论文部分内容阅读
【摘要】导致“两为主”义务教育政策落实难困境的原因主要有：政策内容存在弹性空间，缺少约束机制；政策执行机构权责利不明确，权力分配不合理；政策制定者与政策执行者利益取向不甚一致；政策所指向的目标群体的弱势地位；现有的户籍制度、教育和财政体制的缺陷。破解“困境”基本对策是：加快和完善义务教育立法和教育政策；明确政府职责，加强对流入地政府的考核；增强对流入地政府的激励力度；实施教育券制度；改革学校教育管理制度；加大对农民工子弟学校的扶持力度。
【关键词】农民工子女；义务教育政策；落实难；原因与对策
2001年5月，中央出台了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”城市农民工子女义务教育政策。2006年6月修订后的《义务教育法》也再次明确了流人地政府应为外来务工人员子女（主要是农民工子女）“提供平等接受义务教育的条件”的法律责任。然而，时至今日，城市农民工子女接受义务教育工作虽已取得了很大成效，但离“两为主”的政策目标仍相去甚远，城市农民工子女平等接受义务教育的权利仍未能得到切实有效的保障，“两为主”政策在执行过程中遭遇“落实难”困境。如何破解“落实难”这一现实困境，让“两为主”政策真正落到实处，切实维护城市农民工子女接受义务教育的合法权益将是本文要着力探讨的问题。
1 “两为主”义务教育政策落实难的深层原因
1.1 政策内容存在弹性空间，缺少落实责任的约束机制。
2001年5月国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》中首次提出“两为主”的城市农民工子女义务教育政策，该《决定》第十四条规定：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”2003年9月，国务院办公厅转发教育部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，《意见》指出：“在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁”，“进城务工就业农民流入地政府要制定其子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。” 在同年6月新修订的《中华人民共和国义务教育法》新法第十二条最后补充规定：“具体办法由省、自治区、直辖市规定”。这些政策条文都是宏观的、抽象的，没有规定具体的操作办法，在实践中难以操作和具体落实，而且，政策的宏观性和抽象性为政策执行者留下了太多的回旋空间和选择机会。虽然法规给地方政府留出一定的政策空间是需要的，但是政策空间的预留不宜过大，应该在尊重地方自主权的同时，强调中央政策的权威性，不然，地方就会以种种借口拒不执行中央政策，或者有选择的执行中央政策，久而久之，中央政策就会变成一纸空文。《义务教育法》还规定义务教育经费由“国务院和各级人民政府共同负担”。这里没有明确规定各级政府负担的比例到底是多少，语句概括与模糊势必导致实际操作过程中的责任不明。从20世纪90年代开始，我国政府陆续出台了众多关于农民工子女入学的政策，但收效甚微，问题依旧，其原因在于缺乏责任主体和追究制度，造成有法不依、有章不循。
1.2 政策执行机构权责利不明确，权力分配不合理。
新修订的《中华人民共和国义务教育法》新法规定由流入地当地政府负责解决农民工子女的入学问题，《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中也规定：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作”，“流入地政府要制定有关行政规章，协调有关方面，切实做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作”，“进城务工就业农民流出地政府要积极配合流入地政府做好外出务工就业农民子女义务教育工作”，这样的职责划分很明确，但问题在于，国家在赋予流入地政府主要管理职责的同时，并没有赋予同等的权益，地方政府的事权大于财权，这样势必导致流入地政府积极性不高且无法承担管理职能所带来的无形压力。同样，流出地政府只有“配合”的义务而没有“管理”的职能，在“省级统筹”的义务教育投入体制之下，“两为主”政策实质上乃是一种典型的中央为提高自身合法性而下卸教育事权的行为。但由于我国中央集权的“制度刚性”；尤其是受到现有党政领导干部任免制度的约束，流入地政府根本无法通过公开方式、循着正常的体制内渠道表达对相关政策的“不同意见”，于是就只好以“消极不作为”方式，或采取“上有政策、下有对策”策略，对该政策加以“冷冻”或“悬置”。另外，“两为主”政策无形之中平移而“豁免”了流出地政府部分义务教育投入责任，留出地政府自然乐得“逍遥”。然而，上述政府间博弈的最终结局却是，由于中央未能合理配置政府间的教育投入责任，又未能及时向流入地注入相应的政策资源，“两为主”政策就只能面临被流入地政府“束之高阁”的命运；作为流入地社会弱势群体的农民工子女，则大多只能“以民办学校为主”就学，而无法享有新《义务教育法》所规定的本应由流入地政府提供的平等接受义务教育权利。
1.3 政策制定者与政策执行者之间的利益取向不完全一致甚至冲突。
保罗·萨巴蒂尔和丹尼尔·马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看（1）初始政策制定者（中心）；（2）执行层官员（外围）；（3）计划指向的私人行动者（目标团体）。“尽管外围的官员很少明目张胆地违反（中心）法律，但是很多研究已表明，他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。”[1]中央作为政策制定者制定“两为主”政策的出发点是要把解决农民工子女的教育问题作为流动人口综合管理中的重要内容切实抓好，以利于和谐社会的构建。但是，作为政策执行者的地方政府来说，它们也并非对农民工子女的教育权利漠不关心，而是担心农民工子弟学校一旦合法化，办学环境得到改善，就会有更多的农村孩子流入城市就学，进城务工的农村人员更会长期呆在城市，就会给城市流动人口管理带来更大的困难[2]。正是由于利益取向的不同，地方政府不得不对中央政策进行有选择的执行，尽管新法规定由流入地政府管理农民工子女入学事宜，但是“择优录取”、“借读费用”等名目还是将民工子女婉拒在校门之外。我国各地的基层干部在实际工作中常常执行一些政策而不执行另一些政策，这已经是众所周知的事实，农民工子女义务教育政策在执行过程中也不例外。 2 破解“两为主”政策落实难困境的对策
2.1 加快和完善义务教育立法和教育政策，提高政策的权威性和严密性。
正如有位学者指出的那样：“受教育权利的平等不仅要从行政上、财政上加以保征，更要从法律制度上加以保障。”[6]作为流入地社会的弱势群体，外来务工人员子女的义务教育权利尤需国家从法律层面予以切实保障。而且，从长远来看，随着城市化进程的进一步提速，我国非城市户籍人口子女的义务教育问题将更加严峻。为此，中央应改变以往被动应付的做法，而预作长远打算和通盘考虑，着手制定一部高层位的教育单行法律或行政法规，以扭转目前相关部门规章和规范性文件效力偏低、支离破碎甚至相互抵触的局面。此外，由于我国幅员辽阔，各流入地情况差异甚大，仅有国家的统一立法尚不足以圆满解决农民工子女义务教育难题。为此，2006年新修《义务教育法》第12条已明确授予流入地省级政府地方教育立法权限，这就为流入地政府制定相关地方教育法规提供了法律依据。公共政策具有原则性与灵活性相统一的特点，它决定了任何公共政策目标的执行都具有一定的弹性。詹姆斯·安德森指出，“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”但是同时，公共政策作为社会行动的规范，又具有强制性和刚性，也就是说，公共政策的弹性是有一定限度的。中央政府作为决策的制定机构要对现有的某些教育政策进行适度调整，尽量避免使用“应该”这类约束性不强的词汇，增加政策条文的可操作性，缩小留给地方政府“自由活动”的弹性空间，增强国家政策的权威性。从中国的国情出发，把城市农民工子女义务教育问题提高到“政治任务”的高度，就相当于把城市农民工子女的义务教育问题提高到了前所未有的高度来解决，这无疑可以提高“两为主”政策的权威性，缩小留给地方政府的弹性空间。对于确定“政治任务”的上级政府，尤其是中央政府来说，这展现了它们对问题的高度重视，有利于维护和改善它们在社会公众中的形象，提高合法性。
2.2 明确政府职责，理顺权力分配关系，强化对流入地政府的考核。
政府在农民工子女教育中的作用应具体体现在以下方面：首先，在农民工子女义务教育政策中，政府应该是起主导作用的，这是由义务教育的公共性所决定的。从近年政府关于农民工子女教育的政策文件（尤其是“两为主”政策）中可以看出，政府本身也充分认识到并承担起了自身的主体责任。其次，要明确中央政府和地方政府的关系，强调中央政府在农民工子女义务教育上的主体责任，尤其是在财政责任上，中央政府应该增加其投入的责任。再次，在流出地政府与流入地政府的关系上，要积极开展二者间的沟通协作。根据“两为主”原则，流入地政府承担着农民工子女义务教育的主要责任。尽管如此，流出地政府的配合也必不可少。
2.3 实施教育券制度，确保农民工子女在流动过程中的政府经费支付到位。
教育券概念由美国著名的经济学弥尔顿·弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》一文中首次提出。在文中他指出，政府，特别是地方政府应当给予孩子的父母一笔特定款项，仅用于支付他们孩子的普通教育学费，学生家长可自主选择学校和自主支付这笔学费，这笔款项就是教育券。教育券理念的核心是强调公平和效率两大原则。目前农民工子女义务待遇缺失，无公平可言。从公平与效率双重视角看，教育券理论能够恰当地应用于目前中国的农民工子女的义务教育。实施教育券制度，可缓解城市农民工子女学籍管理和财政拨付上的困难。教育券制度的主要特点是“钱随人走”。教育券的经费来源可采用中央财政拨一点、流出地政府出一点、流入地政府补一点的“三位一体”的方法来解决。农民工子女最大的特点是流向不定，无论是国家拨付还是地方政府拨付的经费，都难以固定在特定的学校和地区。中央和地方政府对农民工子女教育的投入采用教育券的方式实施，可以消除户籍制对学生自由流动的不利影响，可大大提高义务教育投资的效率，彻底解决农民工子女接受义务教育难的问题。学校凭学生缴纳的教育券在当地政府兑换，教育经费的分配与流动学生规模相匹配。目前，农民工子女义务教育“难”就难在义务教育经费没有着落，城市公办中小学拒绝无差别地对待他们。教育券的发行不仅可确保政府的相关投入被精细地切成小块均匀地分配给每一个农民工子女家庭，避免政府的专项投资被挪作他用，从而使农民工子女的义务教育经费得到充分保障。而且将教育券直接发送到农民工子女手中还会彻底改变目前那种学校挑拣学生并向他们索取高额学费的现象，从而可避免再现大量农民工子女无缘高门槛公办学校的现象。更为重要的是，由于选择权和主动权由学校向农民工子女家庭的转移，必将有效激励全日制公办中小学，在目前享受义务教育的非农业户口生源严重不足的情况下，为获得更多资源而不断提高竞争力以吸引更多的农民工子女入学。
参考文献：
[1][美]斯图亚特·S·那格尔. 政策研究百科全书[M]. 北京：科学技术文献出版社， 1990：119.
[2]史柏年.城市流动儿童少年就学问题政策分析[J].中国青年政治学院学报， 2002（1）：31-35.
[3]丁煌.浅谈政策有效执行的信任基础[J].理论探讨，2003 （5）：91-93.
[4]钱再见，耿晓婷.论农民工子女义务教育政策有效执行的路径选择.南京师大学报（社会科学版），2007年（2）：89-94.
【关键词】农民工子女；义务教育政策；落实难；原因与对策
2001年5月，中央出台了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”城市农民工子女义务教育政策。2006年6月修订后的《义务教育法》也再次明确了流人地政府应为外来务工人员子女（主要是农民工子女）“提供平等接受义务教育的条件”的法律责任。然而，时至今日，城市农民工子女接受义务教育工作虽已取得了很大成效，但离“两为主”的政策目标仍相去甚远，城市农民工子女平等接受义务教育的权利仍未能得到切实有效的保障，“两为主”政策在执行过程中遭遇“落实难”困境。如何破解“落实难”这一现实困境，让“两为主”政策真正落到实处，切实维护城市农民工子女接受义务教育的合法权益将是本文要着力探讨的问题。
1 “两为主”义务教育政策落实难的深层原因
1.1 政策内容存在弹性空间，缺少落实责任的约束机制。
2001年5月国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》中首次提出“两为主”的城市农民工子女义务教育政策，该《决定》第十四条规定：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”2003年9月，国务院办公厅转发教育部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，《意见》指出：“在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁”，“进城务工就业农民流入地政府要制定其子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。” 在同年6月新修订的《中华人民共和国义务教育法》新法第十二条最后补充规定：“具体办法由省、自治区、直辖市规定”。这些政策条文都是宏观的、抽象的，没有规定具体的操作办法，在实践中难以操作和具体落实，而且，政策的宏观性和抽象性为政策执行者留下了太多的回旋空间和选择机会。虽然法规给地方政府留出一定的政策空间是需要的，但是政策空间的预留不宜过大，应该在尊重地方自主权的同时，强调中央政策的权威性，不然，地方就会以种种借口拒不执行中央政策，或者有选择的执行中央政策，久而久之，中央政策就会变成一纸空文。《义务教育法》还规定义务教育经费由“国务院和各级人民政府共同负担”。这里没有明确规定各级政府负担的比例到底是多少，语句概括与模糊势必导致实际操作过程中的责任不明。从20世纪90年代开始，我国政府陆续出台了众多关于农民工子女入学的政策，但收效甚微，问题依旧，其原因在于缺乏责任主体和追究制度，造成有法不依、有章不循。
1.2 政策执行机构权责利不明确，权力分配不合理。
新修订的《中华人民共和国义务教育法》新法规定由流入地当地政府负责解决农民工子女的入学问题，《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中也规定：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作”，“流入地政府要制定有关行政规章，协调有关方面，切实做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作”，“进城务工就业农民流出地政府要积极配合流入地政府做好外出务工就业农民子女义务教育工作”，这样的职责划分很明确，但问题在于，国家在赋予流入地政府主要管理职责的同时，并没有赋予同等的权益，地方政府的事权大于财权，这样势必导致流入地政府积极性不高且无法承担管理职能所带来的无形压力。同样，流出地政府只有“配合”的义务而没有“管理”的职能，在“省级统筹”的义务教育投入体制之下，“两为主”政策实质上乃是一种典型的中央为提高自身合法性而下卸教育事权的行为。但由于我国中央集权的“制度刚性”；尤其是受到现有党政领导干部任免制度的约束，流入地政府根本无法通过公开方式、循着正常的体制内渠道表达对相关政策的“不同意见”，于是就只好以“消极不作为”方式，或采取“上有政策、下有对策”策略，对该政策加以“冷冻”或“悬置”。另外，“两为主”政策无形之中平移而“豁免”了流出地政府部分义务教育投入责任，留出地政府自然乐得“逍遥”。然而，上述政府间博弈的最终结局却是，由于中央未能合理配置政府间的教育投入责任，又未能及时向流入地注入相应的政策资源，“两为主”政策就只能面临被流入地政府“束之高阁”的命运；作为流入地社会弱势群体的农民工子女，则大多只能“以民办学校为主”就学，而无法享有新《义务教育法》所规定的本应由流入地政府提供的平等接受义务教育权利。
1.3 政策制定者与政策执行者之间的利益取向不完全一致甚至冲突。
保罗·萨巴蒂尔和丹尼尔·马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看（1）初始政策制定者（中心）；（2）执行层官员（外围）；（3）计划指向的私人行动者（目标团体）。“尽管外围的官员很少明目张胆地违反（中心）法律，但是很多研究已表明，他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。”[1]中央作为政策制定者制定“两为主”政策的出发点是要把解决农民工子女的教育问题作为流动人口综合管理中的重要内容切实抓好，以利于和谐社会的构建。但是，作为政策执行者的地方政府来说，它们也并非对农民工子女的教育权利漠不关心，而是担心农民工子弟学校一旦合法化，办学环境得到改善，就会有更多的农村孩子流入城市就学，进城务工的农村人员更会长期呆在城市，就会给城市流动人口管理带来更大的困难[2]。正是由于利益取向的不同，地方政府不得不对中央政策进行有选择的执行，尽管新法规定由流入地政府管理农民工子女入学事宜，但是“择优录取”、“借读费用”等名目还是将民工子女婉拒在校门之外。我国各地的基层干部在实际工作中常常执行一些政策而不执行另一些政策，这已经是众所周知的事实，农民工子女义务教育政策在执行过程中也不例外。 2 破解“两为主”政策落实难困境的对策
2.1 加快和完善义务教育立法和教育政策，提高政策的权威性和严密性。
正如有位学者指出的那样：“受教育权利的平等不仅要从行政上、财政上加以保征，更要从法律制度上加以保障。”[6]作为流入地社会的弱势群体，外来务工人员子女的义务教育权利尤需国家从法律层面予以切实保障。而且，从长远来看，随着城市化进程的进一步提速，我国非城市户籍人口子女的义务教育问题将更加严峻。为此，中央应改变以往被动应付的做法，而预作长远打算和通盘考虑，着手制定一部高层位的教育单行法律或行政法规，以扭转目前相关部门规章和规范性文件效力偏低、支离破碎甚至相互抵触的局面。此外，由于我国幅员辽阔，各流入地情况差异甚大，仅有国家的统一立法尚不足以圆满解决农民工子女义务教育难题。为此，2006年新修《义务教育法》第12条已明确授予流入地省级政府地方教育立法权限，这就为流入地政府制定相关地方教育法规提供了法律依据。公共政策具有原则性与灵活性相统一的特点，它决定了任何公共政策目标的执行都具有一定的弹性。詹姆斯·安德森指出，“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”但是同时，公共政策作为社会行动的规范，又具有强制性和刚性，也就是说，公共政策的弹性是有一定限度的。中央政府作为决策的制定机构要对现有的某些教育政策进行适度调整，尽量避免使用“应该”这类约束性不强的词汇，增加政策条文的可操作性，缩小留给地方政府“自由活动”的弹性空间，增强国家政策的权威性。从中国的国情出发，把城市农民工子女义务教育问题提高到“政治任务”的高度，就相当于把城市农民工子女的义务教育问题提高到了前所未有的高度来解决，这无疑可以提高“两为主”政策的权威性，缩小留给地方政府的弹性空间。对于确定“政治任务”的上级政府，尤其是中央政府来说，这展现了它们对问题的高度重视，有利于维护和改善它们在社会公众中的形象，提高合法性。
2.2 明确政府职责，理顺权力分配关系，强化对流入地政府的考核。
政府在农民工子女教育中的作用应具体体现在以下方面：首先，在农民工子女义务教育政策中，政府应该是起主导作用的，这是由义务教育的公共性所决定的。从近年政府关于农民工子女教育的政策文件（尤其是“两为主”政策）中可以看出，政府本身也充分认识到并承担起了自身的主体责任。其次，要明确中央政府和地方政府的关系，强调中央政府在农民工子女义务教育上的主体责任，尤其是在财政责任上，中央政府应该增加其投入的责任。再次，在流出地政府与流入地政府的关系上，要积极开展二者间的沟通协作。根据“两为主”原则，流入地政府承担着农民工子女义务教育的主要责任。尽管如此，流出地政府的配合也必不可少。
2.3 实施教育券制度，确保农民工子女在流动过程中的政府经费支付到位。
教育券概念由美国著名的经济学弥尔顿·弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》一文中首次提出。在文中他指出，政府，特别是地方政府应当给予孩子的父母一笔特定款项，仅用于支付他们孩子的普通教育学费，学生家长可自主选择学校和自主支付这笔学费，这笔款项就是教育券。教育券理念的核心是强调公平和效率两大原则。目前农民工子女义务待遇缺失，无公平可言。从公平与效率双重视角看，教育券理论能够恰当地应用于目前中国的农民工子女的义务教育。实施教育券制度，可缓解城市农民工子女学籍管理和财政拨付上的困难。教育券制度的主要特点是“钱随人走”。教育券的经费来源可采用中央财政拨一点、流出地政府出一点、流入地政府补一点的“三位一体”的方法来解决。农民工子女最大的特点是流向不定，无论是国家拨付还是地方政府拨付的经费，都难以固定在特定的学校和地区。中央和地方政府对农民工子女教育的投入采用教育券的方式实施，可以消除户籍制对学生自由流动的不利影响，可大大提高义务教育投资的效率，彻底解决农民工子女接受义务教育难的问题。学校凭学生缴纳的教育券在当地政府兑换，教育经费的分配与流动学生规模相匹配。目前，农民工子女义务教育“难”就难在义务教育经费没有着落，城市公办中小学拒绝无差别地对待他们。教育券的发行不仅可确保政府的相关投入被精细地切成小块均匀地分配给每一个农民工子女家庭，避免政府的专项投资被挪作他用，从而使农民工子女的义务教育经费得到充分保障。而且将教育券直接发送到农民工子女手中还会彻底改变目前那种学校挑拣学生并向他们索取高额学费的现象，从而可避免再现大量农民工子女无缘高门槛公办学校的现象。更为重要的是，由于选择权和主动权由学校向农民工子女家庭的转移，必将有效激励全日制公办中小学，在目前享受义务教育的非农业户口生源严重不足的情况下，为获得更多资源而不断提高竞争力以吸引更多的农民工子女入学。
参考文献：
[1][美]斯图亚特·S·那格尔. 政策研究百科全书[M]. 北京：科学技术文献出版社， 1990：119.
[2]史柏年.城市流动儿童少年就学问题政策分析[J].中国青年政治学院学报， 2002（1）：31-35.
[3]丁煌.浅谈政策有效执行的信任基础[J].理论探讨，2003 （5）：91-93.
[4]钱再见，耿晓婷.论农民工子女义务教育政策有效执行的路径选择.南京师大学报（社会科学版），2007年（2）：89-94.