以最小的行政成本获取最大的财政效益。政府作为现代社会重要的经济主体，企业家政府理论给我们的启示就是政府的运行也要具有经济合理性。目前，无论是从公共财政支出的绝对量还是相对量来看，世界各国都是呈上升趋势。这个问题严重地影响和制约着各国经济的发展。我国在响应习近平总书记“八项规定”和推行“三公消费”公开的前提下，还必须进一步针对公共财政支出增长的种种原因，合理的引进一些企业管理的科学方法，如：目标管理、绩效评估、成本核算等，在政府公共管理之中，讲求投入和产出、科学地衡量管理人员的工作业绩，提高政府管理人员的责任感，来保证有的放矢地研究对策，并切实有效地加以解决。比如，公共设施与重大建设项目要按国际惯例实行公开招标；严格实行政府采购制度，减少政府财政支出；通过精简机构和裁减、分流人员的办法减少政府的财政开支；推行无纸化办公等等。以此来降低政府运行的成本，减低社会的负担，实现财政效益的最大化。
（五）企业家政府理论摒弃政治与行政完全分离的传统模式，转而重视政治对行政的影响。行政机构不能自由选择自己的目标，而是“在有限的范围内执行和完成外部权威指派给它的责任”④倘若不能使政府保持一定的政治权威，那么，公共行政就有偏离正常轨道的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定和执行政策的质量是不能得到制度保证的。而政策的制定和执行有赖于政府公务人员具有高度的政治责任心和使命感，树立为国家、为社会服务的意识，重视以优质高效的服务精神对待每一位社会民众，进而增强政府的公信力和美誉度。而在我国现行的制度框架下，公务员的政治使命感和政治责任心还有待增强，作为“公仆”的服务意识欠佳，长官独断专行的意志严重，缺乏应有的创新精神。因此，在新一轮的大部制改革下，必须对我国行政人员进行明确合理的分工，严格按照规定的程序规范办事，并建立相应的激励约束机制，有效控制员工行为，让他们认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性和参与性。
（六）为了更好地为社会服务，简化行政程序，提高政府运行效率，我们需要尽快地将“政府上网工程”落到实处，进一步推进电子政府的发展。随着国际“信息高速公路”建设和全球化的“知识经济”浪潮的巨大影响，信息资源的开发和利用越来越引起各国政府和社会的重视，政府上网已成为时代潮流和必然趋势，电子政府已然兴起。现代国家政府运作过程最基本的内容为：公众意愿的表达——公众意愿的搜集和综合——政府的决策规划——政府组织实施——对政府工作的监督与检查。⑤个过程都需要并依赖于信息的流动、传递与交换。因此，大部制改革也应顺应信息化时代民众对政府服务的要求，积极利用现代信息技术，利用已经搭建的公共信息管理平台，建立一个决策科学、信息公开、行为规范、运转协调的电子化公共管理体系，使“电子政府”能够真正在我国的经济建设和为民服务中提供更广泛的、更便捷有效的信息与服务。
总之，在十八大精神的指引和新一届中央政府领导下推进的政府机构改革，若能在立足于我国实际的基础上，合理、有效的吸收和借鉴企业家政府理论，必将有利于政府职能的转变、行政权力的规范、政府组织结构和职能分工的调整与优化。
[注释]
①以上观点参见戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》[C].上海：上海译文出版社，1996。
②张凌云：《新公共管理范式述评：理论建构与反思》，行政论坛，2004年。
③崔运武、高建华：《服务行政：理念及其基本内涵》，学术探索，2004年。
④詹姆斯·费斯勒：《行政过程的政治》[M].北京：中国人民大学出版社，2002年。
⑤陈荣高：《公共管理学前沿问题研究》，黑龙江人民出版社，2002年12月第1版。
[参考文献]
[1]肖华：《大部委制改革预示行政体制改革新路径》新华网，2007年。
[2]沈荣华：《积极稳妥地探索实行职能有机统一的大部门体制》光明日报，2008年。
[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》上海：上海译文出版社，1996。
[4]张凌云：《新公共管理范式述评：理论建构与反思》，行政论坛，2004年。
[5]崔运武、高建华：《服务行政：理念及其基本内涵》，学术探索，2004年。
[6]詹姆斯·费斯勒：《行政过程的政治》北京：中国人民大学出版社，2002年。
[7]陈荣高：《公共管理学前沿问题研究》，黑龙江人民出版社，2002年.
（作者单位：玉溪师范学院政法学院，云南 玉溪 653100）