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摘要：信访是我国一项特殊的权利救济制度，信访工作也是考核各地方政府的一项指标，近年来，各地信访局接待的信访事项中以涉法涉诉为重点的案件不断攀升，这就需要信访部门准确区分，引导涉法涉诉类事项的信访人通过行政或法律途径解决问题，有效化解矛盾，维护社会稳定。
关键词：信访；涉法涉诉；行政机关；行政诉讼；法院；监察机关；缠访闹访
中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）32-0131-02
作者简介：张倩，兰州大学，法律硕士，中共铁岭市委党校政法教研部，讲师。
一、区分信访中的涉法涉诉事项
渉法信访包括涉及民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法，本文主要探讨的是涉及行政诉讼的范围。行政机关降低上访率最有效的方法就是将信访中的涉法涉诉问题区分出来，引导信访人或进行行政复议或诉至法院，启动正常的法律程序。但在信访的诸多事项中，挑出涉法涉诉问题并非易事，甚至许多上访人是在法律途径走不通的情况下才去信访。行政机关在接访时要详细了解信访人反映的情况、提出的要求才能甄别。我国的《信访条例》规定：“信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”①。从这个定义中可看出，对于反映情况、提建议意见是接待信访的范畴，而投诉请求则应视情况进行分类。信访人在对行政机关的投诉中，一般可分为两类。一是投诉行政机关不作为，对此类可基本划入行政诉讼的管辖范围，由法院判断行政机关不作为的行为是否合法，如果不合法可作为责令行政机关履行职责的判决或裁定，保护信访人的权益。二是投诉行政机关的主动作为行为侵害了信访人的权益，在这类投诉中，就需要仔细区分，对于已不具备可诉性的投诉按信访程序处理。考虑可诉性时不仅要看实体要求，也要注意程序要求，比如时效，有些信访人反映的事项在内容上可通过司法手段解决，但却超过了诉讼或复议所规定的法定时限，就不能将此看作涉法涉诉事项了。对于行政机关的具体行政行为或其他符合法律法规规定，属于政法机关管辖的信访事项，则可以通过司法程序或相关法定救济途径解决。接访的各类行政机关可按照刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法及其他相关法律法规，进一步明确诉与访的甄别标准和区分界限，细化受理范围和条件。二、信访中涉法涉诉问题产生的原因
我国历史上一直有上访的传统，并且行政诉讼法在我国产生较晚，时至今日也未像民事诉讼法和刑事诉讼法一样普及。当老百姓与行政机关产生矛盾时，通常第一时间想到的是通过上访，请求官员解决纠纷，维护权益，而不是通过去法院启动行政诉讼程序。这种现象很大程度上与行政诉讼的“三难”（立案难、审理难、执行难）有关，即使一些诉求在法律手段上得到了解决，耗时也会很久。目前，行政诉讼在我国司法实践中还存在诸多问题，需要当事人投入大量的时间和精力，还未必取得好的效果。某些案件在法院不能立案，或是审理时间漫长，迟迟没有结果，甚至胜诉后无法执行，这类案件中有个别在上访过程中被关注或批示，会得以较好地解决。一部分访民通过信访这一途径使自己被侵害的合法权益得到了适当的救济，其中有些访民所取得的信访利益甚至远远超过了“适当”的标准。②媒体会对这些案例广泛宣传报导，使民众产生对上访解决问题的依赖心理。另外，部分地方政府为了政绩考核的需要不惜以违反法律为代价满足一些缠访闹访者的不合理甚至不合法要求，甚至政府花钱买平安。这样既破坏了法律的权威，也对其他有合法诉求的当事人不公平，使得广大人民群众产生“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误认识，把信访解决过程演变成酝酿更多新的涉诉信访的温床，客观上导致信访活动的扩大化和普遍化。③三、将涉法涉诉类事项导入法律程序办理
将涉法涉诉类信访问题引入法律途径，首先要求接待信访的行政机关工作人员认清诉与访的界限与标准，以防止误将非涉法类信访事项推入法律程序。笔者在司法实践中就遇到过一起典型案例，某地企事业单位的部分职工依据多年前政府下达的政策性文件选择了“买断”，在这批人达到退休年龄可以领取退休金时，这批人认为他们的退休金比正常上班退休的人少，于是到当地人社局信访，人社局做出了回复意见未支持信访诉求，这批人便不断上访。对于信访的意见并不在法院行政诉讼的范围内，但信访局等单位为了推脱责任，把这批人推到了法院，要求其行政訴讼，而这些人的起诉被裁定驳回后，又回去继续上访，问题不但没有解决，反而激化了信访人与行政机关的矛盾。与之相反的是，一些符合条件的诉求却进入不了法律程序，这就需要提升信访接待人员的专业水平，各行政机关可定期为接访人员组织培训，学习了解相关的法律政策，必要时可寻求律师帮助甄别判断。信访局可细化各类信访事项的受理范围和条件，对每一起信访事项，都要准确把握性质和类别，符合法定条件的，及时导入审判机关诉讼程序、检察机关法律监督程序、公安机关和司法行政机关的法律程序办理。④
其次，要确保法律程序有效运转。诉讼是当事人最后一道救济程序，在受理过程中，法院绝不能擅自设立门槛，将一些重大敏感的涉法涉诉事项拒之门外，各地都应将行政诉讼异地管辖落实到位，保证符合诉讼范围的信访事项都能在法院立案。审理过程要公开、接受社会各界监督，严格执行行政诉讼法中的证据规则，对行政机关提供的证据认真审查，发现证据有瑕疵应要求行政机关承担举证不能的不利后果。落实审理期限，在法律规定的时间内审结案件，如发现行政机关干扰办案的情况，及时向上级领导或检察机关报告。判决作出后，如行政机关败诉，法院和检察院应监督行政机关对判决结果的执行情况，保证信访人的合法诉求，在司法程序和时限内得到公平公正解决。
再次，各地检察机关、监察机关可与党政信访部门建立统筹协调机制，对于一些转入诉讼程序后仍未得到妥善解决的当事人继续信访的，信访部门可请求检察院、监察委介入调查，并引导涉法涉诉信访群众依法向相关检察、监察机关反映问题，加强对各行政机关和法院的监督，切实解决部门间为推卸、逃避责任推诿扯皮的问题或相互包庇袒护。如在调查中发现法院作出的判决或裁定有错误，信访部门可指导信访人申请检察机关提起抗诉；如发现行政机关有违法违纪行为或法院枉法裁判的，应及时向监察机关汇报。检察、监察机关牵头建立完备的责任追究机制，对执法行为不当、徇私枉法等引起的涉诉信访案件，实行责任倒查，对违法的行政机关工作人员、引发错案、瑕疵案的办案人员严格依法处理。在政法机关内部严格明确落实办案部门的纠错责任，专门体系的调控责任，包案领导的息访责任，真正使责任科学、合理、明确、到位。⑤ 最后，对于法律程序进行完毕且经过监察、检察机关严密调查的信访案件退不出处理程序的，当事人仍然反复缠访闹访，严重影响正常的信访秩序和社会秩序的，应当通过司法手段对当事人进行惩治。目前个别接访部门为了使信访人息诉罢访，不惜满足信访人的无理要求，比如对待“钉子户”上访问题，为使其搬迁满足其各种不合理要求。这无异于饮鸩止渴，个别信访者通过缠访闹访获得了极大的利益，而遵守法纪的人却明显“吃亏了”。这就会导致群众认为可以通过不断信访获取利益，引发新的上访、反复上访。为社会的和谐稳定留下诸多隐患，严重影响依法处理涉法涉诉信访问题的工作成效，影响信访群众对涉法涉诉信访改革的信任。各地公安机关在对待缠访闹访者时，要严格按照信访条例规定的程序进行，对于不构成犯罪或行政拘留的上访人，以教育、训诫为主，避免违反程序规定造成新的行政诉讼。[注释]
①《信访条例》第二条.
②章彦英.涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道.法学论坛，2011（1）.
③陈悍国.涉法涉诉信访存在的问题原因及对策.无锡市法学会网站，2016-12-18.
④骆惠华.《以问题为导向，破解三大难题》——中央政法委涉法涉诉信访改革三个配套文件解读.中国长安网，2014-9-12.
⑤刘树枝.和谐社会语境中涉法涉诉信访问题的成因与对策.法治研究，2011（4）.（上接第133页）
让他们的生命、自由和财产得到应有的保障，为了互相保护他们的生命、特权和财产，人们应该订立契约，脱离自然状态，结合成一个完整的政治社会，让一个民族成为最高政府统治下的国家。签订契约，让人们放弃自保和惩罚犯罪的权利，甘愿各自放弃单独行使的惩罚权利，把他们交给社会，交给指定的人去行使。相对应缺陷中的三点，便诞生出洛克的三权分立核心中的——立法权、对外权、执行权，这是非常水到渠成的想法，其间智慧令人惊叹。
（四）自然状态的缺陷的解决方法的强调要素：社会契约论作为洛克的政治理论的一个非常重要的内容，洛克给了它三个基本要素的强调，这些要素放到四百年后的今天，仍然具有非常广泛的普适性，他们为现代西方国家的宪政攒足了基础，用足了自己的政治智慧：
1.洛克强调“同意”的重要性，这是他贯彻落实“自由”和“理性”精神的结果，体现了人民主权的原则。人们要一致同意联合联合成为一个政治社会和组成一种国家，同意当今确立的法律，政府的运行，才能让立法机构、执行机构和对外机构最大限度地高效发挥自己的职能。他还特别强调，以武力征服民众不包含在“同意”之中。
2.洛克强调政府權力的有限性。正如上文所提到的，人们为了互相保护他们的生命、特权和财产，放弃了自保和惩罚犯罪的权利，甘愿放弃各自单独行使的惩罚权利，这也仅仅只是人类的权利的一部分，也并不是全部。人们所保留的生命、财产和自由的权利，是政治权力的界限。总而言之，政府的权力是有限的，以人们的自然权利为基础，为契约的内容所限制。作为资产阶级的代言人，洛克尤其认为个人私有财产是绝对神圣不可侵犯的。
3.洛克强调依据法律来维护社会秩序和个人自由的必然性。他认为法律的目的不是废除或者限制自由，而是保护和扩大自由，他相信良好的宪政会给自由以良性的循环。在法律允许的范围内，人们完全可以随心所欲地处理自己的人身、行动和财产，大概就是我们当下所说的“法无禁止皆可为”吧。正是因为这个范围内不受制于任何人的其他意志，洛克的社会契约理论才为欧洲的自由主义学说奠定了基础。[参考文献]
[1]肖丹.从霍布斯到卢梭——近代西方社会契约论思想析理[A].武汉科技大学学报（社会科学版）[C].武汉科技大学学报（社会科学版），2009，11（5）：15-20.
[2]王睿.古今政治思想的区别——从亚里士多德到马基雅维利转折处的思考[A].现代商贸工业[C].现代商贸工业，2018（7）：163-164.
关键词：信访；涉法涉诉；行政机关；行政诉讼；法院；监察机关；缠访闹访
中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）32-0131-02
作者简介：张倩，兰州大学，法律硕士，中共铁岭市委党校政法教研部，讲师。
一、区分信访中的涉法涉诉事项
渉法信访包括涉及民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法，本文主要探讨的是涉及行政诉讼的范围。行政机关降低上访率最有效的方法就是将信访中的涉法涉诉问题区分出来，引导信访人或进行行政复议或诉至法院，启动正常的法律程序。但在信访的诸多事项中，挑出涉法涉诉问题并非易事，甚至许多上访人是在法律途径走不通的情况下才去信访。行政机关在接访时要详细了解信访人反映的情况、提出的要求才能甄别。我国的《信访条例》规定：“信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”①。从这个定义中可看出，对于反映情况、提建议意见是接待信访的范畴，而投诉请求则应视情况进行分类。信访人在对行政机关的投诉中，一般可分为两类。一是投诉行政机关不作为，对此类可基本划入行政诉讼的管辖范围，由法院判断行政机关不作为的行为是否合法，如果不合法可作为责令行政机关履行职责的判决或裁定，保护信访人的权益。二是投诉行政机关的主动作为行为侵害了信访人的权益，在这类投诉中，就需要仔细区分，对于已不具备可诉性的投诉按信访程序处理。考虑可诉性时不仅要看实体要求，也要注意程序要求，比如时效，有些信访人反映的事项在内容上可通过司法手段解决，但却超过了诉讼或复议所规定的法定时限，就不能将此看作涉法涉诉事项了。对于行政机关的具体行政行为或其他符合法律法规规定，属于政法机关管辖的信访事项，则可以通过司法程序或相关法定救济途径解决。接访的各类行政机关可按照刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法及其他相关法律法规，进一步明确诉与访的甄别标准和区分界限，细化受理范围和条件。二、信访中涉法涉诉问题产生的原因
我国历史上一直有上访的传统，并且行政诉讼法在我国产生较晚，时至今日也未像民事诉讼法和刑事诉讼法一样普及。当老百姓与行政机关产生矛盾时，通常第一时间想到的是通过上访，请求官员解决纠纷，维护权益，而不是通过去法院启动行政诉讼程序。这种现象很大程度上与行政诉讼的“三难”（立案难、审理难、执行难）有关，即使一些诉求在法律手段上得到了解决，耗时也会很久。目前，行政诉讼在我国司法实践中还存在诸多问题，需要当事人投入大量的时间和精力，还未必取得好的效果。某些案件在法院不能立案，或是审理时间漫长，迟迟没有结果，甚至胜诉后无法执行，这类案件中有个别在上访过程中被关注或批示，会得以较好地解决。一部分访民通过信访这一途径使自己被侵害的合法权益得到了适当的救济，其中有些访民所取得的信访利益甚至远远超过了“适当”的标准。②媒体会对这些案例广泛宣传报导，使民众产生对上访解决问题的依赖心理。另外，部分地方政府为了政绩考核的需要不惜以违反法律为代价满足一些缠访闹访者的不合理甚至不合法要求，甚至政府花钱买平安。这样既破坏了法律的权威，也对其他有合法诉求的当事人不公平，使得广大人民群众产生“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误认识，把信访解决过程演变成酝酿更多新的涉诉信访的温床，客观上导致信访活动的扩大化和普遍化。③三、将涉法涉诉类事项导入法律程序办理
将涉法涉诉类信访问题引入法律途径，首先要求接待信访的行政机关工作人员认清诉与访的界限与标准，以防止误将非涉法类信访事项推入法律程序。笔者在司法实践中就遇到过一起典型案例，某地企事业单位的部分职工依据多年前政府下达的政策性文件选择了“买断”，在这批人达到退休年龄可以领取退休金时，这批人认为他们的退休金比正常上班退休的人少，于是到当地人社局信访，人社局做出了回复意见未支持信访诉求，这批人便不断上访。对于信访的意见并不在法院行政诉讼的范围内，但信访局等单位为了推脱责任，把这批人推到了法院，要求其行政訴讼，而这些人的起诉被裁定驳回后，又回去继续上访，问题不但没有解决，反而激化了信访人与行政机关的矛盾。与之相反的是，一些符合条件的诉求却进入不了法律程序，这就需要提升信访接待人员的专业水平，各行政机关可定期为接访人员组织培训，学习了解相关的法律政策，必要时可寻求律师帮助甄别判断。信访局可细化各类信访事项的受理范围和条件，对每一起信访事项，都要准确把握性质和类别，符合法定条件的，及时导入审判机关诉讼程序、检察机关法律监督程序、公安机关和司法行政机关的法律程序办理。④
其次，要确保法律程序有效运转。诉讼是当事人最后一道救济程序，在受理过程中，法院绝不能擅自设立门槛，将一些重大敏感的涉法涉诉事项拒之门外，各地都应将行政诉讼异地管辖落实到位，保证符合诉讼范围的信访事项都能在法院立案。审理过程要公开、接受社会各界监督，严格执行行政诉讼法中的证据规则，对行政机关提供的证据认真审查，发现证据有瑕疵应要求行政机关承担举证不能的不利后果。落实审理期限，在法律规定的时间内审结案件，如发现行政机关干扰办案的情况，及时向上级领导或检察机关报告。判决作出后，如行政机关败诉，法院和检察院应监督行政机关对判决结果的执行情况，保证信访人的合法诉求，在司法程序和时限内得到公平公正解决。
再次，各地检察机关、监察机关可与党政信访部门建立统筹协调机制，对于一些转入诉讼程序后仍未得到妥善解决的当事人继续信访的，信访部门可请求检察院、监察委介入调查，并引导涉法涉诉信访群众依法向相关检察、监察机关反映问题，加强对各行政机关和法院的监督，切实解决部门间为推卸、逃避责任推诿扯皮的问题或相互包庇袒护。如在调查中发现法院作出的判决或裁定有错误，信访部门可指导信访人申请检察机关提起抗诉；如发现行政机关有违法违纪行为或法院枉法裁判的，应及时向监察机关汇报。检察、监察机关牵头建立完备的责任追究机制，对执法行为不当、徇私枉法等引起的涉诉信访案件，实行责任倒查，对违法的行政机关工作人员、引发错案、瑕疵案的办案人员严格依法处理。在政法机关内部严格明确落实办案部门的纠错责任，专门体系的调控责任，包案领导的息访责任，真正使责任科学、合理、明确、到位。⑤ 最后，对于法律程序进行完毕且经过监察、检察机关严密调查的信访案件退不出处理程序的，当事人仍然反复缠访闹访，严重影响正常的信访秩序和社会秩序的，应当通过司法手段对当事人进行惩治。目前个别接访部门为了使信访人息诉罢访，不惜满足信访人的无理要求，比如对待“钉子户”上访问题，为使其搬迁满足其各种不合理要求。这无异于饮鸩止渴，个别信访者通过缠访闹访获得了极大的利益，而遵守法纪的人却明显“吃亏了”。这就会导致群众认为可以通过不断信访获取利益，引发新的上访、反复上访。为社会的和谐稳定留下诸多隐患，严重影响依法处理涉法涉诉信访问题的工作成效，影响信访群众对涉法涉诉信访改革的信任。各地公安机关在对待缠访闹访者时，要严格按照信访条例规定的程序进行，对于不构成犯罪或行政拘留的上访人，以教育、训诫为主，避免违反程序规定造成新的行政诉讼。[注释]
①《信访条例》第二条.
②章彦英.涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道.法学论坛，2011（1）.
③陈悍国.涉法涉诉信访存在的问题原因及对策.无锡市法学会网站，2016-12-18.
④骆惠华.《以问题为导向，破解三大难题》——中央政法委涉法涉诉信访改革三个配套文件解读.中国长安网，2014-9-12.
⑤刘树枝.和谐社会语境中涉法涉诉信访问题的成因与对策.法治研究，2011（4）.（上接第133页）
让他们的生命、自由和财产得到应有的保障，为了互相保护他们的生命、特权和财产，人们应该订立契约，脱离自然状态，结合成一个完整的政治社会，让一个民族成为最高政府统治下的国家。签订契约，让人们放弃自保和惩罚犯罪的权利，甘愿各自放弃单独行使的惩罚权利，把他们交给社会，交给指定的人去行使。相对应缺陷中的三点，便诞生出洛克的三权分立核心中的——立法权、对外权、执行权，这是非常水到渠成的想法，其间智慧令人惊叹。
（四）自然状态的缺陷的解决方法的强调要素：社会契约论作为洛克的政治理论的一个非常重要的内容，洛克给了它三个基本要素的强调，这些要素放到四百年后的今天，仍然具有非常广泛的普适性，他们为现代西方国家的宪政攒足了基础，用足了自己的政治智慧：
1.洛克强调“同意”的重要性，这是他贯彻落实“自由”和“理性”精神的结果，体现了人民主权的原则。人们要一致同意联合联合成为一个政治社会和组成一种国家，同意当今确立的法律，政府的运行，才能让立法机构、执行机构和对外机构最大限度地高效发挥自己的职能。他还特别强调，以武力征服民众不包含在“同意”之中。
2.洛克强调政府權力的有限性。正如上文所提到的，人们为了互相保护他们的生命、特权和财产，放弃了自保和惩罚犯罪的权利，甘愿放弃各自单独行使的惩罚权利，这也仅仅只是人类的权利的一部分，也并不是全部。人们所保留的生命、财产和自由的权利，是政治权力的界限。总而言之，政府的权力是有限的，以人们的自然权利为基础，为契约的内容所限制。作为资产阶级的代言人，洛克尤其认为个人私有财产是绝对神圣不可侵犯的。
3.洛克强调依据法律来维护社会秩序和个人自由的必然性。他认为法律的目的不是废除或者限制自由，而是保护和扩大自由，他相信良好的宪政会给自由以良性的循环。在法律允许的范围内，人们完全可以随心所欲地处理自己的人身、行动和财产，大概就是我们当下所说的“法无禁止皆可为”吧。正是因为这个范围内不受制于任何人的其他意志，洛克的社会契约理论才为欧洲的自由主义学说奠定了基础。[参考文献]
[1]肖丹.从霍布斯到卢梭——近代西方社会契约论思想析理[A].武汉科技大学学报（社会科学版）[C].武汉科技大学学报（社会科学版），2009，11（5）：15-20.
[2]王睿.古今政治思想的区别——从亚里士多德到马基雅维利转折处的思考[A].现代商贸工业[C].现代商贸工业，2018（7）：163-164.