论文部分内容阅读
【摘要】国有资产对我国国民经济的发展有着十分重要的作用，国有资产管理体制的构建对于维持社会经济的稳定增长意义重大。建国以来，我国的国有资产管理体制已经经过了三个阶段的发展，如何根据社会经济环境的变化构建适合我国具体国情的新型国有资产管理体制成为了一个亟待解决的问题。本文回顾了我国新型国有资产管理体制的三个发展阶段，深入分析了目前我国国有资产管理的现状及问题，通过明确构建新型国有资产管理体制的原则，提出了具体的构建设想。
【关键词】国有资产管理体制；“沪深模式”；“一体两翼”模式；“市场模式”
一、我国新型国有资产管理体制的沿革
国有资产是指国家所有的一切财产和财产权利的总和。建国以来，在全国人民的辛勤劳动和不断努力之下，我国已经储备了大量的国有资产，这些国有资产的合理管理对我国经济社会的稳定发展起着十分重要的意义。随着社会主义现代化进程的不断深化和社会经济的不断发展，我国国有资产管理体制已经经过了三个阶段的发展：第一个阶段是从建国开始到1978年的计划经济下的国有资产管理体制；第二个阶段为放权让利阶段，开始于1978年党的十一届三中全会，结束于1988年；第三个阶段是社会主义市场经济下的国有资产管理体制。
（一）计划经济下的国有资产管理体制
计划经济下的国有资产管理体制是指从建国开始一直到1978年间的国有资产管理和经营体制。在计划经济时期，我国建立国有资产管理体制的理论基础是传统经济理论。我国传统经济理论认为：第一，社会主义最重要的本质特征是公有制，因此在国民经济中，公有制成分所占的比重越大越好；第二，计划是发展我国社会主义国民经济的基本规律，我国自上而下的社会经济活动都应该按照计划进行；第三，不存在所有权、产权界定等概念，全民所有制企业的所有资产属于全体劳动人民。在这种经济理论的指导下，我国在计划经济条件下的国有资产管理体制表现出以下几个特征：第一，几乎所有的行业和领域都被国有经济控制，政府组织国有企业的各项经济活动；第二，企业的盈利全部上交国家，亏损也全部由政府弥补，在财务上实行统收统支的管理方法。
具体来看，计划经济条件下的国有资产管理体制又可以细分为三个时期：第一个时期为初创时期，在1949年到1956年之间，我国国有资产管理体制在这一时期的基本特征是国家所有、分级管理、计划管理。第二个时期在1957年到1966年之间，这一时期我国国有资产管理体制的主要特征为国家对国有企业管理权限的上收下放。第三个时期在1967年到1977年之间，在这一时期，国家要求将绝大多数直属企业下放给地方管理，少数企业由中央和地方双重管理并以地方为主，极少数大型骨干企业由中央和地方双重管理并以中央为主。
（二）放权让利阶段
建国之初，我国计划经济下的国有资产管理体制曾起到过积极作用，为我国进行工业化奠定了初步基础。但随着社会经济的不断发展和国有资产规模的不断扩大，这种体制逐渐暴露出越来越严重弊端：首先，国家的行政权与所有权管理不分，政府过多地干预企业的正常经营，导致企业缺乏生产的积极性、创造性和主动性。其次，所有权和经营权不分导致国有资产使用过程中利益各方的责权利关系不明确。最后，按照部门分类管理国有资产的办法导致国民经济长期缺乏活力，经济效率低下。在这种背景下，政府对国有资产管理体制进行了改革，进入放权让利阶段。
这一阶段的主要特征是放权让利，具体来看，有三个方面：国家对企业放权让利，分行业的改革试点，以及开始萌芽的国有资产产权管理意识。
（三）社会主义市场经济下的国有资产管理体制
我国社会主义市场经济下的国有资产管理体制经过了四个时期的发展：第一个时期是“七五”后期的探索和发展，在这一时期，国有资产管理的主要目标是理论联系实际，从治乱人手，探索国有资产管理的方法和路径。第二个时期是“八五”时期的奠基和开创，在这一时期，我国的经济体制由计划经济转向市场经济，全国第五次清产核资任务圆满完成，国有资产管理工作迅速发展，初步建立了国有资产管理体制。第三个时期是“九五”时期的深化和发展，在这一时期，我国的国有企业改革和国有资产管理取得了新的突破，在中央的指导下，国有资产管理工作上升到了注重国有资产结构调整和质量、效益等的高度。第四个时期是“国家所有，分级行使出资人产权”的时期，在这一时期，改革进一步深化到了政府内部的产权明确和划分。
二、目前我国国有资产管理的现状及问题
目前，我国国有资产管理职能由财政部、中组部、国家计委、国家经贸委、中央企业工委等部门共同行使，从社会主义市场经济的具体发展要求来看，这种体制的改革仍存在着不少缺陷：首先，国有资产所有者职能和经济管理职能不分导致责权利关系不对称，也使产权关系不够明确，严重影响了国有企业的经营效率。在这种情况下，当政府的经济管理目标和国有资产所有者目标发生冲突时，往往会选择牺牲国有资产所有者目标来实现经济管理目标，这种体制缺陷是造成国有企业资源配置效率低下的本质原因。其次，国有资产的监督管理体制以及运营体制尚未建立，所有者代理结构也不够完善。在现代企业制度下，国家和企业之间的产权关系被要求明确，但目前我国的国有企业仍隶属于各政府主管部门，国有资产没有明确的代理身份，代理结构的行政性太强，产权界定不够清晰明确，导致国有企业难以成为市场上独立的法人实体。最后，政府在进行放权让利的企业改革的同时，没能建立起相应的国有企业所有权约束机制。改革开放以来，政府进行了放权让利的企业改革，这项改革在减少政府行政干预、落实企业经营权等方面取得了瞩目的成绩，但由于没能建立起相应的国有企业所有权约束机制，使得企业的经营权没能得到进一步加强。
由于上述体制上的缺陷，使得我国国有资产的管理出现了一系列的问题：第一，现行的国有资产仍处于条块分割的状态，导致完整的产权市场和资本市场难以最终形成。近年来，国有企业在政府的领导下不断朝着市场化的发展方向前进，并取得了一定的成就，但从总体上来看，国有资产仍处于国家的行政控制之中，市场机制的自动调节作用没能得到有效发挥。第二，国有资产经营管理的双轨制和“内部人控制现象”催发了“寻租”现象的出现，导致国有资产严重流失。据相关数据显示，进入90年代之后，我国的国有资产每年至少流失800亿元到1000亿元。第三，资产配置效率低下，资源浪费现象严重。由于国有资产的产权是分散的，它们被分散在了各个行政事业单位，导致政府难以有效制止浪费公有性国有资产等现象的出现。 三、构建新型国有资产管理体制的原则
（一）国有资产所有者职能和经济管理职能相对分离原则
在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》一文中，明确指出国有资产的管理应该遵循“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则”。在我国，中央政府既要行使社会经济管理职能，又要行使作为国有资产所有者的所有者职能，这两种职能在性质、目标以及行使方式等方面有着很大的差别。社会经济管理职能是由国家政权赋予的具有强制性的行政权力，其目标是通过管理社会经济中各类活动，实现社会运营的有序进行和经济发展的稳定增长。而国有资产所有者职能是属于民事权利的财产权，通过处理国有资产各方权利义务主体之间的关系，旨在实现全民所有制国有资产的积累与增加。
当国有资产所有者职能和经济管理职能未能分离时，国有企业很难以实现经济利润为目标参与市场竞争，也无法有效进行自主经营。在这种情况下，如果国有资产所有者职能和经济管理职能所追求的目标发生了冲突，政府通常会选择牺牲国有资产所有者职能的目标来实现经济管理职能的目标，导致企业资源配置效率低下，难以快速实现资本积累与增值。因此，国有资产所有者职能和经济管理职能应当相对分离。
（二）政企职责分开的原则
1978年12月，党的十一届三中全会提出了政企职责分开的改革原则。“政企职责分开”主要是明确国有资产管理部门与国有企业之间的关系，在这种原则约束下，国有资产管理部门是不能直接管理国有企业的。根据这一改革思路，我国国有资产管理职能可以划分为两个层次：一个是政府层次的国有资产管理职能，另一个是企业层次的国有资产管理职能。政府层次的国有资产管理职能是一种所有权行政管理职能，由政府经济职能部门行使，其目标是对国有资产进行宏观资源优化配置，通过宏观经济调节手段的运用和宏观经济政策的实施来促进国有资产的结构优化和正常运营。此外，政府层次的国有资产管理职能还注重于协调国有资产商业经营性目标和非商业经营性目标之间的关系，并保证国有资产能够在国民经济中充分发挥应有的作用。
坚持政企职责分开的原则，并不是单方面减弱政府层次国有资产管理职能对企业层次国有资产管理职能的约束，而是要加强企业内部的产权约束机制。
（三）所有权与经营权适当分离的原则
1984年10月，党的十二届三中全会提出所有权与经营权适当分离的原则。这一原则的提出是为了进一步加强国有企业的自主经营权，使其成为自负盈亏、自主经营的企业。在市场经济条件下，企业的利益相关者主要包括所有者、经营者和生产者等。所有权与经营权适当分离的原则通过对企业资产组织形式进行调整，使企业在生产经营活动中出现了不具有所有权或者不完全具有所有权的经营权，实现了企业所有者和经营者之间的分工合作、以及所有权与经营权的有机结合，是一种更为高级的产权结构形式。
所有权与经营权适当分离原则针对的是企业内部的所有制结构关系，按照这一思路，在企业内部的经济关系中，政府的地位是国有企业所有者，而不是社会经济的管理者。因此，所有权与经营权适当分离原则处理的是企业内部国有资产所有者与国有资产经营者之间的关系，而不是政府与国有企业的外在关系。
（四）维护所有者权益的原则
在市场经济条件下，企业参与市场竞争的最终目的是实现利润最大化。然而在传统的国有资产管理体制下，企业隶属于政府行政部门，并按照国家计划进行生产，国家最关心的是企业是否完成了制定的生产计划，而不是企业是否实现了经济利润。尤其是当企业的生产经营目标与政府的社会目标发生冲突时，政府往往会选择牺牲企业的生产经营目标来实现政府的社会目标。
因此，国家在发展和完善国有资产管理体制时，应注重维护所有者权益，在确保资本保全的同时，做到国有资产的保值和增加。这是国有资产经营者的首要任务，也是提高国有资产使用效率的重要措施。
四、构建新型国有资产管理体制的设想
在我国进行国有资产管理体制改革的过程中，出现了各种不同的模式，大体上可以概括为以下三种：一是上海和深圳的“沪深模式”，二是其他地区实行的“一体两翼”模式，三是1998年后形成的“市场模式”。从具体实践情况来看，“一体两翼”模式被中央政府和大多数地区所采用，但它所依据的理论基础不符合社会主义市场经济的整体发展要求，“一体两翼”模式只是我国在构建国有资产管理体制过程中的一个过渡，不能作为国有资产管理体制的最终模式。与“沪深模式”相比，“市场模式”更具有计划经济的特征。当国有企业数量不多、规模不大、国有经济在整个国民经济中所占的比重不大时，“市场模式”将是有效的。但是随着经济全球化的发展，我国的国有资产规模正在不断扩大、在国民经济中的比重日益增大，其在整个国民经济中所发挥的作用也越来越重要，因此，“市场模式”在我国不具备发挥作用的条件。“沪深模式”最具有市场经济的特征，虽然其在具体实践中还存在诸多问题，但它在大方向上满足社会主义市场经济的发展要求。因此，新型国有资产管理体制的构建应在改进和完善“沪深模式”的基础上，融入“市场模式”和“一体两翼”模式的优点，建立适合我国基本国情和经济发展情况的新型国有资产管理体制。
构建新型国有资产管理体制，要在坚持国有资产所有者职能和经济管理职能相对分离原则、政企职责分开原则、所有权与经营权适当分离原则以及维护所有者权益原则的前提下，明确各方责权利关系，建立有效的监管体系，在政府、企业、经营公司三者之间建立权责明确、奖惩分明的国有资产责任制度，通过借鉴国外先进的发展经验和总结改革过程中的教训，结合我国现阶段的具体情况，构建适合我国国情的新型国有资产管理体制。
【关键词】国有资产管理体制；“沪深模式”；“一体两翼”模式；“市场模式”
一、我国新型国有资产管理体制的沿革
国有资产是指国家所有的一切财产和财产权利的总和。建国以来，在全国人民的辛勤劳动和不断努力之下，我国已经储备了大量的国有资产，这些国有资产的合理管理对我国经济社会的稳定发展起着十分重要的意义。随着社会主义现代化进程的不断深化和社会经济的不断发展，我国国有资产管理体制已经经过了三个阶段的发展：第一个阶段是从建国开始到1978年的计划经济下的国有资产管理体制；第二个阶段为放权让利阶段，开始于1978年党的十一届三中全会，结束于1988年；第三个阶段是社会主义市场经济下的国有资产管理体制。
（一）计划经济下的国有资产管理体制
计划经济下的国有资产管理体制是指从建国开始一直到1978年间的国有资产管理和经营体制。在计划经济时期，我国建立国有资产管理体制的理论基础是传统经济理论。我国传统经济理论认为：第一，社会主义最重要的本质特征是公有制，因此在国民经济中，公有制成分所占的比重越大越好；第二，计划是发展我国社会主义国民经济的基本规律，我国自上而下的社会经济活动都应该按照计划进行；第三，不存在所有权、产权界定等概念，全民所有制企业的所有资产属于全体劳动人民。在这种经济理论的指导下，我国在计划经济条件下的国有资产管理体制表现出以下几个特征：第一，几乎所有的行业和领域都被国有经济控制，政府组织国有企业的各项经济活动；第二，企业的盈利全部上交国家，亏损也全部由政府弥补，在财务上实行统收统支的管理方法。
具体来看，计划经济条件下的国有资产管理体制又可以细分为三个时期：第一个时期为初创时期，在1949年到1956年之间，我国国有资产管理体制在这一时期的基本特征是国家所有、分级管理、计划管理。第二个时期在1957年到1966年之间，这一时期我国国有资产管理体制的主要特征为国家对国有企业管理权限的上收下放。第三个时期在1967年到1977年之间，在这一时期，国家要求将绝大多数直属企业下放给地方管理，少数企业由中央和地方双重管理并以地方为主，极少数大型骨干企业由中央和地方双重管理并以中央为主。
（二）放权让利阶段
建国之初，我国计划经济下的国有资产管理体制曾起到过积极作用，为我国进行工业化奠定了初步基础。但随着社会经济的不断发展和国有资产规模的不断扩大，这种体制逐渐暴露出越来越严重弊端：首先，国家的行政权与所有权管理不分，政府过多地干预企业的正常经营，导致企业缺乏生产的积极性、创造性和主动性。其次，所有权和经营权不分导致国有资产使用过程中利益各方的责权利关系不明确。最后，按照部门分类管理国有资产的办法导致国民经济长期缺乏活力，经济效率低下。在这种背景下，政府对国有资产管理体制进行了改革，进入放权让利阶段。
这一阶段的主要特征是放权让利，具体来看，有三个方面：国家对企业放权让利，分行业的改革试点，以及开始萌芽的国有资产产权管理意识。
（三）社会主义市场经济下的国有资产管理体制
我国社会主义市场经济下的国有资产管理体制经过了四个时期的发展：第一个时期是“七五”后期的探索和发展，在这一时期，国有资产管理的主要目标是理论联系实际，从治乱人手，探索国有资产管理的方法和路径。第二个时期是“八五”时期的奠基和开创，在这一时期，我国的经济体制由计划经济转向市场经济，全国第五次清产核资任务圆满完成，国有资产管理工作迅速发展，初步建立了国有资产管理体制。第三个时期是“九五”时期的深化和发展，在这一时期，我国的国有企业改革和国有资产管理取得了新的突破，在中央的指导下，国有资产管理工作上升到了注重国有资产结构调整和质量、效益等的高度。第四个时期是“国家所有，分级行使出资人产权”的时期，在这一时期，改革进一步深化到了政府内部的产权明确和划分。
二、目前我国国有资产管理的现状及问题
目前，我国国有资产管理职能由财政部、中组部、国家计委、国家经贸委、中央企业工委等部门共同行使，从社会主义市场经济的具体发展要求来看，这种体制的改革仍存在着不少缺陷：首先，国有资产所有者职能和经济管理职能不分导致责权利关系不对称，也使产权关系不够明确，严重影响了国有企业的经营效率。在这种情况下，当政府的经济管理目标和国有资产所有者目标发生冲突时，往往会选择牺牲国有资产所有者目标来实现经济管理目标，这种体制缺陷是造成国有企业资源配置效率低下的本质原因。其次，国有资产的监督管理体制以及运营体制尚未建立，所有者代理结构也不够完善。在现代企业制度下，国家和企业之间的产权关系被要求明确，但目前我国的国有企业仍隶属于各政府主管部门，国有资产没有明确的代理身份，代理结构的行政性太强，产权界定不够清晰明确，导致国有企业难以成为市场上独立的法人实体。最后，政府在进行放权让利的企业改革的同时，没能建立起相应的国有企业所有权约束机制。改革开放以来，政府进行了放权让利的企业改革，这项改革在减少政府行政干预、落实企业经营权等方面取得了瞩目的成绩，但由于没能建立起相应的国有企业所有权约束机制，使得企业的经营权没能得到进一步加强。
由于上述体制上的缺陷，使得我国国有资产的管理出现了一系列的问题：第一，现行的国有资产仍处于条块分割的状态，导致完整的产权市场和资本市场难以最终形成。近年来，国有企业在政府的领导下不断朝着市场化的发展方向前进，并取得了一定的成就，但从总体上来看，国有资产仍处于国家的行政控制之中，市场机制的自动调节作用没能得到有效发挥。第二，国有资产经营管理的双轨制和“内部人控制现象”催发了“寻租”现象的出现，导致国有资产严重流失。据相关数据显示，进入90年代之后，我国的国有资产每年至少流失800亿元到1000亿元。第三，资产配置效率低下，资源浪费现象严重。由于国有资产的产权是分散的，它们被分散在了各个行政事业单位，导致政府难以有效制止浪费公有性国有资产等现象的出现。 三、构建新型国有资产管理体制的原则
（一）国有资产所有者职能和经济管理职能相对分离原则
在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》一文中，明确指出国有资产的管理应该遵循“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则”。在我国，中央政府既要行使社会经济管理职能，又要行使作为国有资产所有者的所有者职能，这两种职能在性质、目标以及行使方式等方面有着很大的差别。社会经济管理职能是由国家政权赋予的具有强制性的行政权力，其目标是通过管理社会经济中各类活动，实现社会运营的有序进行和经济发展的稳定增长。而国有资产所有者职能是属于民事权利的财产权，通过处理国有资产各方权利义务主体之间的关系，旨在实现全民所有制国有资产的积累与增加。
当国有资产所有者职能和经济管理职能未能分离时，国有企业很难以实现经济利润为目标参与市场竞争，也无法有效进行自主经营。在这种情况下，如果国有资产所有者职能和经济管理职能所追求的目标发生了冲突，政府通常会选择牺牲国有资产所有者职能的目标来实现经济管理职能的目标，导致企业资源配置效率低下，难以快速实现资本积累与增值。因此，国有资产所有者职能和经济管理职能应当相对分离。
（二）政企职责分开的原则
1978年12月，党的十一届三中全会提出了政企职责分开的改革原则。“政企职责分开”主要是明确国有资产管理部门与国有企业之间的关系，在这种原则约束下，国有资产管理部门是不能直接管理国有企业的。根据这一改革思路，我国国有资产管理职能可以划分为两个层次：一个是政府层次的国有资产管理职能，另一个是企业层次的国有资产管理职能。政府层次的国有资产管理职能是一种所有权行政管理职能，由政府经济职能部门行使，其目标是对国有资产进行宏观资源优化配置，通过宏观经济调节手段的运用和宏观经济政策的实施来促进国有资产的结构优化和正常运营。此外，政府层次的国有资产管理职能还注重于协调国有资产商业经营性目标和非商业经营性目标之间的关系，并保证国有资产能够在国民经济中充分发挥应有的作用。
坚持政企职责分开的原则，并不是单方面减弱政府层次国有资产管理职能对企业层次国有资产管理职能的约束，而是要加强企业内部的产权约束机制。
（三）所有权与经营权适当分离的原则
1984年10月，党的十二届三中全会提出所有权与经营权适当分离的原则。这一原则的提出是为了进一步加强国有企业的自主经营权，使其成为自负盈亏、自主经营的企业。在市场经济条件下，企业的利益相关者主要包括所有者、经营者和生产者等。所有权与经营权适当分离的原则通过对企业资产组织形式进行调整，使企业在生产经营活动中出现了不具有所有权或者不完全具有所有权的经营权，实现了企业所有者和经营者之间的分工合作、以及所有权与经营权的有机结合，是一种更为高级的产权结构形式。
所有权与经营权适当分离原则针对的是企业内部的所有制结构关系，按照这一思路，在企业内部的经济关系中，政府的地位是国有企业所有者，而不是社会经济的管理者。因此，所有权与经营权适当分离原则处理的是企业内部国有资产所有者与国有资产经营者之间的关系，而不是政府与国有企业的外在关系。
（四）维护所有者权益的原则
在市场经济条件下，企业参与市场竞争的最终目的是实现利润最大化。然而在传统的国有资产管理体制下，企业隶属于政府行政部门，并按照国家计划进行生产，国家最关心的是企业是否完成了制定的生产计划，而不是企业是否实现了经济利润。尤其是当企业的生产经营目标与政府的社会目标发生冲突时，政府往往会选择牺牲企业的生产经营目标来实现政府的社会目标。
因此，国家在发展和完善国有资产管理体制时，应注重维护所有者权益，在确保资本保全的同时，做到国有资产的保值和增加。这是国有资产经营者的首要任务，也是提高国有资产使用效率的重要措施。
四、构建新型国有资产管理体制的设想
在我国进行国有资产管理体制改革的过程中，出现了各种不同的模式，大体上可以概括为以下三种：一是上海和深圳的“沪深模式”，二是其他地区实行的“一体两翼”模式，三是1998年后形成的“市场模式”。从具体实践情况来看，“一体两翼”模式被中央政府和大多数地区所采用，但它所依据的理论基础不符合社会主义市场经济的整体发展要求，“一体两翼”模式只是我国在构建国有资产管理体制过程中的一个过渡，不能作为国有资产管理体制的最终模式。与“沪深模式”相比，“市场模式”更具有计划经济的特征。当国有企业数量不多、规模不大、国有经济在整个国民经济中所占的比重不大时，“市场模式”将是有效的。但是随着经济全球化的发展，我国的国有资产规模正在不断扩大、在国民经济中的比重日益增大，其在整个国民经济中所发挥的作用也越来越重要，因此，“市场模式”在我国不具备发挥作用的条件。“沪深模式”最具有市场经济的特征，虽然其在具体实践中还存在诸多问题，但它在大方向上满足社会主义市场经济的发展要求。因此，新型国有资产管理体制的构建应在改进和完善“沪深模式”的基础上，融入“市场模式”和“一体两翼”模式的优点，建立适合我国基本国情和经济发展情况的新型国有资产管理体制。
构建新型国有资产管理体制，要在坚持国有资产所有者职能和经济管理职能相对分离原则、政企职责分开原则、所有权与经营权适当分离原则以及维护所有者权益原则的前提下，明确各方责权利关系，建立有效的监管体系，在政府、企业、经营公司三者之间建立权责明确、奖惩分明的国有资产责任制度，通过借鉴国外先进的发展经验和总结改革过程中的教训，结合我国现阶段的具体情况，构建适合我国国情的新型国有资产管理体制。