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【摘要】行政事业单位实施内部控制对提高公共服务水平、加强内部管理和风险防控具有重要的意义。完整的内部控制体系应包括单位层面及业务层面的内部控制制度，以及内部控制制度的评价与监督。行政事业单位在内部控制方面中存在着内控意识淡薄、内控制度条块分割、制度与实际情况脱节、缺乏激励机制、缺乏内外部监督、人才不足等问题。针对以上问题，本文提出了强化内控意识、健全内控体系、形成不断完善的长效机制、引入绩效考评体系、加强内外部监督、重视人才培养等发展对策。
【关键词】内部控制；行政事业单位；绩效考评
2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会【2012】21号）（以下简称《单位内控规范》），该规范自2014年1月1日起施行。各级行政事业单位均应根据该规范的规定，实施经济活动的内部控制。由于目前行政事业单位存在着内控意识淡薄，内控制度条块分割等方面的问题，研究内部控制发展对策，确保单位内部控制的有效实施极其重要。
一、行政事业单位实施内部控制的重要意义
行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定措施、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。
内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，行政事业单位实施内部控制具有重要意义。
1.实施内部控制有利于提高行政事业单位内部管理水平
行政事业单位是公共服务的提供者和社会事务的监督管理者，其内部管理水平的高低决定其是否能有效履职。只有运用现代内控管理理念，借助信息化手段，将预算管理、财务管理等整合到统一的内控管理体系中，加强对单位层面及业务层面的内部控制，确保经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，强化绩效考核、监督，才能从科学发展的角度自觉提高内部管理水平，增强行政事业单位的履职能力。
2.实施内部控制有利于加强廉政风险防控机制建设
内部控制重视风险管理，在系统分析单位各项经济活动风险的基础上，确定风险点，针对具体风险点，提出管控措施。内部控制在方向、思路、内容及方法上与中纪委推动的廉政风险防控机制建设基本一致，实际上是廉政风险防控的重要组成部分，是从单位内部经济活动风险管控的角度落实廉政风险防控的要求。
同时，制衡性原则是内部控制的一项重要原则，是建立和实施内部控制的核心理念。通过制衡性原则的应用，在单位内部部门管理、岗位设置、职责划分等方面形成相互制约和相互监督的机制，从而达到有效防治腐败的作用。
3.实施内部控制有利于提高公共服务的效率和效果
行政事业单位从事业务活动的总体目标是提高公共服务的效率和效果。通过梳理业务流程，明确各业务环节岗位责任，制定管控措施，实现各项业务活动的规范化、标准化，可以在保证资产安全、防范腐败的同时，提高资金使用效率，缩短业务办理时间，提高业务办理满意度，从而达到提高单位公共服务效率和效果的目标。
二、行政事业单位内部控制的主要内容
1992、1994年，美国COSO委员会发布的《内部控制-整体框架》提出了内部控制的五要素，即控制环境（Control Environment）、风险评估（Risk Appraisal）、控制活动（Control Activity）、信息和沟通（Informationand Communication）及监控（Monitoring）。2008年，我国制定《企业内部控制基本规范》，借鉴国际惯例，认为企业建立与实施有效的内部控制，应当包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督。2012年财政部发行《单位内控规范》，比较注重实务，关注单位实际需要，未与国际通行的“五要素”相对应。
行政事业单位对经济活动风险进行风险评估，按照目标设定、风险识别、风险分析、风险应对的步骤，对单位层面及业务层面的风险进行识别、分析、应对。根据风险评估的结果，运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制等内部控制方法，建立完善的单位内部控制体系。
单位完善的内部控制体系应当包括单位层面的内部控制制度、业务层面的内部控制制度，及内部控制制度的评价与监督。单位层面的内部控制主要包括：内部控制组织架构，内部控制工作机制，对内控关键岗位工作人员的要求，编报财务信息的要求和应用现代化科技手段加强内部控制。业务层面的内部控制制度主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理等各项具体业务的控制制度。评价与监督主要包括单位内部的监督检查和自我评价，以及内外部监督应相互结合。
三、目前行政事业单位内部控制方面存在的问题
目前我国行政事业单位内部控制方面主要存在以下问题。
1.内控意识薄弱，管理层舞弊风险较大
目前，有些行政事业单位人员未意识到内部控制的重要性，认为行政事业单位业务事项较为单一，经济业务比较简单，没有进行内部控制的必要性。有的人员认为，只要经济业务合法，有了领导签字，没有必要执行必须的控制程序，内部控制程序多此一举。有的领导则认为内部控制是管理员工的一种手段，只要员工遵守即可，将自身的权力凌驾于内部控制之上，易形成管理层舞弊，或者管理层串通舞弊。
2.内控制度条块分割，缺乏沟通机制
有些单位，虽然各部门建立了自身的内部管理制度，但由于分属不同部门管理，造成内控制度条块分割，未形成统一体系。各部门之间各行其是，缺乏有效的沟通机制。例如，预算业务归口财务部门负责，财务部门制定本单位预算管理办法，管理办法中只对财务部门在预算编制、执行中的职责进行规范，未明确业务及其他部门应提供预算编制的基础数据，业务计划预算等职责，导致预算的编制、执行不合理，业务活动与财务支持相脱节，造成经济资源浪费。
3.内部控制制度与实际情况脱节 有些单位没有从发展的眼光看待内部控制制度的建立完善，认为内部控制制度建设一劳永逸。内部控制制度制定后就不再根据单位内、外部经济环境变化带来的风险变化及实施中存在的问题进行修订改正，导致内部控制制度与实际情况脱节，达不到预期的控制效果。
4.缺乏激励机制，无主动实施内控的积极性
有些单位未制定内部控制的激励机制，导致内部控制建立实施过程中相互推诿，推脱责任。内部控制贯穿单位经济活动决策、执行、监督的全过程，具有全面性。因此，纪检、内审、办公室、财务等具有管理及监督职能的部门均可作为内部控制工作的牵头部门。但是现实工作中，由于内部控制的建立及实施工作量大，涉及部门广，多数部门不愿意承担该项工作。最后，只好由财务部门承担。财务部门本身繁琐事务性工作较多，人员相对紧张，无权力、无精力、亦无积极主动性开展此项工作，导致内部控制工作不能有效的开展。
5.缺乏有效的内、外部监督
内部监督方面，有些单位未制定内部控制的内部监督制度。由于受到行政事业单位“三定”规定制约，有的单位无内部审计部门或岗位，也未指定专门部门检查内部控制制度和机制建立与执行等情况，内部控制有效性评价缺失，内部控制自我评价报告流于形式。
外部监督方面，财政部门、审计机关、纪检监察部门、主管部门对行政事业单位的监督检查多集中在单位是否遵守财经法纪，是否存在违法违纪行为，未过多关注单位内部控制的建立实施及有效性。同时，由于行政事业单位信息公开不充分，接受公众、媒体监督较少。
6.内控人才不足，内控岗位多为兼职人员
现阶段，我国专门从事内部控制研究及实务的人才不足，多集中在财政部门、高等院校及咨询机构。各行政事业单位从事内控的人员多为兼职，通过接受业务主管部门培训，了解内部控制基本知识。对内部控制的原理、机制等深层次理论问题缺少研究，从而在实际工作中受到限制，不能因地制宜、举一反三，制定适合本单位的内部控制体系，影响了我国行政事业单位内部控制整体体系的建立发展。
四、加强行政事业单位内部控制的对策建议
1.强化内控意识，防范管理层舞弊
通过培训等手段，强化单位所有员工的内部控制意识，使员工认识到内部控制的重要性，形成自觉执行内部控制的良好内控环境。健全、完善各项内部管理制度，形成单位内部控制手册，使得员工有制度可依，并督促员工认真执行。
明确单位负责人应对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位负责人更加应当遵守制度规定，不允许权力凌驾于制度之上；重大事项应采取集体决策和会签制度，避免“一言堂”情况的发生；充分运用内部控制的制衡性原则，建立内部控制工作机制，要求单位经济活动决策、执行及监督必须相互分离，各部门相互监督，相互制约，防范管理层舞弊。
2.健全内部控制体系，建立沟通协调机制
将制衡机制嵌入到内部控制制度设计之中，将单位各部门的具体管理制度之间相互衔接，形成一个完整的内部控制体系。同时，建立预算管理、政府采购管理、资产管理等各部门、各岗位之间的沟通协调机制，形成管理合力，确保内部控制制度的有效实施，促进资源的高效利用。
3.建立风险定期评估机制，形成内部控制不断完善的长效机制
单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动风险的评估，至少每年进行一次。当内、外部环境发生重大变化时，应及时对经济活动进行重新评估，根据评估结果，及时修正内部管理制度。同时，在实施内部控制的过程中，如发现不适应本单位实际情况、不符合管理要求的制度应及时进行修正，以形成内部控制“建立-实施-修正”不断完善的长效机制。
4.引入绩效考评体系，提高参与内部控制的积极性
将绩效考评体系引入到内部控制考评之中，建立起内部控制绩效考评体系，客观公正地进行考核、评价、奖励和惩罚。将内部控制考评结果作为部门业绩评价及员工确定薪酬、业绩评价及职务升迁的重要依据，从而提高单位员工参与内部控制的积极性和主动性。
5.加强内、外部监督，确保内部控制的有效实施
单位应当建立内部控制的内部监督制度。单位内部审计部门或岗位应切实履行内部审计职责，检查单位内部控制的建立、实施情况，及时发现问题，提出改进建议。单位应对内部控制的有效性进行自我评价并出具自我评价报告。对于受“三定”规定制约，缺少内部审计的单位，可以考虑引入第三方审计对内部控制建立、实施情况进行检查，并对内部控制的有效性进行评价。
外部监督方面，财政部门、审计机关、纪检监察部门、主管部门应对行政事业单位的内部控制的建立及实施进行检查。同时不断加大行政事业单位信息公开力度，接受公众、媒体的监督。
6.重视人才培养，夯实内部控制实施的人员基础
在遵守单位“三定”规定的前提下，有条件的单位应设置单独内控部门，配备专职人员，组织协调内部控制的建立与实施。同时加强对内控人才的培养，应通过内部控制专业考试、职称考试等方式，培养一批了解内部控制原理，具备内部控制体系设计能力的高水平内部控制人员，夯实内部控制实施的人员基础。
综上所述，随着《单位内控规范》的全面施行，针对内部控制方面存在的问题，行政事业单位应从强化内控意识、健全内部控制体系、形成不断完善的长效机制、引入绩效考评体系、加强内外部监督、重视人才培养等方面加强内部控制建设。
参考文献：
[1]张少春.抓实抓好内控规范实施工作努力打造行政事业单位管理“升级版”[J].财务与会计，2013（08）：4-5
[2]冯燕.浅议事业单位内部控制存在的问题和完善措施[J].时代金融，2013（14）：83
[3]张晓红.谈内部控制及评审[J].甘肃金融，2005（08）
【关键词】内部控制；行政事业单位；绩效考评
2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会【2012】21号）（以下简称《单位内控规范》），该规范自2014年1月1日起施行。各级行政事业单位均应根据该规范的规定，实施经济活动的内部控制。由于目前行政事业单位存在着内控意识淡薄，内控制度条块分割等方面的问题，研究内部控制发展对策，确保单位内部控制的有效实施极其重要。
一、行政事业单位实施内部控制的重要意义
行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定措施、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。
内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，行政事业单位实施内部控制具有重要意义。
1.实施内部控制有利于提高行政事业单位内部管理水平
行政事业单位是公共服务的提供者和社会事务的监督管理者，其内部管理水平的高低决定其是否能有效履职。只有运用现代内控管理理念，借助信息化手段，将预算管理、财务管理等整合到统一的内控管理体系中，加强对单位层面及业务层面的内部控制，确保经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，强化绩效考核、监督，才能从科学发展的角度自觉提高内部管理水平，增强行政事业单位的履职能力。
2.实施内部控制有利于加强廉政风险防控机制建设
内部控制重视风险管理，在系统分析单位各项经济活动风险的基础上，确定风险点，针对具体风险点，提出管控措施。内部控制在方向、思路、内容及方法上与中纪委推动的廉政风险防控机制建设基本一致，实际上是廉政风险防控的重要组成部分，是从单位内部经济活动风险管控的角度落实廉政风险防控的要求。
同时，制衡性原则是内部控制的一项重要原则，是建立和实施内部控制的核心理念。通过制衡性原则的应用，在单位内部部门管理、岗位设置、职责划分等方面形成相互制约和相互监督的机制，从而达到有效防治腐败的作用。
3.实施内部控制有利于提高公共服务的效率和效果
行政事业单位从事业务活动的总体目标是提高公共服务的效率和效果。通过梳理业务流程，明确各业务环节岗位责任，制定管控措施，实现各项业务活动的规范化、标准化，可以在保证资产安全、防范腐败的同时，提高资金使用效率，缩短业务办理时间，提高业务办理满意度，从而达到提高单位公共服务效率和效果的目标。
二、行政事业单位内部控制的主要内容
1992、1994年，美国COSO委员会发布的《内部控制-整体框架》提出了内部控制的五要素，即控制环境（Control Environment）、风险评估（Risk Appraisal）、控制活动（Control Activity）、信息和沟通（Informationand Communication）及监控（Monitoring）。2008年，我国制定《企业内部控制基本规范》，借鉴国际惯例，认为企业建立与实施有效的内部控制，应当包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督。2012年财政部发行《单位内控规范》，比较注重实务，关注单位实际需要，未与国际通行的“五要素”相对应。
行政事业单位对经济活动风险进行风险评估，按照目标设定、风险识别、风险分析、风险应对的步骤，对单位层面及业务层面的风险进行识别、分析、应对。根据风险评估的结果，运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制等内部控制方法，建立完善的单位内部控制体系。
单位完善的内部控制体系应当包括单位层面的内部控制制度、业务层面的内部控制制度，及内部控制制度的评价与监督。单位层面的内部控制主要包括：内部控制组织架构，内部控制工作机制，对内控关键岗位工作人员的要求，编报财务信息的要求和应用现代化科技手段加强内部控制。业务层面的内部控制制度主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理等各项具体业务的控制制度。评价与监督主要包括单位内部的监督检查和自我评价，以及内外部监督应相互结合。
三、目前行政事业单位内部控制方面存在的问题
目前我国行政事业单位内部控制方面主要存在以下问题。
1.内控意识薄弱，管理层舞弊风险较大
目前，有些行政事业单位人员未意识到内部控制的重要性，认为行政事业单位业务事项较为单一，经济业务比较简单，没有进行内部控制的必要性。有的人员认为，只要经济业务合法，有了领导签字，没有必要执行必须的控制程序，内部控制程序多此一举。有的领导则认为内部控制是管理员工的一种手段，只要员工遵守即可，将自身的权力凌驾于内部控制之上，易形成管理层舞弊，或者管理层串通舞弊。
2.内控制度条块分割，缺乏沟通机制
有些单位，虽然各部门建立了自身的内部管理制度，但由于分属不同部门管理，造成内控制度条块分割，未形成统一体系。各部门之间各行其是，缺乏有效的沟通机制。例如，预算业务归口财务部门负责，财务部门制定本单位预算管理办法，管理办法中只对财务部门在预算编制、执行中的职责进行规范，未明确业务及其他部门应提供预算编制的基础数据，业务计划预算等职责，导致预算的编制、执行不合理，业务活动与财务支持相脱节，造成经济资源浪费。
3.内部控制制度与实际情况脱节 有些单位没有从发展的眼光看待内部控制制度的建立完善，认为内部控制制度建设一劳永逸。内部控制制度制定后就不再根据单位内、外部经济环境变化带来的风险变化及实施中存在的问题进行修订改正，导致内部控制制度与实际情况脱节，达不到预期的控制效果。
4.缺乏激励机制，无主动实施内控的积极性
有些单位未制定内部控制的激励机制，导致内部控制建立实施过程中相互推诿，推脱责任。内部控制贯穿单位经济活动决策、执行、监督的全过程，具有全面性。因此，纪检、内审、办公室、财务等具有管理及监督职能的部门均可作为内部控制工作的牵头部门。但是现实工作中，由于内部控制的建立及实施工作量大，涉及部门广，多数部门不愿意承担该项工作。最后，只好由财务部门承担。财务部门本身繁琐事务性工作较多，人员相对紧张，无权力、无精力、亦无积极主动性开展此项工作，导致内部控制工作不能有效的开展。
5.缺乏有效的内、外部监督
内部监督方面，有些单位未制定内部控制的内部监督制度。由于受到行政事业单位“三定”规定制约，有的单位无内部审计部门或岗位，也未指定专门部门检查内部控制制度和机制建立与执行等情况，内部控制有效性评价缺失，内部控制自我评价报告流于形式。
外部监督方面，财政部门、审计机关、纪检监察部门、主管部门对行政事业单位的监督检查多集中在单位是否遵守财经法纪，是否存在违法违纪行为，未过多关注单位内部控制的建立实施及有效性。同时，由于行政事业单位信息公开不充分，接受公众、媒体监督较少。
6.内控人才不足，内控岗位多为兼职人员
现阶段，我国专门从事内部控制研究及实务的人才不足，多集中在财政部门、高等院校及咨询机构。各行政事业单位从事内控的人员多为兼职，通过接受业务主管部门培训，了解内部控制基本知识。对内部控制的原理、机制等深层次理论问题缺少研究，从而在实际工作中受到限制，不能因地制宜、举一反三，制定适合本单位的内部控制体系，影响了我国行政事业单位内部控制整体体系的建立发展。
四、加强行政事业单位内部控制的对策建议
1.强化内控意识，防范管理层舞弊
通过培训等手段，强化单位所有员工的内部控制意识，使员工认识到内部控制的重要性，形成自觉执行内部控制的良好内控环境。健全、完善各项内部管理制度，形成单位内部控制手册，使得员工有制度可依，并督促员工认真执行。
明确单位负责人应对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位负责人更加应当遵守制度规定，不允许权力凌驾于制度之上；重大事项应采取集体决策和会签制度，避免“一言堂”情况的发生；充分运用内部控制的制衡性原则，建立内部控制工作机制，要求单位经济活动决策、执行及监督必须相互分离，各部门相互监督，相互制约，防范管理层舞弊。
2.健全内部控制体系，建立沟通协调机制
将制衡机制嵌入到内部控制制度设计之中，将单位各部门的具体管理制度之间相互衔接，形成一个完整的内部控制体系。同时，建立预算管理、政府采购管理、资产管理等各部门、各岗位之间的沟通协调机制，形成管理合力，确保内部控制制度的有效实施，促进资源的高效利用。
3.建立风险定期评估机制，形成内部控制不断完善的长效机制
单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动风险的评估，至少每年进行一次。当内、外部环境发生重大变化时，应及时对经济活动进行重新评估，根据评估结果，及时修正内部管理制度。同时，在实施内部控制的过程中，如发现不适应本单位实际情况、不符合管理要求的制度应及时进行修正，以形成内部控制“建立-实施-修正”不断完善的长效机制。
4.引入绩效考评体系，提高参与内部控制的积极性
将绩效考评体系引入到内部控制考评之中，建立起内部控制绩效考评体系，客观公正地进行考核、评价、奖励和惩罚。将内部控制考评结果作为部门业绩评价及员工确定薪酬、业绩评价及职务升迁的重要依据，从而提高单位员工参与内部控制的积极性和主动性。
5.加强内、外部监督，确保内部控制的有效实施
单位应当建立内部控制的内部监督制度。单位内部审计部门或岗位应切实履行内部审计职责，检查单位内部控制的建立、实施情况，及时发现问题，提出改进建议。单位应对内部控制的有效性进行自我评价并出具自我评价报告。对于受“三定”规定制约，缺少内部审计的单位，可以考虑引入第三方审计对内部控制建立、实施情况进行检查，并对内部控制的有效性进行评价。
外部监督方面，财政部门、审计机关、纪检监察部门、主管部门应对行政事业单位的内部控制的建立及实施进行检查。同时不断加大行政事业单位信息公开力度，接受公众、媒体的监督。
6.重视人才培养，夯实内部控制实施的人员基础
在遵守单位“三定”规定的前提下，有条件的单位应设置单独内控部门，配备专职人员，组织协调内部控制的建立与实施。同时加强对内控人才的培养，应通过内部控制专业考试、职称考试等方式，培养一批了解内部控制原理，具备内部控制体系设计能力的高水平内部控制人员，夯实内部控制实施的人员基础。
综上所述，随着《单位内控规范》的全面施行，针对内部控制方面存在的问题，行政事业单位应从强化内控意识、健全内部控制体系、形成不断完善的长效机制、引入绩效考评体系、加强内外部监督、重视人才培养等方面加强内部控制建设。
参考文献：
[1]张少春.抓实抓好内控规范实施工作努力打造行政事业单位管理“升级版”[J].财务与会计，2013（08）：4-5
[2]冯燕.浅议事业单位内部控制存在的问题和完善措施[J].时代金融，2013（14）：83
[3]张晓红.谈内部控制及评审[J].甘肃金融，2005（08）