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摘 要： 社区自治的实现，除了需要社区有能力自我提供公共产品外，还需要社区有能力对内部纠纷进行在地化解。这意味着，理想的社区自治体系不仅要有公共产品的“生产能力”，还要有矛盾纠纷的“消化能力”。社区纠纷的在地消化能力不足，使得一些社区纠纷的解决过程呈现出“闹大”逻辑，从而导致自治困境。“闹大”逻辑的形成，同“权力兜底”的基层纠纷解决机制直接相关，这使得社区内的纠纷往往也需要动员上级权力的直接介入才能最终解决;而“权力兜底”的纠纷解决机制又根源于“政府兜底”的基层治理机制。社会治理的法治化是破解基层纠纷“闹大”逻辑的有效出路。
关键词： 社区自治;自治困境;权力兜底;法治化
自2000年以来，以“社区自治”为主的城市社区建设工作在全国各地推行①，我国基层群众自治事业得到长足发展，但也存在一些不尽如人意的地方。比如，除了存在社区公共参与和自组织能力不足，以及无法提供足够的公共物品充分满足社区需求等问题之外，还存在社区矛盾无法得到有效化解，以至于一些本应在社区内部或当地街区消化解决的小问题不断“闹大”②的现象。而且，基层纠纷的“闹大”现象也不仅是一种缺乏联系的偶发现象，而是已经成为基层纠纷演化乃至处理的某种一般逻辑。③那么，基层社区纠纷的这种“闹大”逻辑的深层原因是什么呢？本文试图通过对我国中部某城市X小区的一个普通物业纠纷的演化过程进行实证分析，探析我国城市社区自治困境的成因和破解之道。
一、社区自治：内涵及体系
自治包括公民自由层面的个人自治和社群意义上的自治。在我国宪法和法律上，社群意义的自治又包括民族区域自治、特别行政区自治和基层群众自治三个维度。我国宪法意图通过基层群众自治组织来作为实现基层群众自治的基本制度载体，并因此设计建构了依托于城乡社区的居民委员会和村民委员会制度。这一制度设计的逻辑假设是：基层群众自治组织实现了较好的运转，基层群众自治也就得到了较好的实现。但是，从“空间”而非“组织”的角度来理解基层群众自治，其实践形态是非常复杂的。在一定的基层治理空间内，比如城乡社区，公共利益的相关方以及公共事务的参与者是多种多样的，基层群众自治组织仅仅是基层治理空间中多元主体中的一个，因此仅靠基层自治组织良好运转并非一定能保证基层群众自治的实现。实际上，基层自治的良好实现，必须依靠相对完整合理的自治体系——也就是基于规则的基层治理结构。从基层社会的空间结构来说，社区（community）应该是最基本的自治单元（unit）。本文讨论的，正是基层群众自治中的城市社区自治。
在此基础上，我们认为，基层自治的根本含义应该是，在一定的治理空间内，具备在地化的解决“问题”（issues而非problems）的体系和能力，即一定治理空间内所产生的问题不会也不需要外溢，而是依靠这一治理空间本身的治理体系、资源和能力在当地就能得到解决。落实到社区自治，需要在地化解决的“问题”（issues）有两层含义，一是积极意义上的“社区需求”（community needs），一是消极意义上的“社区纠纷”（community conflicts）。
所以，社区问题的在地化解决，不仅意味着社区有能力满足自身的一些需求（fulfill the community needs by itself），即社区公共物品的自我生产，比如社区环境美化、社区文化供给、社区资本培育等，还意味着社区冲突有可能在基层治理空间内部得到消化（dissolve the community conflicts locally），即内部矛盾的自我消化，比如化解家庭矛盾、邻里冲突、物业纠纷等。这意味着社区自治体系不仅要有公共产品的“生产能力”，还要有矛盾纠纷的“消化能力”，从而在逻辑上构成一个完整的闭环。本文着眼于从社区自治体系矛盾纠纷的“消化能力”层面，探析社区自治所面临的困境的成因及其逻辑根源。
二、文献回顾：社区自治的条件
关于基层社会自治的达成需要何种条件，现有的文献已有较多的分析。这些文献虽然不全是针对城市社区，但对于总结城市社区自治的条件具有很强的参照意义。概括而言，主要有以下几方面：
1.空间论。在西方，提出社群意义上的自治权的初衷，主要就是为社会自治留出法定的空间，并以之对抗国家权力。为了控制国家这个“利维坦”，一方面需要对国家权力进行分割，使之互相牵制，互相监督;另一方面就是划定国家与社会关系，留出一个国家权力之外的“私域”。正如博登海默所言：“虽然政府的立法权与行政权的分立，在很大程度上能够防止政府的独裁与专断，但是这种分权本身却无法构成一种预防侵犯个人权利的完全且充分的保护措施。”[1]正是在国家-社会分立的视域下，人们提出，实现社会自治的关键在于为社会自治充分创造“空间”——让基层群众和社会组织获得自治权利。{4}“社群意义上的自治权是在国家公权力与个人自治权之间设立的一道防护屏，其主要的功能在于直接对抗国家公权，防止国家公权力对市民社会的不当膨胀与扩张。”[2]毫无疑问，社会自治的“空间”，充其量只是实现社区自治的前提条件，不可能仅仅有了“空间”，社区就能实现自治。要真正实现社区自治，除了一定的自治空间外，還需要种种积极条件。
2.主体论。一些人认为，实现社区自治，最重要的是自治主体建设;社区自治组织是推进社区发展，促进社会和谐，实现社区自治的“主体力量”和“关键因素”。[3]这一视角将社区自治仅仅理解为社区居民的自治，进而仅仅探讨如何完善居委会、业委会等基层群众或业主自治的组织、平台或形式;[4]这一视角认为，推进社区民主建设，提高社区居民自主推举社区管理者的能力，加强甚至重组社区居民委员会并创新居委会的工作形式，是“推动社区自治组织发展的重要途径。”[5]社区自治组织当然是非常重要的追求社区自治的能动力量，但社区是一个综合性的治理空间，存在人、群体、组织等多层次的利益主体和行动主体。因此，社区自治不会是单向度的组织建构，而必然是多样化、多层次的体系构建，“如果仅仅强调行为主体的自主权（甚至仅仅强调公民或业主的行为自主权），而忽视构建权利关系的协调机制，那么，利益矛盾不仅得不到抑制而且会愈演愈烈。”[6] 3.文化論。社区不可能像单位或家庭一样，“天然”就是共同体，因为社区主体之间没有那么直接的经济利益或血缘之类的社会纽带进行联结。费孝通认为，居民自治真正要落实主要靠社区文化建设。在社区里，个人之所以会接受管理或制约，之所以会“管闲事”（参与公共事务），主要依靠文化认同的建构。[7]这种社区自治的文化禀赋首先体现为现代公民治理意识与公民精神，只有具备了这种现代公民精神与意识，社区自治组织自身才有足够的能力来帮助社会实行自我治理。[8]对于社区自治来说，文化认同和文化禀赋无疑是十分重要的，但是社区中的“角色”或“行动者”远远不止于居民。作为“自然行动者”，居民之间或许能够培育睦邻互信、守望相助的共同体意识;但居委会、物业公司、业委会、基层政府这些“拟制的行动者”显然有着与居民不一样的诉求和行动逻辑，仅仅靠文化认同很难充分凝聚上述种种差异化极大的行动主体。
4.赋权论。还有一种观点，充分注意到了社区自治要素的多样性与社区自治结构的系统性，认为要从综合赋权的角度，增强社区自治的权能。比如吴晓林等人提到，实现社区治理转型的关键环节是“社区赋权”，这是一个包括社区意识、社区能力和伙伴关系网络等三方面要素的综合性概念。[9]一定程度上，社区赋权论可以视为空间论、主体论与文化论的结合。有人据此提出：实现社区自治的关键在于社区居民的有效参与，“克服参与不足不仅要理顺政府与社区的关系（空间），还要通过培育社区自治组织（主体），发展社区意识来构建社区的社会关联（文化）。”[10]赋权论似乎更多考虑了要素间的合作与整合，而较少关注到要素间的矛盾与冲突，即主要从“生产能力”的角度理解社区自治，而相对忽视了社区自治的“消化能力”向度。实际上，一个社区虽然可能通过综合赋权获得较好的公共物品供给能力，但如果不能有效提升社区纠纷的消化能力，它同样无法实现良好的自治。
三、案例分析：一个普通的物业纠纷是如何“溢出”社区的
下面，我们通过一个城市居民小区的物业纠纷{5} 的演化过程，来剖析当前我国城市社区纠纷的在地化解决能力不足给社区自治带来的困境。
1.基本情况。X小区是我国中部某省省会城市一个规模较大、档次较高的社区，配套建有幼儿园、小学等附属设施。2011年底，小区的二期业主全部入住后，共有住户1600余家，业主和住户素质较高。
二期交付后，开发商将小区委托给旗下物业公司管理，而这也成为小区纠纷的开始。据小区业主反映，物业公司到位后，不仅将全体业主共有的绿地、道路改划成车位500多个，用以出租或变相出卖（以租期70年的方式高价卖出）;还将小区内的学校、幼儿园等公共设施高价租给私人经营。而物业公司的相关做法，也成为小区冲突的导火索。
2.成立业主大会重新选聘物业公司。为了“夺回”小区公共设施的控制权，小区部分业主一方面依据《中华人民共和国物权法》和国务院颁发的《物业管理条例》，推举部分业主代表会同小区居委会主任组织了“X小区业主大会筹备组”，希望通过成立业主大会来重新选聘物业公司;另一方面自发成立了“业主维权委员会筹委会”，要求接管小区公共设施并进行维权。
2013年9月，业主大会筹备组向所在区政府递交了《关于召开业主大会并成立业委会的建议》，并得到批复。当月，小区业主大会正式成立;随后，经业主大会无记名投票，小区选举成立了业主委员会并产生了业委会主任。业委会成立后，随即与物业公司展开协商，试图要求物业公司向全体业主移交小区内所有共有设施和商业网点。但物业公司认为，小区内的商户、会所等设施并非业主共有，而应属于开发商，于是拒绝移交。由于分歧太大，双方的谈判难以推进。于是，业委会打算通过征集全体业主签名的方式，更换物业公司。2014年2月，业委会起草了“业主委托书”。委托书显示，在紧急状况下，经2/3以上多数业主签名同意，业委会可以更换物业公司。经过业委会的组织动员，很快有超过2/3的小区业主签名授权;而且业委会还动员业主以物业服务缩水为由拒缴物业费，该动员也得到绝大多数业主的响应。从中可以看出，X小区的业主有着开展特定集体行动的空间、能力与意愿，且懂得自我组织与依法维权。
3.物业公司拒绝移交，小区治理陷入混乱。2014年3月，经业委会考察选定的新物业公司到位。在街道官员的协调下，原物业公司与业委会签署协议，同意和平移交。但是，原物业公司退出后，只给新物业公司留下了一个空壳，小区物业、财务和各种智能设施密码全部没有移交，并带走许多重要的物业资料，小区内各种物业管理软硬件无法正常使用。原物业认为，所有软件是公司的商业秘密，无法移交给其他公司使用。为此，业委会不得不将原物业公司诉至法院。经法院裁定，原物业公司应当限期将小区内涉及居民日常生活的水、电、有线电视、电梯、门卫系统等共用设备设施及资料，交付小区业委会。但原物业公司仍以种种理由拒绝执行。
由于没有任何资料，新物业公司无法开展正常的物业管理服务，小区管理陷入混乱。一些业主开始怀念昔日平静的生活，抱怨业委会“挑事”，并开始质疑业委会的动机及其与新物业公司的关系。为了避嫌，业委会决定通过完全公开透明的方式重新招标，寻找新的物业公司接手。但招标过程中，一方面由于业主分歧过大，更主要的是，由于小区住户中也有部分开发商和原物业公司人员，他们全部来到现场，大声提出异议，导致现场陷入混乱。业委会无法控制现场局面，不仅选票被撕，票箱也被破坏，最终招标大会在混乱中收场。
当天，新物业公司也正式撤出，小区进入无物业公司时期。不仅如此，部分业主还到业委会主任家进行骚扰（据称骚扰行为与开发商和原物业公司人员有关），并导致业委会主任生病住院。随后，业委会主任和一位副主任辞职，另一位副主任继任业委会主任，但家中也开始受到骚扰。而小区则彻底陷入无人管理状态，垃圾无人清扫，安保门禁形同虚设，治安状况开始恶化，多名住户家中发现被盗。一些业主开始向市、区政府投诉。 4.区政府托管失敗，小区混乱加剧。鉴于该小区的混乱局面，区政府专门派出由房管、街道、城管等方面人员组成的协调小组进入小区，开始为期三个月的临时托管。协调小组希望在临时托管期内完成物业公司的选聘工作，并将部分争议较小的设施移交全体业主。但是，这两个目标都没有达成。而且，仍有大量住户拒绝缴纳物业费，托管期间发生的物业费用则由区政府财政垫付。期间，协调小组曾成立临时业主管委会，希望由临管会召开业主大会，选举新的业主委员会，聘任物业公司。但是临管会拒绝管理物业，只存在一天就解散了。托管到期后，协调小组撤出，小区再度陷入无人管理的混乱局面。越来越多的业主开始到政府上访，也有部分业主自费进行垃圾清运等工作。
就在小区矛盾陷入僵局，随时有可能进一步扩大的时候，事情突然发生了转机。小区某位“大人物”的家中发现被盗，引起了省领导重视并直接过问。随后，协调小组重新回到小区，并在区政府的支持下，强力推进了小区业委会的改选和新物业公司选聘的工作。如今，该小区在新物业公司的管理下回到正轨。
5.小结。这是一个社区纠纷“闹大”的典型案例：一个社区中的物业纠纷，经过双方协商、内部调解、法院诉讼、政府托管等诸多环节都没有得到妥善解决，反而愈演愈烈，甚至有演化为群体性事件的可能，最终却凭借一个十分偶然的因素——“大人物”家中被盗——获得了转机。
该案例显然属于自治失效的情形。但是，X小区的物业纠纷没有能够实现“在地化解决”，并不是因为该小区缺乏自治空间、自治主体或自治文化。首先，作为一个新建的商品房小区，X小区并不存在所谓政府过渡干预、行政化色彩过浓的问题，小区自治组织的成立和运行都有法可依。其次，社区宪法意义上的基层群众自治组织——居委会——是存在并积极发挥作用的，在小区业主大会成立、矛盾协调、自我管理、自我服务等方面，居委会都发挥了重要作用。小区也依法成立了业主大会和业主委员会，而且业主委员会的行动意愿和行动能力是非常突出的，在更换物业公司过程中，业委会进行了非常有力的组织动员。第三，从居民的角度看，恐怕也难以说该小区缺乏自治文化。由于小区业主素质普遍较高，他们更加认同业主大会和业委会等居民自组织，总体上来说，他们对业委会的工作是积极参与并大力支持的。而且，当小区物业管理陷入混乱后，还有部分业主自主组织开展垃圾清扫等社区管理和服务工作，这说明该小区的业主并不缺乏参与公共事务的意识与能力。总的来说，该小区的自治文化即便不是明显优势，应该说也不存在明显劣势。X小区具备开展自治的空间和主体，居民的参与意愿和组织能力也相对较强，而社区的纠纷依然无法得到在地化解决，显然是存在其他更为深刻的原因。
四、私人冲突公共化的一般逻辑
小事件或小纠纷的“闹大”有两种形式：一是相关方（主要是弱势方）有意扩大事件的知名度或影响范围，比如通过上访或诉诸媒体、网络，甚至用伤人或自伤的方式扩大危害后果或事件的社会影响力;二是虽然没有相关方主动“闹大”，但由于在地化的纠纷解决机制失效甚至根本不存在，导致小事件无法在当地得到“消化”，最终演化为一个大事件。实际上，这两种情形往往是相辅相成的，而且有着相似的逻辑。
1.弱者的武器。在“闹大”的事件中，当事各方往往存在资源和能力上的差异，因而也就存在“强势方”与“弱势方”的分别。有意将事态“闹大”的，往往是弱势一方。谢茨施耐德认为，一个冲突的发展与处理结果，取决于公众在其中的卷入程度，而公众的卷入程度无疑与冲突的扩散程度直接相关。[11]这种宏观博弈的逻辑也适用于微观博弈。弱势群体“既无法直接或间接影响决策层，也不可能通过参与立法博弈而进入分配正义”，在这样的情况下，一旦利益协调或纠纷解决机制失灵，那么通过“闹大”等较为震撼或激烈的方式诉诸公开集体行动，往往成为他们表达诉愿的唯一有效手段。[12]在微观博弈中，“闹大”以特殊的方式制造出引人瞩目的效应，具有吸引公众支持和领导注意的技术优势[13];通过将具体的矛盾纠纷“闹大”，使之转化为政府及其官员必须重视的问题，迫使后者做出正面的回应;“闹大”以直接的方式来激活冲突之外的其他社会力量，进行利益表达、资源动员和议程设置。[14]一定程度上，“闹大”是某种形式的政治动员，是为了吸引更多的政治资源和政治注意力，从而成为“弱者的武器”，用来改变既有的力量格局。
2.政府兜底。与“闹大”相对应的另一面是政府“兜底”，如果说“闹大”是群众的行动策略，那么“兜底”就是政府的政策选择，二者共同构成了当前中国社会冲突演化的一般逻辑。[15]政府“兜底”意味着国家有可能为了社会稳定等政治利益，而为冲突中的失利方“买单”。在政府“兜底”的情况下，原本不属于冲突一方的国家，很有可能由于要“兜底”而成为诉求对象，甚至成为新的冲突结构中的当事人。而且，正是由于政府“兜底”的存在，使得基层“闹大”得到强化。“正是因为长期以来社会冲突完全仰仗国家解决，导致社会冲突缺乏一种可供纠纷双方理性地讨价还价式的解决利益冲突的机制，也缺乏理性解决冲突的意识形态和文化环境，即使在基于相邻权、合同纠纷等民事利益引发的冲突中，当事人也很难对话，因缺乏沟通，相互之间容易形成对立和对彼此的恐惧，结果民事纠纷演变为刑事案件、个人纠纷升级为群体性事件，或者当事人用自杀等激烈的行为来换取纠纷解决。”[16]
3.理性的计算。基层纠纷中，之所以会形成群众“闹大”，而政府“兜底”的博弈逻辑，根本上是因为双方都持一种基于成本收益分析的“理性的计算”。在小事闹大的情况下，“闹”是为了扩大冲突的公共效应，让原本处于私域的冲突“公共化”，从而动员更多的外部资源——如围观群众、媒体、上级政府等——参与到冲突进程中，从而改变博弈局势。“闹大”通常能够改变冲突中原本的弱势一方势单力孤的情形，使局势朝向更加有利于“闹大者”的方面倾斜。因此，“闹大”策略的运用，能够有效改变博弈各方的成本收益分配方式;弱势方通过“闹大”所增加的成本可能极为有限，却有可能获得显著的收益增加机会。在“兜底”逻辑下，政府部门为了不使事件影响过分“外溢”，则往往倾向于息事宁人，即便付出一定的成本，做出一定的让步也在所不惜。政府的收益则是社会稳定，以及政府官员不受伤害的政治前途。 这说明，“闹大”逻辑本质上是一种将私人纠纷公共化的企图;而这种企图之所以能够实现，有赖于政府“兜底”逻辑的存在。而“闹大”逻辑和“兜底”逻辑，都是因为这样做对于各自方面是“有利”的。久而久之，二者之间形成了一种双向强化，从而演化为基层纠纷解决方式的路径依赖，最终导致社会行动和纠纷解决机制被锁定在非理性的漩涡中。
五、“闹大”逻辑在X小区纠纷演化中的体现
上述逻辑规则，在X小区的物业纠纷演化过程中得到清晰的体现。一个小区内部的纠纷，内部协商、司法裁判纷纷失效;物业纠纷朝向群体性事件演化，社区内部纠纷朝向社区外部溢出;街道、区级和省级政府因为各种原因渐次出场，最终依靠政府权力强行推动纠纷解决。
1.纠纷解决机制的“闭环”。基层纠纷的在地化解决，要求基层具备解决纠纷的制度“闭环”。作为一个基层自治空间，社区的自治体系中不可能具有单独的纠纷“裁判”机构，而只可能有一些纠纷“调解”机构。然而，调解并不具有“最终决定权”，一旦调解不成，就需要有更高权威的介入才能解决纠纷。因此，基层纠纷解决体系要形成闭环，必然要有社区之外的制度性纠纷解决机制的“加持”。
在X小区的物业纠纷中，居民和物业公司构成冲突双方，居委会和街道是重要的在地协调力量。当冲突双方未能通过自我协商达成协议，居委会和街道的调解行动也失败后，势必需要一个第三方裁判机制的介入，而这个裁判机制只有可能由国家提供。所以，一个基层的自治结构要在制度上形成封闭循环，国家的在场必不可少。“[17]即当社区自治无法通过内部协调机制而实现的时候，国家就必须出场，动用国家权威填补社区自治体系中“缺失”的一环。问题在于：国家以一种什么样的方式来协调社会关系、处理社会冲突，即以何种方式来“兜底”。
2.权力兜底与法律兜底。在理论上，国家为基层解决纠纷“兜底”的方式，或者是通过权力来完成，或者是通过法律来完成，二者必居其一。二者的区别在于，前者是非理性的，而后者是理性的。
对于权力的非理性特征，马克思有过深刻的分析。他认为，黑格尔的法哲学正是通过将非理性的权力包装成为理性的权利，从而将某种特殊利益普遍化。[18]在马克思那里，理性的法律是一种“自由的定在”，而权力则是一种“盲目的自然必然性”{6}。所以，权力必然是非理性的，不存在理性的权力。
昂格尔认为，现代社会的法律可以被称为一种“法律秩序或法律制度”，其不仅具备公共性和实在性，而且具备普遍性和自治性。普遍性正是理性的基本特征;而自治性的重要表现之一就是“法律规则由那些以审判为主要任务的专门机构加以使用”[19]。因此，现代社会中法治的基本特征就是：大家遵守普遍化的权利义务规则，发生纠纷时由专门的法律适用机构进行裁判。因此，这种法律秩序的本质，其实就是理性的规则之治。
权力和法律的差异，决定了二者的“动用”门槛和条件是不同的。法律是开放的、普遍的、一视同仁的;权力则有一定的封闭性、特殊性和人情因素。“闹大”的逻辑，对应的正是权力的封闭性、特殊性和人情因素。在法律兜底的逻辑下，如果社区纠纷无法通过协商解决，当事人只需要诉诸开放的、普遍的法律，用诉讼来解决问题就行了。而在权力兜底的逻辑下，一旦社区纠纷无法通过协商解决，那么当事人只有通过“闹大”来诉诸权力。因为，在通常情况下，无论权力方（国家/政府）是基于理性计算，还是受到资源有限性的客观制约，它都不可能像法律一样保持随时在场，而只可能是选择性在场。这就使得基层纠纷发生时，当事人无法确定是否能够得到权力的介入并最终解决问题。因此，弱势方往往不得不采取“闹大”的形式博取同情，吸引关注，以期达到能够动员权力的效果，从而改变博弈的格局。
然而，权力的介入或许能够在实际上有助于解决某些纠纷，但权力的非理性特征決定，它无法在逻辑上构成自治体系的封闭一环。因为在权力兜底的情况下，当事人只要对纠纷处理结果“不满意”，就可以不断地向更高一级的权力发起诉求。对国家而言，如果说法律兜底是一种“有限责任”，那么权力兜底就是一种“无限责任”。这既是上访压力为什么总是最终指向“中央”的根本原因，因为“中央”意味着整个权力体系的最高层;也是各级党政部门疲于奔命，不得不耗费大量资源用于“维稳”的根本原因。所以说，正是非理性的“权力兜底”的矛盾解决机制客观上造成了基层纠纷的“闹大”逻辑。
3.权力兜底的非理性逻辑在X小区的体现。X小区的纠纷，本来只是一个简单的物业纠纷。在自治的意义上，这类纠纷最好能够通过协商机制在社区内部加以消化。如果协商失败，那么司法机制理应构成自治体系的封闭一环，将这个社区纠纷加以在地化解决。因为，无论是协商解决还是司法解决，都有明确的范围限定，不至于使纠纷无限“外溢”。然而，本文案例的演化过程最终显然表现出明显的非理性色彩。一个普通的物业纠纷不仅溢出了社区和街道，而且几乎要演化为一起公共事件;最后，竟然依赖于一个戏剧性的偶然事件而引发权力的直接介入，才使这一纠纷最终得到解决。
在本文案例中，当法院的裁决不被尊重，而法院又未能将自己的合法裁判加以落实的时候，事态的发展就已经脱离了理性的规则治理范畴，从而进入了非理性的权力治理范畴，并因此具有了不可控性和不可预测性。可以想象的是，任何一个纠纷，一旦越出理性的规则范畴，就很难避免事态不断“闹大”;而随着事态的不断“闹大”，又很难避免它在某个时点以某种形式引发“权力”的介入。但权力究竟什么时候介入、以什么方式介入则带有很强的偶然性，可能是媒体的报道吸引了上级领导的注意力，也可能是新华社的一份内参让上级政府意识到事态的严重性，甚至还有可能像案例中那样，某位重要人物家中被盗。可见，权力兜底而非法律兜底的纠纷解决逻辑正是社区自治困境的重要根源。
六、结论：社会治理的法治化
通过对X小区物业纠纷的演化过程进行剖析，我们可以得出如下几点结论： 1.基层自治需要国家在场。不少研究将我国基层治理的困境归咎于“行政体制对社区自治组织的过度控制”[20]，并且主张只有“祛除社会对国家的依附性，自治原则才可能建立起来”[21]。但实际上，本文的理论和实证分析已经清晰表明，政党和行政力量退出社区不会使社区自动实现自治，在目前的情况下反而更有可能加剧社区的治理困境。自治是一种非常理想的治理状态，需要十分苛刻的条件。积极方面，自治意味着一定的基层治理空间有能力通过自我动员和自我组织，实现公共物品的自我供给;消极方面，自治则意味着基层治理空间有能力消化发生在内部的纠纷。前一种形式的自治，或许国家参与的必要性尚不明显，而后一种自治则必然离不开国家的“在场”。
2.基层自治不会自动实现。基层自治并非经过一定的物理条件的叠加就会自动出现，而是需要在各方参与下，通过非常现实的博弈过程才有可能实现。因此，就算具备一系列的积极条件，也不能保证一个社区就能达成良好的自治结果。X小区作为一个自治禀赋相对较好的社区，有着较完整有力的居民自组织;居民有着较高的素质，较强的参与意愿和合作能力。但即便如此，X小区却连一个普通的物业纠纷都无法消化。因此，在很多情况下，看似良好的治理条件并不能保证良好的治理结果。很显然，基层纠纷“闹大”逻辑背后有着深刻的制度机理，仅仅强调社区的独立性，甚至强调社区自治能力的培育都远不足以保证自治的实现。
3.权力兜底的非理性逻辑是基层纠纷“闹大”的根源。从X小区的纠纷演化过程和结果来看，中国的基层纠纷解决机制显然是“权力兜底”而非“规则兜底”的。权力兜底，意味着纠纷解决必然是非理性的。非理性的纠纷解决方式，一是成本很高;二是过程与结果难以预测;三是会加剧基层治理法治化困境。由于法治权威不彰，基层纠纷很容易脱离规则治理的框架，由此造成“闹大”的局面;而由于人们“闹大”，会导致法律更加失去解决问题的能力，从而进一步失去权威。这就使得基层纠纷解决机制被长期“锁定”在权力兜底式的非理性路径中。所以，某种程度上，社区自治的困境实际上也是社会治理法治化的困境;基层纠纷“闹大”的逻辑，实际上也是基层纠纷解决机制中权力兜底的非理性逻辑。
4.法治化：基层纠纷“闹大”逻辑的破解之道。X小区物业纠纷之所以发生并“闹大”，很大程度上同法治化的基层社会治理格局尚未充分形成有关。第一，社区物业权利义务边界不明晰。该物业纠纷之所以会发生，很大程度上源于现行法律制度对于小区附属设施的权属规定不明确。法律规则的模糊性，是很多基层纠纷发生的重要原因。第二，司法权威得不到尊重。正是由于司法权威得不到尊重，导致X小区的纠纷越出了理性规则的边界，司法体制无法成为基层纠纷解决机制的封闭一环，使得纠纷解决不得不诉诸权力。第三，规则意识和法治文化不足。虽然X小区居民的总体素质相对较高，但整个纠纷处理过程中依然出现了诸如骚扰业委会成员家庭、撕毁选票、破坏票箱、拒缴物业费等明显有违于法治精神的行为。第四，权力依赖。如果说街道和居委会作为社区矛盾的“调解者”而出现在纠纷解决过程中属于权力功能的正常体现，那么区政府“托管”一个小区的物业就已然显得有些不同寻常;而由于“大人物”家中被盗这一偶发因素触发省级政府的直接干预，才促使一个小区的物业纠纷最终解决，这就表现出基层纠纷解决机制中明显的权力兜底的路径依赖。
党的十九大报告强调，要提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。要破解基层纠纷解决机制中权力兜底的路径依赖，必须大力推进社会治理的法治化水平，用“规则治理”替代“权力治理”。要提升社会治理的法治化水平，首先，需要形成规则治理的共识;社会成员之间需要形成“法治是解决社会纠纷的最佳方式”的信念，逐渐形成理性的解决纠纷的观念和习惯，发生纠纷时不至于轻易“闹大”或诉诸权力。其次，需要制定一套识别和平衡利益的标准和制度，社会成员之间的权利义务关系应尽量明确。第三，要求解决纠纷的体系形成闭环，不能无限扩大;当社区纠纷无法通过自主协商而内部消化时，能够运用法律规则和司法体系来解决矛盾，而不需要不断“闹大”，以诉诸党政权力。最后，需要一个有能力做出并落实裁判的司法体系;司法机关要真正具有解决纠纷的权威。
注释：
① 2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号）明确提出社区自治的内容：“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”
② 本文的“闹大”概念是从结果角度而言的，是指社区中的小问题由于种种原因（包括但不限于通常意义上的弱势方“闹”）得不到在地化解决，最终演变为一个大问题，溢出该社区范围的现象。
③ 实际上，自上世纪90年代以来，我国城市社区的物业纠纷就日益增多，已经成为我国城市治理中的重要问题，不少的社区物业纠纷最终演化为公共性的业主维权行动。见张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考察》，《社会学研究》，2005 （6） ：1-39。韓志明也认为，在当前社会转型时期的利益冲突中，“闹大”已经成为公民抗争的重要逻辑，成为中国公共治理的重要旋律。见韩志明：《利益表达、资源动员与议程设置——对于“闹大”现象的描述性分析》，《公共管理学报》，2012 ， 09 （2） ：52-66;《公民抗争行动与治理体系的碎片化——对于闹大现象的描述与解释》，《人文杂志》，2012 （3） ：163-171。
④ 比如，徐勇认为，村民自治的发展重心已由组织重建走向村民权利。见徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，《学习与探索》，2005 （4） ：61-67。
⑤ 该案例是作者本人生活中收集的一个真实案例，写作时对案例信息进行了一定的模糊化处理。
⑥ 黑格尔把国家说成是“自由精神的实现”，但他实际上是要通过同自由相对立的自然必然性（权力）来摆脱一切难于解决的冲突。可以看出，马克思一方面指出了非民主国家“法治”的虚伪性，另一方面说明了权力的非理性本质。参见[德]马克思：《黑格尔法哲学批判》，人民出版社1963年版，第81-82页。 参考文献：
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关键词： 社区自治;自治困境;权力兜底;法治化
自2000年以来，以“社区自治”为主的城市社区建设工作在全国各地推行①，我国基层群众自治事业得到长足发展，但也存在一些不尽如人意的地方。比如，除了存在社区公共参与和自组织能力不足，以及无法提供足够的公共物品充分满足社区需求等问题之外，还存在社区矛盾无法得到有效化解，以至于一些本应在社区内部或当地街区消化解决的小问题不断“闹大”②的现象。而且，基层纠纷的“闹大”现象也不仅是一种缺乏联系的偶发现象，而是已经成为基层纠纷演化乃至处理的某种一般逻辑。③那么，基层社区纠纷的这种“闹大”逻辑的深层原因是什么呢？本文试图通过对我国中部某城市X小区的一个普通物业纠纷的演化过程进行实证分析，探析我国城市社区自治困境的成因和破解之道。
一、社区自治：内涵及体系
自治包括公民自由层面的个人自治和社群意义上的自治。在我国宪法和法律上，社群意义的自治又包括民族区域自治、特别行政区自治和基层群众自治三个维度。我国宪法意图通过基层群众自治组织来作为实现基层群众自治的基本制度载体，并因此设计建构了依托于城乡社区的居民委员会和村民委员会制度。这一制度设计的逻辑假设是：基层群众自治组织实现了较好的运转，基层群众自治也就得到了较好的实现。但是，从“空间”而非“组织”的角度来理解基层群众自治，其实践形态是非常复杂的。在一定的基层治理空间内，比如城乡社区，公共利益的相关方以及公共事务的参与者是多种多样的，基层群众自治组织仅仅是基层治理空间中多元主体中的一个，因此仅靠基层自治组织良好运转并非一定能保证基层群众自治的实现。实际上，基层自治的良好实现，必须依靠相对完整合理的自治体系——也就是基于规则的基层治理结构。从基层社会的空间结构来说，社区（community）应该是最基本的自治单元（unit）。本文讨论的，正是基层群众自治中的城市社区自治。
在此基础上，我们认为，基层自治的根本含义应该是，在一定的治理空间内，具备在地化的解决“问题”（issues而非problems）的体系和能力，即一定治理空间内所产生的问题不会也不需要外溢，而是依靠这一治理空间本身的治理体系、资源和能力在当地就能得到解决。落实到社区自治，需要在地化解决的“问题”（issues）有两层含义，一是积极意义上的“社区需求”（community needs），一是消极意义上的“社区纠纷”（community conflicts）。
所以，社区问题的在地化解决，不仅意味着社区有能力满足自身的一些需求（fulfill the community needs by itself），即社区公共物品的自我生产，比如社区环境美化、社区文化供给、社区资本培育等，还意味着社区冲突有可能在基层治理空间内部得到消化（dissolve the community conflicts locally），即内部矛盾的自我消化，比如化解家庭矛盾、邻里冲突、物业纠纷等。这意味着社区自治体系不仅要有公共产品的“生产能力”，还要有矛盾纠纷的“消化能力”，从而在逻辑上构成一个完整的闭环。本文着眼于从社区自治体系矛盾纠纷的“消化能力”层面，探析社区自治所面临的困境的成因及其逻辑根源。
二、文献回顾：社区自治的条件
关于基层社会自治的达成需要何种条件，现有的文献已有较多的分析。这些文献虽然不全是针对城市社区，但对于总结城市社区自治的条件具有很强的参照意义。概括而言，主要有以下几方面：
1.空间论。在西方，提出社群意义上的自治权的初衷，主要就是为社会自治留出法定的空间，并以之对抗国家权力。为了控制国家这个“利维坦”，一方面需要对国家权力进行分割，使之互相牵制，互相监督;另一方面就是划定国家与社会关系，留出一个国家权力之外的“私域”。正如博登海默所言：“虽然政府的立法权与行政权的分立，在很大程度上能够防止政府的独裁与专断，但是这种分权本身却无法构成一种预防侵犯个人权利的完全且充分的保护措施。”[1]正是在国家-社会分立的视域下，人们提出，实现社会自治的关键在于为社会自治充分创造“空间”——让基层群众和社会组织获得自治权利。{4}“社群意义上的自治权是在国家公权力与个人自治权之间设立的一道防护屏，其主要的功能在于直接对抗国家公权，防止国家公权力对市民社会的不当膨胀与扩张。”[2]毫无疑问，社会自治的“空间”，充其量只是实现社区自治的前提条件，不可能仅仅有了“空间”，社区就能实现自治。要真正实现社区自治，除了一定的自治空间外，還需要种种积极条件。
2.主体论。一些人认为，实现社区自治，最重要的是自治主体建设;社区自治组织是推进社区发展，促进社会和谐，实现社区自治的“主体力量”和“关键因素”。[3]这一视角将社区自治仅仅理解为社区居民的自治，进而仅仅探讨如何完善居委会、业委会等基层群众或业主自治的组织、平台或形式;[4]这一视角认为，推进社区民主建设，提高社区居民自主推举社区管理者的能力，加强甚至重组社区居民委员会并创新居委会的工作形式，是“推动社区自治组织发展的重要途径。”[5]社区自治组织当然是非常重要的追求社区自治的能动力量，但社区是一个综合性的治理空间，存在人、群体、组织等多层次的利益主体和行动主体。因此，社区自治不会是单向度的组织建构，而必然是多样化、多层次的体系构建，“如果仅仅强调行为主体的自主权（甚至仅仅强调公民或业主的行为自主权），而忽视构建权利关系的协调机制，那么，利益矛盾不仅得不到抑制而且会愈演愈烈。”[6] 3.文化論。社区不可能像单位或家庭一样，“天然”就是共同体，因为社区主体之间没有那么直接的经济利益或血缘之类的社会纽带进行联结。费孝通认为，居民自治真正要落实主要靠社区文化建设。在社区里，个人之所以会接受管理或制约，之所以会“管闲事”（参与公共事务），主要依靠文化认同的建构。[7]这种社区自治的文化禀赋首先体现为现代公民治理意识与公民精神，只有具备了这种现代公民精神与意识，社区自治组织自身才有足够的能力来帮助社会实行自我治理。[8]对于社区自治来说，文化认同和文化禀赋无疑是十分重要的，但是社区中的“角色”或“行动者”远远不止于居民。作为“自然行动者”，居民之间或许能够培育睦邻互信、守望相助的共同体意识;但居委会、物业公司、业委会、基层政府这些“拟制的行动者”显然有着与居民不一样的诉求和行动逻辑，仅仅靠文化认同很难充分凝聚上述种种差异化极大的行动主体。
4.赋权论。还有一种观点，充分注意到了社区自治要素的多样性与社区自治结构的系统性，认为要从综合赋权的角度，增强社区自治的权能。比如吴晓林等人提到，实现社区治理转型的关键环节是“社区赋权”，这是一个包括社区意识、社区能力和伙伴关系网络等三方面要素的综合性概念。[9]一定程度上，社区赋权论可以视为空间论、主体论与文化论的结合。有人据此提出：实现社区自治的关键在于社区居民的有效参与，“克服参与不足不仅要理顺政府与社区的关系（空间），还要通过培育社区自治组织（主体），发展社区意识来构建社区的社会关联（文化）。”[10]赋权论似乎更多考虑了要素间的合作与整合，而较少关注到要素间的矛盾与冲突，即主要从“生产能力”的角度理解社区自治，而相对忽视了社区自治的“消化能力”向度。实际上，一个社区虽然可能通过综合赋权获得较好的公共物品供给能力，但如果不能有效提升社区纠纷的消化能力，它同样无法实现良好的自治。
三、案例分析：一个普通的物业纠纷是如何“溢出”社区的
下面，我们通过一个城市居民小区的物业纠纷{5} 的演化过程，来剖析当前我国城市社区纠纷的在地化解决能力不足给社区自治带来的困境。
1.基本情况。X小区是我国中部某省省会城市一个规模较大、档次较高的社区，配套建有幼儿园、小学等附属设施。2011年底，小区的二期业主全部入住后，共有住户1600余家，业主和住户素质较高。
二期交付后，开发商将小区委托给旗下物业公司管理，而这也成为小区纠纷的开始。据小区业主反映，物业公司到位后，不仅将全体业主共有的绿地、道路改划成车位500多个，用以出租或变相出卖（以租期70年的方式高价卖出）;还将小区内的学校、幼儿园等公共设施高价租给私人经营。而物业公司的相关做法，也成为小区冲突的导火索。
2.成立业主大会重新选聘物业公司。为了“夺回”小区公共设施的控制权，小区部分业主一方面依据《中华人民共和国物权法》和国务院颁发的《物业管理条例》，推举部分业主代表会同小区居委会主任组织了“X小区业主大会筹备组”，希望通过成立业主大会来重新选聘物业公司;另一方面自发成立了“业主维权委员会筹委会”，要求接管小区公共设施并进行维权。
2013年9月，业主大会筹备组向所在区政府递交了《关于召开业主大会并成立业委会的建议》，并得到批复。当月，小区业主大会正式成立;随后，经业主大会无记名投票，小区选举成立了业主委员会并产生了业委会主任。业委会成立后，随即与物业公司展开协商，试图要求物业公司向全体业主移交小区内所有共有设施和商业网点。但物业公司认为，小区内的商户、会所等设施并非业主共有，而应属于开发商，于是拒绝移交。由于分歧太大，双方的谈判难以推进。于是，业委会打算通过征集全体业主签名的方式，更换物业公司。2014年2月，业委会起草了“业主委托书”。委托书显示，在紧急状况下，经2/3以上多数业主签名同意，业委会可以更换物业公司。经过业委会的组织动员，很快有超过2/3的小区业主签名授权;而且业委会还动员业主以物业服务缩水为由拒缴物业费，该动员也得到绝大多数业主的响应。从中可以看出，X小区的业主有着开展特定集体行动的空间、能力与意愿，且懂得自我组织与依法维权。
3.物业公司拒绝移交，小区治理陷入混乱。2014年3月，经业委会考察选定的新物业公司到位。在街道官员的协调下，原物业公司与业委会签署协议，同意和平移交。但是，原物业公司退出后，只给新物业公司留下了一个空壳，小区物业、财务和各种智能设施密码全部没有移交，并带走许多重要的物业资料，小区内各种物业管理软硬件无法正常使用。原物业认为，所有软件是公司的商业秘密，无法移交给其他公司使用。为此，业委会不得不将原物业公司诉至法院。经法院裁定，原物业公司应当限期将小区内涉及居民日常生活的水、电、有线电视、电梯、门卫系统等共用设备设施及资料，交付小区业委会。但原物业公司仍以种种理由拒绝执行。
由于没有任何资料，新物业公司无法开展正常的物业管理服务，小区管理陷入混乱。一些业主开始怀念昔日平静的生活，抱怨业委会“挑事”，并开始质疑业委会的动机及其与新物业公司的关系。为了避嫌，业委会决定通过完全公开透明的方式重新招标，寻找新的物业公司接手。但招标过程中，一方面由于业主分歧过大，更主要的是，由于小区住户中也有部分开发商和原物业公司人员，他们全部来到现场，大声提出异议，导致现场陷入混乱。业委会无法控制现场局面，不仅选票被撕，票箱也被破坏，最终招标大会在混乱中收场。
当天，新物业公司也正式撤出，小区进入无物业公司时期。不仅如此，部分业主还到业委会主任家进行骚扰（据称骚扰行为与开发商和原物业公司人员有关），并导致业委会主任生病住院。随后，业委会主任和一位副主任辞职，另一位副主任继任业委会主任，但家中也开始受到骚扰。而小区则彻底陷入无人管理状态，垃圾无人清扫，安保门禁形同虚设，治安状况开始恶化，多名住户家中发现被盗。一些业主开始向市、区政府投诉。 4.区政府托管失敗，小区混乱加剧。鉴于该小区的混乱局面，区政府专门派出由房管、街道、城管等方面人员组成的协调小组进入小区，开始为期三个月的临时托管。协调小组希望在临时托管期内完成物业公司的选聘工作，并将部分争议较小的设施移交全体业主。但是，这两个目标都没有达成。而且，仍有大量住户拒绝缴纳物业费，托管期间发生的物业费用则由区政府财政垫付。期间，协调小组曾成立临时业主管委会，希望由临管会召开业主大会，选举新的业主委员会，聘任物业公司。但是临管会拒绝管理物业，只存在一天就解散了。托管到期后，协调小组撤出，小区再度陷入无人管理的混乱局面。越来越多的业主开始到政府上访，也有部分业主自费进行垃圾清运等工作。
就在小区矛盾陷入僵局，随时有可能进一步扩大的时候，事情突然发生了转机。小区某位“大人物”的家中发现被盗，引起了省领导重视并直接过问。随后，协调小组重新回到小区，并在区政府的支持下，强力推进了小区业委会的改选和新物业公司选聘的工作。如今，该小区在新物业公司的管理下回到正轨。
5.小结。这是一个社区纠纷“闹大”的典型案例：一个社区中的物业纠纷，经过双方协商、内部调解、法院诉讼、政府托管等诸多环节都没有得到妥善解决，反而愈演愈烈，甚至有演化为群体性事件的可能，最终却凭借一个十分偶然的因素——“大人物”家中被盗——获得了转机。
该案例显然属于自治失效的情形。但是，X小区的物业纠纷没有能够实现“在地化解决”，并不是因为该小区缺乏自治空间、自治主体或自治文化。首先，作为一个新建的商品房小区，X小区并不存在所谓政府过渡干预、行政化色彩过浓的问题，小区自治组织的成立和运行都有法可依。其次，社区宪法意义上的基层群众自治组织——居委会——是存在并积极发挥作用的，在小区业主大会成立、矛盾协调、自我管理、自我服务等方面，居委会都发挥了重要作用。小区也依法成立了业主大会和业主委员会，而且业主委员会的行动意愿和行动能力是非常突出的，在更换物业公司过程中，业委会进行了非常有力的组织动员。第三，从居民的角度看，恐怕也难以说该小区缺乏自治文化。由于小区业主素质普遍较高，他们更加认同业主大会和业委会等居民自组织，总体上来说，他们对业委会的工作是积极参与并大力支持的。而且，当小区物业管理陷入混乱后，还有部分业主自主组织开展垃圾清扫等社区管理和服务工作，这说明该小区的业主并不缺乏参与公共事务的意识与能力。总的来说，该小区的自治文化即便不是明显优势，应该说也不存在明显劣势。X小区具备开展自治的空间和主体，居民的参与意愿和组织能力也相对较强，而社区的纠纷依然无法得到在地化解决，显然是存在其他更为深刻的原因。
四、私人冲突公共化的一般逻辑
小事件或小纠纷的“闹大”有两种形式：一是相关方（主要是弱势方）有意扩大事件的知名度或影响范围，比如通过上访或诉诸媒体、网络，甚至用伤人或自伤的方式扩大危害后果或事件的社会影响力;二是虽然没有相关方主动“闹大”，但由于在地化的纠纷解决机制失效甚至根本不存在，导致小事件无法在当地得到“消化”，最终演化为一个大事件。实际上，这两种情形往往是相辅相成的，而且有着相似的逻辑。
1.弱者的武器。在“闹大”的事件中，当事各方往往存在资源和能力上的差异，因而也就存在“强势方”与“弱势方”的分别。有意将事态“闹大”的，往往是弱势一方。谢茨施耐德认为，一个冲突的发展与处理结果，取决于公众在其中的卷入程度，而公众的卷入程度无疑与冲突的扩散程度直接相关。[11]这种宏观博弈的逻辑也适用于微观博弈。弱势群体“既无法直接或间接影响决策层，也不可能通过参与立法博弈而进入分配正义”，在这样的情况下，一旦利益协调或纠纷解决机制失灵，那么通过“闹大”等较为震撼或激烈的方式诉诸公开集体行动，往往成为他们表达诉愿的唯一有效手段。[12]在微观博弈中，“闹大”以特殊的方式制造出引人瞩目的效应，具有吸引公众支持和领导注意的技术优势[13];通过将具体的矛盾纠纷“闹大”，使之转化为政府及其官员必须重视的问题，迫使后者做出正面的回应;“闹大”以直接的方式来激活冲突之外的其他社会力量，进行利益表达、资源动员和议程设置。[14]一定程度上，“闹大”是某种形式的政治动员，是为了吸引更多的政治资源和政治注意力，从而成为“弱者的武器”，用来改变既有的力量格局。
2.政府兜底。与“闹大”相对应的另一面是政府“兜底”，如果说“闹大”是群众的行动策略，那么“兜底”就是政府的政策选择，二者共同构成了当前中国社会冲突演化的一般逻辑。[15]政府“兜底”意味着国家有可能为了社会稳定等政治利益，而为冲突中的失利方“买单”。在政府“兜底”的情况下，原本不属于冲突一方的国家，很有可能由于要“兜底”而成为诉求对象，甚至成为新的冲突结构中的当事人。而且，正是由于政府“兜底”的存在，使得基层“闹大”得到强化。“正是因为长期以来社会冲突完全仰仗国家解决，导致社会冲突缺乏一种可供纠纷双方理性地讨价还价式的解决利益冲突的机制，也缺乏理性解决冲突的意识形态和文化环境，即使在基于相邻权、合同纠纷等民事利益引发的冲突中，当事人也很难对话，因缺乏沟通，相互之间容易形成对立和对彼此的恐惧，结果民事纠纷演变为刑事案件、个人纠纷升级为群体性事件，或者当事人用自杀等激烈的行为来换取纠纷解决。”[16]
3.理性的计算。基层纠纷中，之所以会形成群众“闹大”，而政府“兜底”的博弈逻辑，根本上是因为双方都持一种基于成本收益分析的“理性的计算”。在小事闹大的情况下，“闹”是为了扩大冲突的公共效应，让原本处于私域的冲突“公共化”，从而动员更多的外部资源——如围观群众、媒体、上级政府等——参与到冲突进程中，从而改变博弈局势。“闹大”通常能够改变冲突中原本的弱势一方势单力孤的情形，使局势朝向更加有利于“闹大者”的方面倾斜。因此，“闹大”策略的运用，能够有效改变博弈各方的成本收益分配方式;弱势方通过“闹大”所增加的成本可能极为有限，却有可能获得显著的收益增加机会。在“兜底”逻辑下，政府部门为了不使事件影响过分“外溢”，则往往倾向于息事宁人，即便付出一定的成本，做出一定的让步也在所不惜。政府的收益则是社会稳定，以及政府官员不受伤害的政治前途。 这说明，“闹大”逻辑本质上是一种将私人纠纷公共化的企图;而这种企图之所以能够实现，有赖于政府“兜底”逻辑的存在。而“闹大”逻辑和“兜底”逻辑，都是因为这样做对于各自方面是“有利”的。久而久之，二者之间形成了一种双向强化，从而演化为基层纠纷解决方式的路径依赖，最终导致社会行动和纠纷解决机制被锁定在非理性的漩涡中。
五、“闹大”逻辑在X小区纠纷演化中的体现
上述逻辑规则，在X小区的物业纠纷演化过程中得到清晰的体现。一个小区内部的纠纷，内部协商、司法裁判纷纷失效;物业纠纷朝向群体性事件演化，社区内部纠纷朝向社区外部溢出;街道、区级和省级政府因为各种原因渐次出场，最终依靠政府权力强行推动纠纷解决。
1.纠纷解决机制的“闭环”。基层纠纷的在地化解决，要求基层具备解决纠纷的制度“闭环”。作为一个基层自治空间，社区的自治体系中不可能具有单独的纠纷“裁判”机构，而只可能有一些纠纷“调解”机构。然而，调解并不具有“最终决定权”，一旦调解不成，就需要有更高权威的介入才能解决纠纷。因此，基层纠纷解决体系要形成闭环，必然要有社区之外的制度性纠纷解决机制的“加持”。
在X小区的物业纠纷中，居民和物业公司构成冲突双方，居委会和街道是重要的在地协调力量。当冲突双方未能通过自我协商达成协议，居委会和街道的调解行动也失败后，势必需要一个第三方裁判机制的介入，而这个裁判机制只有可能由国家提供。所以，一个基层的自治结构要在制度上形成封闭循环，国家的在场必不可少。“[17]即当社区自治无法通过内部协调机制而实现的时候，国家就必须出场，动用国家权威填补社区自治体系中“缺失”的一环。问题在于：国家以一种什么样的方式来协调社会关系、处理社会冲突，即以何种方式来“兜底”。
2.权力兜底与法律兜底。在理论上，国家为基层解决纠纷“兜底”的方式，或者是通过权力来完成，或者是通过法律来完成，二者必居其一。二者的区别在于，前者是非理性的，而后者是理性的。
对于权力的非理性特征，马克思有过深刻的分析。他认为，黑格尔的法哲学正是通过将非理性的权力包装成为理性的权利，从而将某种特殊利益普遍化。[18]在马克思那里，理性的法律是一种“自由的定在”，而权力则是一种“盲目的自然必然性”{6}。所以，权力必然是非理性的，不存在理性的权力。
昂格尔认为，现代社会的法律可以被称为一种“法律秩序或法律制度”，其不仅具备公共性和实在性，而且具备普遍性和自治性。普遍性正是理性的基本特征;而自治性的重要表现之一就是“法律规则由那些以审判为主要任务的专门机构加以使用”[19]。因此，现代社会中法治的基本特征就是：大家遵守普遍化的权利义务规则，发生纠纷时由专门的法律适用机构进行裁判。因此，这种法律秩序的本质，其实就是理性的规则之治。
权力和法律的差异，决定了二者的“动用”门槛和条件是不同的。法律是开放的、普遍的、一视同仁的;权力则有一定的封闭性、特殊性和人情因素。“闹大”的逻辑，对应的正是权力的封闭性、特殊性和人情因素。在法律兜底的逻辑下，如果社区纠纷无法通过协商解决，当事人只需要诉诸开放的、普遍的法律，用诉讼来解决问题就行了。而在权力兜底的逻辑下，一旦社区纠纷无法通过协商解决，那么当事人只有通过“闹大”来诉诸权力。因为，在通常情况下，无论权力方（国家/政府）是基于理性计算，还是受到资源有限性的客观制约，它都不可能像法律一样保持随时在场，而只可能是选择性在场。这就使得基层纠纷发生时，当事人无法确定是否能够得到权力的介入并最终解决问题。因此，弱势方往往不得不采取“闹大”的形式博取同情，吸引关注，以期达到能够动员权力的效果，从而改变博弈的格局。
然而，权力的介入或许能够在实际上有助于解决某些纠纷，但权力的非理性特征決定，它无法在逻辑上构成自治体系的封闭一环。因为在权力兜底的情况下，当事人只要对纠纷处理结果“不满意”，就可以不断地向更高一级的权力发起诉求。对国家而言，如果说法律兜底是一种“有限责任”，那么权力兜底就是一种“无限责任”。这既是上访压力为什么总是最终指向“中央”的根本原因，因为“中央”意味着整个权力体系的最高层;也是各级党政部门疲于奔命，不得不耗费大量资源用于“维稳”的根本原因。所以说，正是非理性的“权力兜底”的矛盾解决机制客观上造成了基层纠纷的“闹大”逻辑。
3.权力兜底的非理性逻辑在X小区的体现。X小区的纠纷，本来只是一个简单的物业纠纷。在自治的意义上，这类纠纷最好能够通过协商机制在社区内部加以消化。如果协商失败，那么司法机制理应构成自治体系的封闭一环，将这个社区纠纷加以在地化解决。因为，无论是协商解决还是司法解决，都有明确的范围限定，不至于使纠纷无限“外溢”。然而，本文案例的演化过程最终显然表现出明显的非理性色彩。一个普通的物业纠纷不仅溢出了社区和街道，而且几乎要演化为一起公共事件;最后，竟然依赖于一个戏剧性的偶然事件而引发权力的直接介入，才使这一纠纷最终得到解决。
在本文案例中，当法院的裁决不被尊重，而法院又未能将自己的合法裁判加以落实的时候，事态的发展就已经脱离了理性的规则治理范畴，从而进入了非理性的权力治理范畴，并因此具有了不可控性和不可预测性。可以想象的是，任何一个纠纷，一旦越出理性的规则范畴，就很难避免事态不断“闹大”;而随着事态的不断“闹大”，又很难避免它在某个时点以某种形式引发“权力”的介入。但权力究竟什么时候介入、以什么方式介入则带有很强的偶然性，可能是媒体的报道吸引了上级领导的注意力，也可能是新华社的一份内参让上级政府意识到事态的严重性，甚至还有可能像案例中那样，某位重要人物家中被盗。可见，权力兜底而非法律兜底的纠纷解决逻辑正是社区自治困境的重要根源。
六、结论：社会治理的法治化
通过对X小区物业纠纷的演化过程进行剖析，我们可以得出如下几点结论： 1.基层自治需要国家在场。不少研究将我国基层治理的困境归咎于“行政体制对社区自治组织的过度控制”[20]，并且主张只有“祛除社会对国家的依附性，自治原则才可能建立起来”[21]。但实际上，本文的理论和实证分析已经清晰表明，政党和行政力量退出社区不会使社区自动实现自治，在目前的情况下反而更有可能加剧社区的治理困境。自治是一种非常理想的治理状态，需要十分苛刻的条件。积极方面，自治意味着一定的基层治理空间有能力通过自我动员和自我组织，实现公共物品的自我供给;消极方面，自治则意味着基层治理空间有能力消化发生在内部的纠纷。前一种形式的自治，或许国家参与的必要性尚不明显，而后一种自治则必然离不开国家的“在场”。
2.基层自治不会自动实现。基层自治并非经过一定的物理条件的叠加就会自动出现，而是需要在各方参与下，通过非常现实的博弈过程才有可能实现。因此，就算具备一系列的积极条件，也不能保证一个社区就能达成良好的自治结果。X小区作为一个自治禀赋相对较好的社区，有着较完整有力的居民自组织;居民有着较高的素质，较强的参与意愿和合作能力。但即便如此，X小区却连一个普通的物业纠纷都无法消化。因此，在很多情况下，看似良好的治理条件并不能保证良好的治理结果。很显然，基层纠纷“闹大”逻辑背后有着深刻的制度机理，仅仅强调社区的独立性，甚至强调社区自治能力的培育都远不足以保证自治的实现。
3.权力兜底的非理性逻辑是基层纠纷“闹大”的根源。从X小区的纠纷演化过程和结果来看，中国的基层纠纷解决机制显然是“权力兜底”而非“规则兜底”的。权力兜底，意味着纠纷解决必然是非理性的。非理性的纠纷解决方式，一是成本很高;二是过程与结果难以预测;三是会加剧基层治理法治化困境。由于法治权威不彰，基层纠纷很容易脱离规则治理的框架，由此造成“闹大”的局面;而由于人们“闹大”，会导致法律更加失去解决问题的能力，从而进一步失去权威。这就使得基层纠纷解决机制被长期“锁定”在权力兜底式的非理性路径中。所以，某种程度上，社区自治的困境实际上也是社会治理法治化的困境;基层纠纷“闹大”的逻辑，实际上也是基层纠纷解决机制中权力兜底的非理性逻辑。
4.法治化：基层纠纷“闹大”逻辑的破解之道。X小区物业纠纷之所以发生并“闹大”，很大程度上同法治化的基层社会治理格局尚未充分形成有关。第一，社区物业权利义务边界不明晰。该物业纠纷之所以会发生，很大程度上源于现行法律制度对于小区附属设施的权属规定不明确。法律规则的模糊性，是很多基层纠纷发生的重要原因。第二，司法权威得不到尊重。正是由于司法权威得不到尊重，导致X小区的纠纷越出了理性规则的边界，司法体制无法成为基层纠纷解决机制的封闭一环，使得纠纷解决不得不诉诸权力。第三，规则意识和法治文化不足。虽然X小区居民的总体素质相对较高，但整个纠纷处理过程中依然出现了诸如骚扰业委会成员家庭、撕毁选票、破坏票箱、拒缴物业费等明显有违于法治精神的行为。第四，权力依赖。如果说街道和居委会作为社区矛盾的“调解者”而出现在纠纷解决过程中属于权力功能的正常体现，那么区政府“托管”一个小区的物业就已然显得有些不同寻常;而由于“大人物”家中被盗这一偶发因素触发省级政府的直接干预，才促使一个小区的物业纠纷最终解决，这就表现出基层纠纷解决机制中明显的权力兜底的路径依赖。
党的十九大报告强调，要提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。要破解基层纠纷解决机制中权力兜底的路径依赖，必须大力推进社会治理的法治化水平，用“规则治理”替代“权力治理”。要提升社会治理的法治化水平，首先，需要形成规则治理的共识;社会成员之间需要形成“法治是解决社会纠纷的最佳方式”的信念，逐渐形成理性的解决纠纷的观念和习惯，发生纠纷时不至于轻易“闹大”或诉诸权力。其次，需要制定一套识别和平衡利益的标准和制度，社会成员之间的权利义务关系应尽量明确。第三，要求解决纠纷的体系形成闭环，不能无限扩大;当社区纠纷无法通过自主协商而内部消化时，能够运用法律规则和司法体系来解决矛盾，而不需要不断“闹大”，以诉诸党政权力。最后，需要一个有能力做出并落实裁判的司法体系;司法机关要真正具有解决纠纷的权威。
注释：
① 2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号）明确提出社区自治的内容：“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”
② 本文的“闹大”概念是从结果角度而言的，是指社区中的小问题由于种种原因（包括但不限于通常意义上的弱势方“闹”）得不到在地化解决，最终演变为一个大问题，溢出该社区范围的现象。
③ 实际上，自上世纪90年代以来，我国城市社区的物业纠纷就日益增多，已经成为我国城市治理中的重要问题，不少的社区物业纠纷最终演化为公共性的业主维权行动。见张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考察》，《社会学研究》，2005 （6） ：1-39。韓志明也认为，在当前社会转型时期的利益冲突中，“闹大”已经成为公民抗争的重要逻辑，成为中国公共治理的重要旋律。见韩志明：《利益表达、资源动员与议程设置——对于“闹大”现象的描述性分析》，《公共管理学报》，2012 ， 09 （2） ：52-66;《公民抗争行动与治理体系的碎片化——对于闹大现象的描述与解释》，《人文杂志》，2012 （3） ：163-171。
④ 比如，徐勇认为，村民自治的发展重心已由组织重建走向村民权利。见徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，《学习与探索》，2005 （4） ：61-67。
⑤ 该案例是作者本人生活中收集的一个真实案例，写作时对案例信息进行了一定的模糊化处理。
⑥ 黑格尔把国家说成是“自由精神的实现”，但他实际上是要通过同自由相对立的自然必然性（权力）来摆脱一切难于解决的冲突。可以看出，马克思一方面指出了非民主国家“法治”的虚伪性，另一方面说明了权力的非理性本质。参见[德]马克思：《黑格尔法哲学批判》，人民出版社1963年版，第81-82页。 参考文献：
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