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摘 要： 全面推进河长制，是解决我国复杂的河流治理问题的重大制度创新，更是推进流域治理体系和治理能力现代化的重要举措。本文通过实证案例调研，认为河长制通过契约治理机制实现权力和责任的制度化分配，依托组织结构框架，将党政体制嵌入到河长制的组织设计，通过激励问责机制，实现治理责任和治理效率的诱因倒逼。河长制的治理逻辑可以概括为通过流域公共治理权责的制度化配置，调动多层级治理主体的积极性，形成高层党政部门立治、具体职能部门施治、基层群众和社会力量参治的制度化激励。调动积极性是最大的民主。河长制把中国特色国家治理制度的组织优势开发出来，建构出用国家制度激励各方的积极性治理体制，这就超越了学术界一直以来存在的“压力型体制”理论惯性思维。
关键词： 河长制;治理结构;制度逻辑;积极性治理
一、引 言
流域是国家治理的重要场域。几乎所有的政府职能部门都或多或少地介入和参与了流域公共治理。对流域公共治理的研究是研究公共部门行动者行为和相互关系的最佳场所之一。实现流域公共治理的关键在于处理好流域内各级政府之间复杂的纵横关系、条块分割下的利益协调问题。2016年中办、国办出台的《关于全面推行河长制的意见》（以下简称“《意见》”）将河长制上升为国家治理制度，指出：“各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作”[1]。2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过修订后的《中华人民共和国水污染防治法》增加第五条：省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。这标志着河长制进入了依法治理新阶段。
截至2018年6月底，全国31个省、自治区、直辖市已自上而下全面建立纵横协同的四级河长制治理体系，河长制的组织体系、制度体系、责任体系初步形成。河长制是从中国泥土里成长起来的具有中国特色的河流治理制度。河长制通过党政一把手直接兼任河长，把党的领导优势贯彻到流域治理各方面全过程，从而实现对全流域治理权责的制度化配置;通过设立统筹协调、调动各方积极性、整合部门资源的组织机构——河长办，把中国特色国家治理制度的组织优势开发出来。本文通过福建省T江流域河长制治理的个案研究，总结河长制在地方执行层面的治理结构与运作逻辑，进一步探讨如何把制度优势更好地转化为治理效能。
二、文献综述
近年来有关研究河长制的理论途径可概括为以下三大视角：
1.政府间关系视角
很多学者从“政府间关系”视角研究河长制的治理逻辑。河长制是一个跨部门协同的流域治理制度，可以较好地解决协同机制中责任机制的“权威缺漏”问题，短期内成效明显。河长制通过横向层面和纵向层面的协调机制，大大提高了协同效率[2]。河长制的关键在于明确地方主官的纵向责任和横向责任，厘清上下游、左右岸、主干流地方官之间的关系，确保构建一套行之有效的“责任机制”“协同机制”和“问责机制”[3]。河长制的内在逻辑概括为横纵向权力共治、责任整合以及主体协调等维度[4]。河长制治理集中体现了达标型体制的运作逻辑，依靠“资格锦标赛”和“合力式治理”两种策略实现了纵横向府际合作治理[5]。河长制是整体性治理理论在水环境治理领域的探索实践，其核心是科层制下纵向的权力运作机制[6]。
2.政策转移与扩散视角
这类研究聚焦于河长制转移与扩散的路径、特点、影响因素和逻辑分析，例如，周建国利用政策文本和实践观察等两种叙事方法，梳理了河长制的组织载体、配套制度、运行机制及政策再生产的扩散机制，認为河长制之所以成功是因为其解决了“集体行动驱动力”的关键问题[7]。还有一部分学者研究河长制的政策扩散特点与影响因素。陈景云基于时间、空间与层级三个维度对河长制在省（区、市）间扩散的进程和机制进行了分析。研究发现在扩散时间维度上头尾两端集中效应明显;空间维度上呈现两条扩散轨迹和轴向效应，层级维度上呈现出全国与区域二元领导的格局。随着扩散模式从自下而上向自上而下转变，扩散机制从诱致到强制、从学习到学习与模仿、从竞争逐渐向多主体参与的互惠互利的社会化方向发展，扩散机制的转变，根源在于环境治理体系的转变[8]。熊烨运用定性比较分析方法探索了资源禀赋、行政压力、政策需求、外部力量四大类因素对河长制转移程度的影响。研究结果表明，河长制政策转移中政策再生产的形成是多种因素组合作用的结果，而影响变量的组合并非一元，而是呈现多元化格局[9]。
3.制度可持续性治理视角
在河长制出现到实现全覆盖的历程中，学界一直有关于河长制可持续性的讨论。早在2009年，有学者就发出了“河长制能否拯救中国河流”的疑问[10]。沈满洪认为，在水危机和水制度危机十分严峻的背景下，即使存在河长制的负面影响，只要正面效应大于负面效应，河长制依然是值得肯定的[11]。王书明运用制度经济学分析了河长制的优缺点，认为河长制的优点在于职责归属明确，权责清晰;是合理的路径依赖基础上的制度创新;铁腕治污提高治污效率;创新扩散机制值得提倡[12]。还有一种观点认为，河长制度本身无法根除委托-代理问题、缺乏透明的监督机制、容易出现利益合谋、忽视了社会力量、行政问责很难落实[13]。河长制是一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式，但是以权威为依托的等级制纵向协同的基本特征没有变，将会面临着能力困境、组织逻辑困境和责任困境的挑战[14]。“控权论”从行政发包的视角对河长制进行解构，发现河长制在组织运行中存在着“阳奉阴违”式的政策冷漠以及执政风险增加的困境[15]。河长制虽然达到了初步的水污染治理效果，但并未显著降低水中深度污染物，可能揭示了地方政府治标不治本的粉饰性治污行为[16]。河长制还面临主体信任、权责对等、合作协调等碎片化困境[17]。河长制当前面临流域分包治理成本分摊不均衡、流域治理功能整合诸多掣肘、公私合作程度低的现实困境[18]。整体性治理视角认为应该构建出信任机制、维护和整合机制、协调机制以及反馈机制等“四位一体”的治理路径[19]。在全面推行河长制的进程中，各级政府应制定清晰且适宜的治理目标，设计健全可行的问责机制，引进专业第三方水质检测机构进行监督[20]。也有学者认为，河长制是特定历史阶段的产物，随着现代水治理体系和水治理机制的完善，河长制最终将退出历史舞台[21]。 总的来说，学界对河长制的分析多从已有的政策文本、制度建构、行政体制等方面入手，然而，河长制在不同地域有其特殊性与典型性，需要从河长制治理实践案例中识别这种流域公共治理制度的运作逻辑，总结制度执行经验，以此拓展和丰富河长制治理的理论空间。本文通过分析福建省T江流域河长制治理典型案例，理解河长制治理的权责结构与制度逻辑。
三、河长制治理的权责配置框架
河长制作为当前我国河流治理的一项重要的制度设计，其主要目的在于通过组织制度建设重塑河流治理的权责利分配结构，用权责对应、责任层级化的传导来改善河流治理效率。公共治理制度框架的核心是权力结构，通过权力结构的制度设计，科学界定和理顺相关治理主体之间的权责利关系，创造高效率的治理体系。“权力—效率”是一种重要的制度分析框架，在对制度的经济分析中只有给予“权力”以适当的理论位置，才能真正洞悉制度的本质和经济绩效的根源[22]。本文认为，河长制通过契约治理机制，实现权力和责任的制度化分配;依托组织结构框架，将党政体制关系嵌入到河长制的组织设计中;通过激励问责机制，落实治理责任。总的来说，河长制治理的内在逻辑在于通过权责利分配的制度化框架设计，以优化“权力”结构和“责任”结构，提升治理效能。
1.政治契约治理机制：权力和责任的制度化分配
我国政治体制能够实现最高效的化解冲突、统一决策，其内在逻辑就是压力型政体下“权力之手”的存在与运用。权力是指一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力[23]。从中央到地方，党政一把手的重视与“属地分割，权责包干”到个人，在“条条之间”形成了强政治压力，通过权力之手消除政策模糊性与治理政策冲突性以改变“象征性执行”局面，达到“行政执行”状态。在河长制中，河长的权力以政治契约的形式得以确立，助力提高协调效率。
政治契约是保证合同履行的重要条件。只有将制度上升到政治契约高度，将权力关在“制度的笼子里”，交易性政策工具才能得到最好的运用[24]。中共中央和国务院《关于全面推行河长制的意见》是中央政府与地方政府关于流域治理的政治契约。2016年10月11日，习近平总书记主持召开的深改组第28次会议通过了《意见》。《意见》规定了委托方对代理方的总体要求，同时也规定了代理方的主要任务[25]。权力明确其目的在于更高效的履行责任。政治锦标赛理论认为，官员的行为大致符合政治理性人假设。过去，官员倾向于将资源投入可视性公共品的供给，以此获得可视性“政绩”以谋求职位晋升，忽视对流域生态这类的隐性公共品治理[26]。河长制以内部发包的方式将“权力”下放给各级党政一把手，这意味着将流域生态治理的“责任”同时移交给河长。《意见》规定河长是河流保护与管理的第一责任人，其主要职责是督促下一级河长和相关部门完成河流生态保护任务，协调解决河流保护与管理中的重大问题，鼓励其在各自的区域内发挥积极性，治理好流域生态。河长制将责任细化分工，将治理成效与各级党政一把手的政绩考核挂钩，引起并激发官员对流域生态治理的政策注意力。
2.组织结构框架：党政治理体制嵌入到河长制的组织设计
《意见》提出要全面建立省、市、县、乡四级的河长体系，当前我国建立的河长体系已覆盖省、市、县、乡、村五级。其中省、市、县（市、区）三级分别设立总河长，由党委或政府主要负责领导担任。省、市两级分别设立第一总河长以及总河长，由省委、省政府和市委、市政府主要领导担任;河流所流經市、县（市、区）和乡镇由党政主要领导担任河长，并分级分段设立河段长，由相应的负责领导担任河段长;而至村级，则由村党支部书记或村委会主任担任村级河长，同时在村级要设立河道专管员及河道保洁员，从事河道清理工作。此外，为保证河道队伍执行力量，在推行河长制同时，建立“河道警长制”，全省市公安机关对应河道体系，配置相应的“河道警长”，以增强涉河事宜执法力量，实现河长与“警长”全配套。同时，各级政府为保障河长制顺利推行，在河长的统筹下设立河长制办公室，河长制办公室为协调机构，挂靠水利局，而办公室主任由各级水利局局长担任，并分别从水利局、农业局、住建部以及环保局抽调一定人员，采用全脱钩轮换到岗形式，组成河长制办公室常设人员，履行河长制组织实施的具体工作以及河长决定的其他事宜。
河长制体系中的人员配置呈现出“直线—职能”结构与“矩阵型”结构相结合的组织形态。既有纵向的从上至下的垂直领导，也有横向的部门间协作。除此之外，围绕着“治水”这一核心工作，从各个职能部门抽调人员组成河长办的执行队伍。既具备了“直线—职能”结构的优势：加强了水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门的现象，每个下级部门在只有一个明确上级部门的基础上接受其他相关上级部门的监督和领导，有助于政策过程的科学和高效，又发挥了的“矩阵型”结构的作用：既保持了组织成员的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高[27]。通过从各职能部门抽调副局长组成河长办的人员配置的一部分，有利于协调与沟通各部门的工作，为权力执行过程提供有力的组织支持。
3.激励问责机制：治理责任和治理效能的诱因倒逼
监督制度、激励制度与组织目标、政治环境等方面的不兼容和内在矛盾常常会导致非正式组织行为的产生[28]。因此，合理的监督制度与激励制度是提升一项制度执行有效性的关键。中央政府在全国推行河长制的意图就是治理好河湖生态。如何解决制度实施中的机会主义、搭便车和偷懒等管理困境？在各级河长制中，都设有上级河长对下级河长的工作督查机制、考核机制，这些定期的考核和监督使得下级河长的工作变得公开透明。此外，从某种意义上来说，民众才是流域治理真正的委托人，因此公开透明不仅意味着对上的公开透明，更意味着对民众的公开透明。河长制通过河湖管理保护信息发布平台，通过主要媒体向社会公告河长名单，在河湖岸边显著位置竖立河长公示牌，标明负责河长及其职责、河湖概况、管护目标、监督电话等内容，接受社会监督。 激励机制能够有效地减少代理人的行为偏差。《意见》提出“强化激励问责”，政治激励和政治问责在河长制治理中发挥了重要作用，通过将考评结果与干部政治晋升直接挂钩，激励干部治理流域生态。“实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考”“考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据”“实行生态环境损害责任终身追究制”[29]。也就是说，若治河有效，有利于地方党政领导干部的政治晋升;若治河不力，地方党政领导干部则会受到严厉的政治问责。除了政治晋升激励外，为确保契约责任在中长期履行与组织结构的可持续性，河长制治理还具有其他正向激励机制，表现为对治河有功的河长、河长办给予嘉奖。此外，河湖环境与居民生活品质紧密联系，河湖环境明显改善能够间接帮助河长赢得民众支持，提高民生绩效，这也是一种正向激励。
四、实践中的河长制治理个案解释
1.案例简介
福建是国内较早推行“河长制”的省份之一。早在2009年，福建省就在三明市大田县创新探索河长制，让河长“包河治水”。T江是贯穿闽西、粤东客家地区的水路大动脉，是福建省西部最大的河流，也是福建省唯一的省际河流。自2017年2月起，L市通过推行河长制以实现T江长治。之前，T江流域生态污染主要包括了生豬养殖污染、生活垃圾污染、工业石板材污染、水库湖泊水葫芦泛滥等，这也使下游的广东省不得不承受上游恶劣水质带来的负外部性。而随着河长制的推进，L市成功改善河水的质量。以L市S县为例，从近年来流经S县的各河流水质检测报告来看，S县22条支流在河长制实施前的2016年第一季度到第四季度，分别有15、14、11、14段河流的水质在三类水以下。而自2017年河长制推行以来，S县境内水质明显改善，第一季度有12段河流水质在三类水以下，到第二季度缩减至6段，第三季度仅剩1段河流水质不达标。从水质报告来看，河长制的推行在短时间内就实现了T江水质的有效改善。
2.数据来源
面对面的非结构化访谈记录是本文主要的数据来源。本文的数据资料来源于笔者调研团队于2018年8月赴T江流域进行的调研。调研团队与一区两县即L市Y区、S县、C县的河长办、环保局、水利局的负责人进行了一对一深度访谈以及焦点小组座谈，抽样具备典型性。访谈内容主要包括：河长办的机构设置、人员配置及经费分配;T江流域河长制的机制设计、机制创新、治理成效、治理经验和治理难题，平均访谈时间为两小时，所有访谈资料都以录音的方式加以记录并进一步整理成文字资料。除此之外，笔者还获得了受访部门提供的资料，以便对访谈内容给予补充和验证，以保证效度。
由于质性研究要求受访对象应对访谈主题具有基本的认识和见解，因此受访对象被限定为对T江流域治理及河长制工作较为熟悉的各县区河长办成员。河长办的成员分别来自水利、环保、住建、农业等相关职能部门，其组织成员的结构决定他们对流域治理的事务具有一定的理论知识和实践经验，符合本文的研究需要。访谈基本信息如表1所示。
3.案例分析
基于T江流域治理河长制的案例调研，发现河长制通过“权责利制度化协调分配”“行政权威动员下的多部门多主体协同参与”和“政治问责与治理效率的制度化激励”，改善流域生态环境治理效率。
（1）契约治理机制：权责利制度化协调分配。《意见》赋予了河长协调的权力，表现为权力协调的制度化。权力协调包括了河长对各涉水部门工作的协调，还包括了同一级别的河长之间的协调，以及上下级河长之间的协调。复杂的流域治理问题需要多个涉水机构共同参与，契约机制将协调的权力赋予河长，将权力协调制度化。
“有一些职能分不清楚的，比如这边有一个入河排污口，那这个到底是属于水利还是环保局还是住建管理，就是这种职能分解扯不清的时候，那你河长办就需要牵个总头，进行协调。”（访谈编号：2018002）
“比方说一件事情涉及到三个部门，那我们就认定一下，侧重你环保比较多，那就环保部门牵头，然后三个部门联合起来，要把这个事情解决清楚。”（访谈编号：2018002）
不仅如此，河长办与河长办之间的协调也为流域治理问题提供了高效的沟通平台，提高了协调效率。
“如果有问题我们两个县区（河长办）互相先沟通，然后如果说比较难处理，或者说比较说不清楚，才会由市一级（河长办）帮我们出面协调。”（访谈编号：2018002）
出现上游水质不达标流入下游河段时，原本需要负责水质监测的环保部门向本级政府反映，由本级政府出面与邻域政府沟通，再由邻域政府敦促其环保局出面整治，信息在多次传达的过程中耗费了时间，增加了政府机关的工作量，且极易产生信息传递偏差，进而对流域治理效能和府际关系产生负向影响。河长制实施后，只需通过河长办的工作人员与邻域河长办直接对接，迅速动员河道管护员和保洁员排查污染源头，迅速解决，大大提高了流域治理效能，由此也形成了流域间的府际伙伴合作治理关系。以2018年的一次T江L市C县段水污染投诉事件为例，C县河长办在接到市民打来的投诉电话后，立即前往现场察看，确定是从相邻的S市N县排放下来的污水，于是C县河长办马上将情况反映给L市河长办，L市河长办立即联系了S市河长办，S市河长办联系N县河长办立刻察看整改，通过横向与纵向的跨区域权力协调，最大化地减小冲突，高效的解决了治理难题。
（2）组织行动机制：行政权威动员下的多部门多主体协同参与。河长制在实践层面最大的特点表现为多部门合作与多主体参与，以L市水污染治理工作为例，河长制工作开展以来，在识别了主要的河水污染源后，对各涉水机构的分工如下：
“河长办有农业、水利、住建、环保四家（单位派人组成），生猪养殖由农业局负责，农业局有生猪养殖整治办公室。住建主要负责生活污水，水利主要负责采砂整治，环保主要负责水质监测。这四个部门开展四个专项行动。”（访谈编号：2018001） 术业有专攻，在涉水机构之间建立初始治理权责配置有利于明确具体的流域治理主体，让专业的部门做专业的事务，减少不必要的行政资源消耗。河长制改善了T江流域治理过程中的协调困难问题，表现在当多部门职能交叉不清的时候，河长办作为总协调部门做出裁判。除此之外，将公安部门纳入河长制执行过程，提高了对污染行为主体的协调效率。
“同时，我们还设置了河道警长，就是把当地的公安部门纳入河长制的日常工作开展中，解决了政府执法权的问题，提高了执法效率。”（访谈编号：2018005）
责任清晰的治理任务依靠前期的权责初始配置可以解决，但面对复合性水危机时则需要多个涉水机构共同参与。河长及河长办在其中扮演的角色更类似于仲裁者，凭借其所依赖的行政权威能够有效地避免平级涉水机构的推诿扯皮行为。同时，河长制也通过引入外部行动者，分散治理责任，从而减少协调难度，降低流域治理协调成本。根据2017年的统计数据显示，L市S县累计聘用了二十几名企业河长和民间河长，发挥示范效应，签订不违规排放废水、不乱扔垃圾的责任书。从源头上治理流域污染，并且在企业和社会中起到了良好的引领与宣传作用，实现流域治理责任从一元向多元转变，减少政府部门的工作压力，提高了政府、企业、社会之间的协调效率。
（3）绩效激励机制：政治问责与治理效率的制度化激励。河长制通过“政治问责”“惩罚措施”和“奖惩措施”，使违約行为受到问责与惩罚，也让履约行为获得奖励，增加执行者违约的损失预期，促进执行者行为自律。
一是政治问责。一旦发生河长办、环保部门、水利部门的日常工作开展不到位、年度考评不合格或被投诉的情况，该部门的负责人就要被区领导约谈;约谈后形成问题清单，而后进行整改，若没有及时整改好，还要受到政治处分。
“首先还是约谈，约谈下面就是追责了。这样子就很严重啦，你被区领导约谈了，不是我们局长或者河长办约谈，而是区领导来约谈。一般约谈之后就不会再犯了，不然就会被追责甚至调离了。”（访谈编号：2018001）
二是惩罚措施。将河长的工作成效与职称评定直接挂钩，一旦治水工作出现严重纰漏，之前积累的工作年限直接归零，还可能会完全失去晋升机会，对政策执行者而言，具有高强度的反向激励。
“如果工作在年度考核时不合格，这个是会被红黄牌警告的。这个影响是很严重的，比方如果不能被评为称职以上的话，假如说你现在是正科，你可能等了七八年了。然后达到一定年限，比方说是十五年的时候，你可以转副处了，但是如果你这个被评不合格，那你前面的七八年都不算，得重新开始进行。就算你干到第十四年的时候，如果当年被评为不称职，那也要重新算起。”（访谈编号：2018001）
三是奖励措施。保证治理主体认真落实流域治理工作，不能单方面地采用反向约束。为了提升河长办公务员的个人荣誉感和鼓励工作创新，正向激励也很重要。T江河长制中表现为资金奖励、口头表扬和评奖评优。
“对于做得好的工作，领导会给予资金鼓励，就是下一年会多拨经费给我们。另外，还会在开会的时候对我们上一年度的工作给予表扬。这在一方面来说，对我们有一定的鼓舞。此外，县里面对乡镇河长制工作年度考核合格的乡镇给予一定的资金奖励。我们是设了一等奖两名，然后二等奖是六名，三等奖是十四名。我们全县也就是22个乡镇，如果说是不合格的那就没有奖励。”（访谈编号：2018002）
五、超越“压力型”体制惯性，构建河长制的积极性治理体制
作为融合了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等治理优势的流域公共治理制度安排，河长制有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。河长制要实现有效治理，把制度优势更好地转化为治理效能，需要超越“压力型”体制理论的惯性思维，构建积极性治理体制机制。
1.优化契约治理机制：激励基层干部积极执行政策而非选择性执行
建立地方政府执行创新激励机制。例如，因考评标准延至年中，甚至是年末才会公布，标准不清使河长办由于担心“治理方向”与“考评标准”不一而被“问责”，从而选择“慢作为”;或者出现因为“治理内容”与“考评标准”不一而“被返工”等情况，反而抑制了基层河长的工作积极性。河长制考评在参照官方标准的同时，可以给予评议部门合理的自由裁量权。要分清基层干部是“不作为”“乱作为”还是“创新作为”，如果是“创新作为”且治理效果好，则应该给予积极激励。这有利于河长办基于实地情况，科学制定工作计划并且有序开展流域治理工作，为河长制下的流域治理职能部门创造担当作为的动力。
2.健全组织机构设置：使河长制治理的“人—事”积极匹配
河长办作为河长制中的中枢协调机构，任务重、责任大。但是缺编制、少人员是基层河长办的一大“头疼之处”。《意见》将河长办的职能范围规定为“水资源保护、河湖水域岸管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复以及执法监管”六项[30]。这些工作的具体协调和执行都需要由河长办主导。当前，仅靠从职能部门抽调人员只能满足“一时之需”，并不能保证河长办长期有效运作，还可能影响相关职能部门常规工作的开展。若河长办齐了，职能部门却“瘫了”，流域治理同样难以推进。因此，保证河长办的人员编制十分必要。
3.完善积极激励机制：避免无效激励引发的不合理问责和过度问责
“无效激励”主要表现为“不合理问责”和“无效的正向激励”。以“专项资金奖励”为例，当一个河段治理成效突出时，该河段的河长办将得到“专项资金奖励”。然而，相关部门对这笔资金的使用方式与绩效也会进行严格的跟踪审查。若发现河长办对这笔奖励资金使用偏离“专项”或是成效不足，则可能对河长办、河长采取问责措施，这容易使正向激励失去吸引力，打击河长办、河长的工作积极性。“重复考核”表现为不同级别的巡查组对相同工作内容的考核，“上级考核”本是督促河长办积极作为的一项激励措施，但重复考核则使考核机制实施效果偏离机制设计初衷。河长办由于人力不足，要保质保量地完成常规工作本就存在一定困难，此时，层层考核给河长办施加了更大的政治压力。基层河长办需要接待不同级别的巡查组，将大量的时间花在接待工作上，影响了河长办常规工作的开展。因此，激励问责机制设计需要更加科学合理，需要避免无效激励和重复考核，使激励机制发挥应有作用，给基层河长办减负，使其将组织资源和工作精力集中投入到流域治理工作中。 参考文献：
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关键词： 河长制;治理结构;制度逻辑;积极性治理
一、引 言
流域是国家治理的重要场域。几乎所有的政府职能部门都或多或少地介入和参与了流域公共治理。对流域公共治理的研究是研究公共部门行动者行为和相互关系的最佳场所之一。实现流域公共治理的关键在于处理好流域内各级政府之间复杂的纵横关系、条块分割下的利益协调问题。2016年中办、国办出台的《关于全面推行河长制的意见》（以下简称“《意见》”）将河长制上升为国家治理制度，指出：“各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作”[1]。2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过修订后的《中华人民共和国水污染防治法》增加第五条：省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。这标志着河长制进入了依法治理新阶段。
截至2018年6月底，全国31个省、自治区、直辖市已自上而下全面建立纵横协同的四级河长制治理体系，河长制的组织体系、制度体系、责任体系初步形成。河长制是从中国泥土里成长起来的具有中国特色的河流治理制度。河长制通过党政一把手直接兼任河长，把党的领导优势贯彻到流域治理各方面全过程，从而实现对全流域治理权责的制度化配置;通过设立统筹协调、调动各方积极性、整合部门资源的组织机构——河长办，把中国特色国家治理制度的组织优势开发出来。本文通过福建省T江流域河长制治理的个案研究，总结河长制在地方执行层面的治理结构与运作逻辑，进一步探讨如何把制度优势更好地转化为治理效能。
二、文献综述
近年来有关研究河长制的理论途径可概括为以下三大视角：
1.政府间关系视角
很多学者从“政府间关系”视角研究河长制的治理逻辑。河长制是一个跨部门协同的流域治理制度，可以较好地解决协同机制中责任机制的“权威缺漏”问题，短期内成效明显。河长制通过横向层面和纵向层面的协调机制，大大提高了协同效率[2]。河长制的关键在于明确地方主官的纵向责任和横向责任，厘清上下游、左右岸、主干流地方官之间的关系，确保构建一套行之有效的“责任机制”“协同机制”和“问责机制”[3]。河长制的内在逻辑概括为横纵向权力共治、责任整合以及主体协调等维度[4]。河长制治理集中体现了达标型体制的运作逻辑，依靠“资格锦标赛”和“合力式治理”两种策略实现了纵横向府际合作治理[5]。河长制是整体性治理理论在水环境治理领域的探索实践，其核心是科层制下纵向的权力运作机制[6]。
2.政策转移与扩散视角
这类研究聚焦于河长制转移与扩散的路径、特点、影响因素和逻辑分析，例如，周建国利用政策文本和实践观察等两种叙事方法，梳理了河长制的组织载体、配套制度、运行机制及政策再生产的扩散机制，認为河长制之所以成功是因为其解决了“集体行动驱动力”的关键问题[7]。还有一部分学者研究河长制的政策扩散特点与影响因素。陈景云基于时间、空间与层级三个维度对河长制在省（区、市）间扩散的进程和机制进行了分析。研究发现在扩散时间维度上头尾两端集中效应明显;空间维度上呈现两条扩散轨迹和轴向效应，层级维度上呈现出全国与区域二元领导的格局。随着扩散模式从自下而上向自上而下转变，扩散机制从诱致到强制、从学习到学习与模仿、从竞争逐渐向多主体参与的互惠互利的社会化方向发展，扩散机制的转变，根源在于环境治理体系的转变[8]。熊烨运用定性比较分析方法探索了资源禀赋、行政压力、政策需求、外部力量四大类因素对河长制转移程度的影响。研究结果表明，河长制政策转移中政策再生产的形成是多种因素组合作用的结果，而影响变量的组合并非一元，而是呈现多元化格局[9]。
3.制度可持续性治理视角
在河长制出现到实现全覆盖的历程中，学界一直有关于河长制可持续性的讨论。早在2009年，有学者就发出了“河长制能否拯救中国河流”的疑问[10]。沈满洪认为，在水危机和水制度危机十分严峻的背景下，即使存在河长制的负面影响，只要正面效应大于负面效应，河长制依然是值得肯定的[11]。王书明运用制度经济学分析了河长制的优缺点，认为河长制的优点在于职责归属明确，权责清晰;是合理的路径依赖基础上的制度创新;铁腕治污提高治污效率;创新扩散机制值得提倡[12]。还有一种观点认为，河长制度本身无法根除委托-代理问题、缺乏透明的监督机制、容易出现利益合谋、忽视了社会力量、行政问责很难落实[13]。河长制是一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式，但是以权威为依托的等级制纵向协同的基本特征没有变，将会面临着能力困境、组织逻辑困境和责任困境的挑战[14]。“控权论”从行政发包的视角对河长制进行解构，发现河长制在组织运行中存在着“阳奉阴违”式的政策冷漠以及执政风险增加的困境[15]。河长制虽然达到了初步的水污染治理效果，但并未显著降低水中深度污染物，可能揭示了地方政府治标不治本的粉饰性治污行为[16]。河长制还面临主体信任、权责对等、合作协调等碎片化困境[17]。河长制当前面临流域分包治理成本分摊不均衡、流域治理功能整合诸多掣肘、公私合作程度低的现实困境[18]。整体性治理视角认为应该构建出信任机制、维护和整合机制、协调机制以及反馈机制等“四位一体”的治理路径[19]。在全面推行河长制的进程中，各级政府应制定清晰且适宜的治理目标，设计健全可行的问责机制，引进专业第三方水质检测机构进行监督[20]。也有学者认为，河长制是特定历史阶段的产物，随着现代水治理体系和水治理机制的完善，河长制最终将退出历史舞台[21]。 总的来说，学界对河长制的分析多从已有的政策文本、制度建构、行政体制等方面入手，然而，河长制在不同地域有其特殊性与典型性，需要从河长制治理实践案例中识别这种流域公共治理制度的运作逻辑，总结制度执行经验，以此拓展和丰富河长制治理的理论空间。本文通过分析福建省T江流域河长制治理典型案例，理解河长制治理的权责结构与制度逻辑。
三、河长制治理的权责配置框架
河长制作为当前我国河流治理的一项重要的制度设计，其主要目的在于通过组织制度建设重塑河流治理的权责利分配结构，用权责对应、责任层级化的传导来改善河流治理效率。公共治理制度框架的核心是权力结构，通过权力结构的制度设计，科学界定和理顺相关治理主体之间的权责利关系，创造高效率的治理体系。“权力—效率”是一种重要的制度分析框架，在对制度的经济分析中只有给予“权力”以适当的理论位置，才能真正洞悉制度的本质和经济绩效的根源[22]。本文认为，河长制通过契约治理机制，实现权力和责任的制度化分配;依托组织结构框架，将党政体制关系嵌入到河长制的组织设计中;通过激励问责机制，落实治理责任。总的来说，河长制治理的内在逻辑在于通过权责利分配的制度化框架设计，以优化“权力”结构和“责任”结构，提升治理效能。
1.政治契约治理机制：权力和责任的制度化分配
我国政治体制能够实现最高效的化解冲突、统一决策，其内在逻辑就是压力型政体下“权力之手”的存在与运用。权力是指一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力[23]。从中央到地方，党政一把手的重视与“属地分割，权责包干”到个人，在“条条之间”形成了强政治压力，通过权力之手消除政策模糊性与治理政策冲突性以改变“象征性执行”局面，达到“行政执行”状态。在河长制中，河长的权力以政治契约的形式得以确立，助力提高协调效率。
政治契约是保证合同履行的重要条件。只有将制度上升到政治契约高度，将权力关在“制度的笼子里”，交易性政策工具才能得到最好的运用[24]。中共中央和国务院《关于全面推行河长制的意见》是中央政府与地方政府关于流域治理的政治契约。2016年10月11日，习近平总书记主持召开的深改组第28次会议通过了《意见》。《意见》规定了委托方对代理方的总体要求，同时也规定了代理方的主要任务[25]。权力明确其目的在于更高效的履行责任。政治锦标赛理论认为，官员的行为大致符合政治理性人假设。过去，官员倾向于将资源投入可视性公共品的供给，以此获得可视性“政绩”以谋求职位晋升，忽视对流域生态这类的隐性公共品治理[26]。河长制以内部发包的方式将“权力”下放给各级党政一把手，这意味着将流域生态治理的“责任”同时移交给河长。《意见》规定河长是河流保护与管理的第一责任人，其主要职责是督促下一级河长和相关部门完成河流生态保护任务，协调解决河流保护与管理中的重大问题，鼓励其在各自的区域内发挥积极性，治理好流域生态。河长制将责任细化分工，将治理成效与各级党政一把手的政绩考核挂钩，引起并激发官员对流域生态治理的政策注意力。
2.组织结构框架：党政治理体制嵌入到河长制的组织设计
《意见》提出要全面建立省、市、县、乡四级的河长体系，当前我国建立的河长体系已覆盖省、市、县、乡、村五级。其中省、市、县（市、区）三级分别设立总河长，由党委或政府主要负责领导担任。省、市两级分别设立第一总河长以及总河长，由省委、省政府和市委、市政府主要领导担任;河流所流經市、县（市、区）和乡镇由党政主要领导担任河长，并分级分段设立河段长，由相应的负责领导担任河段长;而至村级，则由村党支部书记或村委会主任担任村级河长，同时在村级要设立河道专管员及河道保洁员，从事河道清理工作。此外，为保证河道队伍执行力量，在推行河长制同时，建立“河道警长制”，全省市公安机关对应河道体系，配置相应的“河道警长”，以增强涉河事宜执法力量，实现河长与“警长”全配套。同时，各级政府为保障河长制顺利推行，在河长的统筹下设立河长制办公室，河长制办公室为协调机构，挂靠水利局，而办公室主任由各级水利局局长担任，并分别从水利局、农业局、住建部以及环保局抽调一定人员，采用全脱钩轮换到岗形式，组成河长制办公室常设人员，履行河长制组织实施的具体工作以及河长决定的其他事宜。
河长制体系中的人员配置呈现出“直线—职能”结构与“矩阵型”结构相结合的组织形态。既有纵向的从上至下的垂直领导，也有横向的部门间协作。除此之外，围绕着“治水”这一核心工作，从各个职能部门抽调人员组成河长办的执行队伍。既具备了“直线—职能”结构的优势：加强了水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门的现象，每个下级部门在只有一个明确上级部门的基础上接受其他相关上级部门的监督和领导，有助于政策过程的科学和高效，又发挥了的“矩阵型”结构的作用：既保持了组织成员的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高[27]。通过从各职能部门抽调副局长组成河长办的人员配置的一部分，有利于协调与沟通各部门的工作，为权力执行过程提供有力的组织支持。
3.激励问责机制：治理责任和治理效能的诱因倒逼
监督制度、激励制度与组织目标、政治环境等方面的不兼容和内在矛盾常常会导致非正式组织行为的产生[28]。因此，合理的监督制度与激励制度是提升一项制度执行有效性的关键。中央政府在全国推行河长制的意图就是治理好河湖生态。如何解决制度实施中的机会主义、搭便车和偷懒等管理困境？在各级河长制中，都设有上级河长对下级河长的工作督查机制、考核机制，这些定期的考核和监督使得下级河长的工作变得公开透明。此外，从某种意义上来说，民众才是流域治理真正的委托人，因此公开透明不仅意味着对上的公开透明，更意味着对民众的公开透明。河长制通过河湖管理保护信息发布平台，通过主要媒体向社会公告河长名单，在河湖岸边显著位置竖立河长公示牌，标明负责河长及其职责、河湖概况、管护目标、监督电话等内容，接受社会监督。 激励机制能够有效地减少代理人的行为偏差。《意见》提出“强化激励问责”，政治激励和政治问责在河长制治理中发挥了重要作用，通过将考评结果与干部政治晋升直接挂钩，激励干部治理流域生态。“实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考”“考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据”“实行生态环境损害责任终身追究制”[29]。也就是说，若治河有效，有利于地方党政领导干部的政治晋升;若治河不力，地方党政领导干部则会受到严厉的政治问责。除了政治晋升激励外，为确保契约责任在中长期履行与组织结构的可持续性，河长制治理还具有其他正向激励机制，表现为对治河有功的河长、河长办给予嘉奖。此外，河湖环境与居民生活品质紧密联系，河湖环境明显改善能够间接帮助河长赢得民众支持，提高民生绩效，这也是一种正向激励。
四、实践中的河长制治理个案解释
1.案例简介
福建是国内较早推行“河长制”的省份之一。早在2009年，福建省就在三明市大田县创新探索河长制，让河长“包河治水”。T江是贯穿闽西、粤东客家地区的水路大动脉，是福建省西部最大的河流，也是福建省唯一的省际河流。自2017年2月起，L市通过推行河长制以实现T江长治。之前，T江流域生态污染主要包括了生豬养殖污染、生活垃圾污染、工业石板材污染、水库湖泊水葫芦泛滥等，这也使下游的广东省不得不承受上游恶劣水质带来的负外部性。而随着河长制的推进，L市成功改善河水的质量。以L市S县为例，从近年来流经S县的各河流水质检测报告来看，S县22条支流在河长制实施前的2016年第一季度到第四季度，分别有15、14、11、14段河流的水质在三类水以下。而自2017年河长制推行以来，S县境内水质明显改善，第一季度有12段河流水质在三类水以下，到第二季度缩减至6段，第三季度仅剩1段河流水质不达标。从水质报告来看，河长制的推行在短时间内就实现了T江水质的有效改善。
2.数据来源
面对面的非结构化访谈记录是本文主要的数据来源。本文的数据资料来源于笔者调研团队于2018年8月赴T江流域进行的调研。调研团队与一区两县即L市Y区、S县、C县的河长办、环保局、水利局的负责人进行了一对一深度访谈以及焦点小组座谈，抽样具备典型性。访谈内容主要包括：河长办的机构设置、人员配置及经费分配;T江流域河长制的机制设计、机制创新、治理成效、治理经验和治理难题，平均访谈时间为两小时，所有访谈资料都以录音的方式加以记录并进一步整理成文字资料。除此之外，笔者还获得了受访部门提供的资料，以便对访谈内容给予补充和验证，以保证效度。
由于质性研究要求受访对象应对访谈主题具有基本的认识和见解，因此受访对象被限定为对T江流域治理及河长制工作较为熟悉的各县区河长办成员。河长办的成员分别来自水利、环保、住建、农业等相关职能部门，其组织成员的结构决定他们对流域治理的事务具有一定的理论知识和实践经验，符合本文的研究需要。访谈基本信息如表1所示。
3.案例分析
基于T江流域治理河长制的案例调研，发现河长制通过“权责利制度化协调分配”“行政权威动员下的多部门多主体协同参与”和“政治问责与治理效率的制度化激励”，改善流域生态环境治理效率。
（1）契约治理机制：权责利制度化协调分配。《意见》赋予了河长协调的权力，表现为权力协调的制度化。权力协调包括了河长对各涉水部门工作的协调，还包括了同一级别的河长之间的协调，以及上下级河长之间的协调。复杂的流域治理问题需要多个涉水机构共同参与，契约机制将协调的权力赋予河长，将权力协调制度化。
“有一些职能分不清楚的，比如这边有一个入河排污口，那这个到底是属于水利还是环保局还是住建管理，就是这种职能分解扯不清的时候，那你河长办就需要牵个总头，进行协调。”（访谈编号：2018002）
“比方说一件事情涉及到三个部门，那我们就认定一下，侧重你环保比较多，那就环保部门牵头，然后三个部门联合起来，要把这个事情解决清楚。”（访谈编号：2018002）
不仅如此，河长办与河长办之间的协调也为流域治理问题提供了高效的沟通平台，提高了协调效率。
“如果有问题我们两个县区（河长办）互相先沟通，然后如果说比较难处理，或者说比较说不清楚，才会由市一级（河长办）帮我们出面协调。”（访谈编号：2018002）
出现上游水质不达标流入下游河段时，原本需要负责水质监测的环保部门向本级政府反映，由本级政府出面与邻域政府沟通，再由邻域政府敦促其环保局出面整治，信息在多次传达的过程中耗费了时间，增加了政府机关的工作量，且极易产生信息传递偏差，进而对流域治理效能和府际关系产生负向影响。河长制实施后，只需通过河长办的工作人员与邻域河长办直接对接，迅速动员河道管护员和保洁员排查污染源头，迅速解决，大大提高了流域治理效能，由此也形成了流域间的府际伙伴合作治理关系。以2018年的一次T江L市C县段水污染投诉事件为例，C县河长办在接到市民打来的投诉电话后，立即前往现场察看，确定是从相邻的S市N县排放下来的污水，于是C县河长办马上将情况反映给L市河长办，L市河长办立即联系了S市河长办，S市河长办联系N县河长办立刻察看整改，通过横向与纵向的跨区域权力协调，最大化地减小冲突，高效的解决了治理难题。
（2）组织行动机制：行政权威动员下的多部门多主体协同参与。河长制在实践层面最大的特点表现为多部门合作与多主体参与，以L市水污染治理工作为例，河长制工作开展以来，在识别了主要的河水污染源后，对各涉水机构的分工如下：
“河长办有农业、水利、住建、环保四家（单位派人组成），生猪养殖由农业局负责，农业局有生猪养殖整治办公室。住建主要负责生活污水，水利主要负责采砂整治，环保主要负责水质监测。这四个部门开展四个专项行动。”（访谈编号：2018001） 术业有专攻，在涉水机构之间建立初始治理权责配置有利于明确具体的流域治理主体，让专业的部门做专业的事务，减少不必要的行政资源消耗。河长制改善了T江流域治理过程中的协调困难问题，表现在当多部门职能交叉不清的时候，河长办作为总协调部门做出裁判。除此之外，将公安部门纳入河长制执行过程，提高了对污染行为主体的协调效率。
“同时，我们还设置了河道警长，就是把当地的公安部门纳入河长制的日常工作开展中，解决了政府执法权的问题，提高了执法效率。”（访谈编号：2018005）
责任清晰的治理任务依靠前期的权责初始配置可以解决，但面对复合性水危机时则需要多个涉水机构共同参与。河长及河长办在其中扮演的角色更类似于仲裁者，凭借其所依赖的行政权威能够有效地避免平级涉水机构的推诿扯皮行为。同时，河长制也通过引入外部行动者，分散治理责任，从而减少协调难度，降低流域治理协调成本。根据2017年的统计数据显示，L市S县累计聘用了二十几名企业河长和民间河长，发挥示范效应，签订不违规排放废水、不乱扔垃圾的责任书。从源头上治理流域污染，并且在企业和社会中起到了良好的引领与宣传作用，实现流域治理责任从一元向多元转变，减少政府部门的工作压力，提高了政府、企业、社会之间的协调效率。
（3）绩效激励机制：政治问责与治理效率的制度化激励。河长制通过“政治问责”“惩罚措施”和“奖惩措施”，使违約行为受到问责与惩罚，也让履约行为获得奖励，增加执行者违约的损失预期，促进执行者行为自律。
一是政治问责。一旦发生河长办、环保部门、水利部门的日常工作开展不到位、年度考评不合格或被投诉的情况，该部门的负责人就要被区领导约谈;约谈后形成问题清单，而后进行整改，若没有及时整改好，还要受到政治处分。
“首先还是约谈，约谈下面就是追责了。这样子就很严重啦，你被区领导约谈了，不是我们局长或者河长办约谈，而是区领导来约谈。一般约谈之后就不会再犯了，不然就会被追责甚至调离了。”（访谈编号：2018001）
二是惩罚措施。将河长的工作成效与职称评定直接挂钩，一旦治水工作出现严重纰漏，之前积累的工作年限直接归零，还可能会完全失去晋升机会，对政策执行者而言，具有高强度的反向激励。
“如果工作在年度考核时不合格，这个是会被红黄牌警告的。这个影响是很严重的，比方如果不能被评为称职以上的话，假如说你现在是正科，你可能等了七八年了。然后达到一定年限，比方说是十五年的时候，你可以转副处了，但是如果你这个被评不合格，那你前面的七八年都不算，得重新开始进行。就算你干到第十四年的时候，如果当年被评为不称职，那也要重新算起。”（访谈编号：2018001）
三是奖励措施。保证治理主体认真落实流域治理工作，不能单方面地采用反向约束。为了提升河长办公务员的个人荣誉感和鼓励工作创新，正向激励也很重要。T江河长制中表现为资金奖励、口头表扬和评奖评优。
“对于做得好的工作，领导会给予资金鼓励，就是下一年会多拨经费给我们。另外，还会在开会的时候对我们上一年度的工作给予表扬。这在一方面来说，对我们有一定的鼓舞。此外，县里面对乡镇河长制工作年度考核合格的乡镇给予一定的资金奖励。我们是设了一等奖两名，然后二等奖是六名，三等奖是十四名。我们全县也就是22个乡镇，如果说是不合格的那就没有奖励。”（访谈编号：2018002）
五、超越“压力型”体制惯性，构建河长制的积极性治理体制
作为融合了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等治理优势的流域公共治理制度安排，河长制有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。河长制要实现有效治理，把制度优势更好地转化为治理效能，需要超越“压力型”体制理论的惯性思维，构建积极性治理体制机制。
1.优化契约治理机制：激励基层干部积极执行政策而非选择性执行
建立地方政府执行创新激励机制。例如，因考评标准延至年中，甚至是年末才会公布，标准不清使河长办由于担心“治理方向”与“考评标准”不一而被“问责”，从而选择“慢作为”;或者出现因为“治理内容”与“考评标准”不一而“被返工”等情况，反而抑制了基层河长的工作积极性。河长制考评在参照官方标准的同时，可以给予评议部门合理的自由裁量权。要分清基层干部是“不作为”“乱作为”还是“创新作为”，如果是“创新作为”且治理效果好，则应该给予积极激励。这有利于河长办基于实地情况，科学制定工作计划并且有序开展流域治理工作，为河长制下的流域治理职能部门创造担当作为的动力。
2.健全组织机构设置：使河长制治理的“人—事”积极匹配
河长办作为河长制中的中枢协调机构，任务重、责任大。但是缺编制、少人员是基层河长办的一大“头疼之处”。《意见》将河长办的职能范围规定为“水资源保护、河湖水域岸管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复以及执法监管”六项[30]。这些工作的具体协调和执行都需要由河长办主导。当前，仅靠从职能部门抽调人员只能满足“一时之需”，并不能保证河长办长期有效运作，还可能影响相关职能部门常规工作的开展。若河长办齐了，职能部门却“瘫了”，流域治理同样难以推进。因此，保证河长办的人员编制十分必要。
3.完善积极激励机制：避免无效激励引发的不合理问责和过度问责
“无效激励”主要表现为“不合理问责”和“无效的正向激励”。以“专项资金奖励”为例，当一个河段治理成效突出时，该河段的河长办将得到“专项资金奖励”。然而，相关部门对这笔资金的使用方式与绩效也会进行严格的跟踪审查。若发现河长办对这笔奖励资金使用偏离“专项”或是成效不足，则可能对河长办、河长采取问责措施，这容易使正向激励失去吸引力，打击河长办、河长的工作积极性。“重复考核”表现为不同级别的巡查组对相同工作内容的考核，“上级考核”本是督促河长办积极作为的一项激励措施，但重复考核则使考核机制实施效果偏离机制设计初衷。河长办由于人力不足，要保质保量地完成常规工作本就存在一定困难，此时，层层考核给河长办施加了更大的政治压力。基层河长办需要接待不同级别的巡查组，将大量的时间花在接待工作上，影响了河长办常规工作的开展。因此，激励问责机制设计需要更加科学合理，需要避免无效激励和重复考核，使激励机制发挥应有作用，给基层河长办减负，使其将组织资源和工作精力集中投入到流域治理工作中。 参考文献：
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