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摘要：“黑车”会破坏合法有序的客运市场、减少政府税收、扰乱社会治安。但也有其合理的一面，在某种程度上给人们出行带来了方便，且能给无业者提供就业机会。政府为治理“黑车”花了很大的功夫，也取得了不小的成绩，但却始终不能完全整顿“黑车”现象。本调查主要门从服务民生、服务发展、维护社会稳定的高度以及提升政府公共管理职能的角度出发，针对大兴区“黑车”较为集中的区域进行走访、实地调查，并进一步分析大兴区“黑车”问题的成因，提出调研者的相关建议。
关键词：“黑车”；原因；对策
中图分类号：[F530.83]
一、导言
随着城市化进程的不断加快，城乡一体化建设的迅猛发展，公共客运行业日益繁荣。但与此同时，俗称“黑车”的车辆的活动渗透到客运市场的每个角落，成为扰乱客运经营秩序、危及社会安全稳定、影响城市文明形象的一个突出问题。但也有其合理的一面，在某种程度上给人们出行带来了方便，且能给无业者提供就业机会。
所谓“黑车”是指未经政府主管部门登记、批准而从事公共客运的车辆。“黑车”非法营运活动就是指大巴、中巴与小型客车从事非法客运业务等违法行为以及摩托车、残疾人专用车（有动力装置）非法载客经营等违法行为。
“黑车”通常在城市交通枢纽地段，风景旅游地点，市场、医院、社区等人流较为集中且有客运需求的地方以及城郊结合部从事非法载客活动。“黑车”经营人员往往文化程度较低，未参加过客运行业从业培训，普遍缺乏客运的基本常识，服务质量差、安全系数低，其中大多数“黑车”车主缺乏法制意识，把经营“黑车”看成一条投资小、见效快的致富之路。一些“黑车”经营者遭到处罚后不愿放弃这一生财之道，继续从事“黑车”经营，且彼此勾结、传播经验，在社会治安、客运秩序、交通安全等方面产生一系列隐患，对人民生命财产安全构成了较大的威胁。从公共安全和社会管理的角度来看，大量非法客运活动的存在带来各种现实危害。
为了调查大兴区“黑车”的现状，课题组主要针对大兴区“黑车”较为集中的区域（具体范围：清源北路——枣园地铁站——康庄路，主要涉及小区门口、学校门口、地铁口等）进行走访、实地调查，通过实地走访，以及调查问卷的形式对“黑车”车主进行相关问题的了解，认真分析大兴区“黑车”问题的成因，并进一步积极探寻“黑车”治理的对策与措施。
一、大兴区“黑车”长期存在的原因分析
通过对北京市大兴区清源北路——枣园地铁站——康庄路一带的60位“黑车”车主调查资料的统计分析，试从多角度分析大兴区“黑车”现状问题的成因，主要包括一下几方面内容：
1、正规出租不足为其提供生存空间。出租车本应是政府提供的公共产品和公共服务，但由于城市规模的快速扩大，出租车的需求大幅增加，政府对公共交通的投入跟不上城市发展步伐，普遍出现正规出租车实际供给不足的情况，客观上无法做到全面覆盖，城市公交网络中存在着盲点和漏点。与此同时，为了获取较好的经济收益，各种公共交通经营企业集中营运热点线路，致使城市繁华区域的正规出租车运力充沛，而在一些交通接点、城市新区、城郊结合部，通常公交班次少、候车时间长，呈现正规出租车欠缺的现象，给市民的出行带来较大的不便。市民出行的需求和市场的空白被“黑车”经营者填补，非法经营活动的生存空间便随之产生且不断发展蔓延。
2、执法规定单一致使难以全面遏止。从事“黑车”非法经营触犯的是客运行政法规，虽然各地都有相关的执行条例，但没有全国性的证据标准和处罚标准，因此，执法差异大、依据不严密给“黑车”的存在留下了法律空隙。按照法制化的要求，客运市场需合法进入，客运经营需依法进行，非法从事“黑车”运营应当受到处罚，但由于目前的客运执法体系不够完备，造成稽查“黑车”时获取证据难、处理执行难。“黑車”具有较强的流动性和隐蔽性，没有乘客指认难以做到证据确凿、处罚到位，而“黑车”被查获后处罚力度偏弱，震慑作用明显不够。
3、人员构成复杂导致整治查处困难。我国正在进行着一场经济体制的大改革， 从以往传统的计划经济向市场经济转化。这带来的一定程度上的负面影响是不争的事实， 如工人下岗、内退与早退； 大量农村剩余劳力涌向城市讨生活； 大中专毕业生难以寻到适合自己的工作； 社会闲散劳力无所事事寻求生活出路等。应该说，他们都是社会的弱势群体。既然“黑车”有着投资小、见效快的优势， 在某种程度上说还比较“体面” 与轻松， 这就使这些人握起了“黑车”的方向盘。从事“黑车”非法经营的人员主要有五类：本地农村被征地的农民或没有正式职业的居民；进城务工，而以此作为挣钱渠道的外地农民；以这种形式来实现再就业的下岗工人；政府、企事业单位的公车司机；临时性“拉活”的私家车主。当前，在就业安置困难、劳动力剩余的环境下，自谋生计成为缓解社会就业压力的途径之一，而从事非法营运则是一种自我实现就业的形式。相对于合法经营的公共客运而言，“黑车”具有投资少、收益快、低成本、无税收以及市场宽阔（不受区域限制）、经营灵活、价格便宜等特点，这些因素吸引了大批无业人员和家庭困难人员从事“黑车”营运，查处与整治“黑车”非法经营必然涉及相关困难家庭的生活保障、基本经济来源、再就业安排等一系列敏感问题，这些因素加大了“黑车”整治的综合难度。
4、维权意识淡薄助长“黑车”长期存在。市场行为是双向的，有需求才有市场，有买方才有卖方。在“黑车”非法经营时常出没的地区，总有一部分市民群众法律观念淡薄，安全意识、维权意识、自我保护意识不强，普遍认为出租车价格太高，乘坐公交车拥挤缓慢，而乘坐“黑车”价格便宜且来去自由，不仅无视“黑车”经营的违法性，而且忽略自身安全，无形中滋长了“黑车”的蔓延趋势，甚至在“黑车”被查处的过程中，不少乘客出于各种想法，有意庇护车主，谎称自己是车主的亲戚、朋友，否认付费行为，给查处工作设置难度，致使稽查人员明知是“黑车”却苦于没有证据，不能对其进行依法处罚，类似案例的积累与传播，一定程度上增强了“黑车”非法经营者的心理预期。 5、管理机构多元造成治理力量分散。政府是市场监管的主体，理应承担起客运市场秩序的维护与管理。但由于各地客运市场发展的差异以及行政监管的历史渊源，导致不同地区或者同一城市的不同区域出现客运管理多元主体的现象。一些城市的市政公用部门负责对城区内客运事务的管理，城区以外的客运管理由交通部门负责实施，这种多样化、不统一的管理机构造成了力量的分散，对“黑车”非法经营的整治顾此失彼，缺乏一贯性与长效性，从表面上看多个政府部门参与治理“黑车”非法经营，但是不同的行政机关只能各自运用相应的执法权限，尚未形成合力整治的势态，影响了打击整治“黑车”非法经营活动的整体效果。
二、治理“黑车”问题的对策
1、加快道路运输管理的立法步伐。 提高运政执法所依法律法规的层次， 界定运输管理部门在运输市场管理中的权责， 力求有法可依， 权责一致， 监管有力， 使“黑车”难以经营， 无生存环境。第一， 国家要对交通运输管理进行立法， 解决运政执法无法可依的问题。第二， 明晰界定道路运输市场管理的权责。由于道路运输行业的特点决定了客货运输交易活动不仅仅是局限在运输场站内进行， 相当一部分交易行为是发生在场站之外的道路等场所。因而要有效规范运输经营主体的行为， 加强市场监管力度， 查纠违法违规行为是离不开道路等这些依托条件的。要保证治理“黑车”参运， 打击非法营运， 规范运输市场秩序取得实效， 就要保证道路运输管理部门能够对道路运输过程行使监督检查权， 才能做到权责一致， 使其真止依法具有对道路运输市场实施有效监管。运管部门对运输车辆在道路运输过程中的监管应是全方位的， 不能把在道路上固定设点普遍稽查作为唯一一种方式， 而应把它作为基础信息管理+ 场站一般稽查的一种必要的补充方式，在准确掌握车辆各种运输信息的基础上， 对个别严重违规车辆可以在道路运输过程中有针对性地进行重点稽查。这就要求各级运管部门对辖区内所有营运车辆的各种信息纳入计算机网络管理，通过完善准确的信息管理而使所有营运车辆都处于有效监控之中， 使“黑车”参运行为受到及时、准确、有效的打击， 使“黑车” 难以藏身， 不能生存。
2、尽快理顺车辆管理体制。树立以人为本观念，提高科学管理水平， 减少环节， 堵塞漏洞，从源头上遏止“黑车”的形成和非法营运行为的滋生蔓延。目前我国车辆管理体制是公安交警部门管车辆挂牌， 办理行车手续和驾驶证的核发，交通运管部门管办理营运手续。其后果是公安部门管理行车不管营运、交通部门是管营运管不了行车，造成车主概念模糊，部门又难以衔接，漏洞不易堵塞，结果是弊大于利我国加入WTO后，运输市场将逐步开放，道路运输业只有适应发展，转变管理观念，理顺管理体制，做到趋利避害，才能顺应潮流，迎接挑战。因此笔者认为，应尽快将现行车辆管理体制由两家管理顺为交通部门一家管。如此，一方面可以使运输经营者在车辆挂牌入户办理行车手续时就明了营运政策法规，一步到位，一家办完所有应办手续，减少了麻烦，节省了费用和时间。另一方面又可以使管理部門从车辆初始就能掌握其动态，便于有针对性地提供服务和引导管理，在减少管理环节的同时减少了管理上的漏洞，有利于道路运输市场的管理更加规范、合理和科学，更有利于促进道路运输业的发展。
3、积极提供运力供给，推动公共交通投入，促进客运秩序规范。政府应当不断强化公共服务职能，完善公共服务体系，提高公共服务水平，实现人人享有基本公共服务的目标。城市“黑车”治理困难重重与公共交通欠缺有着密切联系，没有足够的公交运力和合理的公交覆盖，“黑车”就有存在的需求与生存市场。虽然，各级政府逐步加大各项公共投入，城市公共交通运输的总量与线路有了较大提高，但是，公交运力完全符合城市客运的需要，全方位满足市民出行要求，将是一个较长的过程。
关键词：“黑车”；原因；对策
中图分类号：[F530.83]
一、导言
随着城市化进程的不断加快，城乡一体化建设的迅猛发展，公共客运行业日益繁荣。但与此同时，俗称“黑车”的车辆的活动渗透到客运市场的每个角落，成为扰乱客运经营秩序、危及社会安全稳定、影响城市文明形象的一个突出问题。但也有其合理的一面，在某种程度上给人们出行带来了方便，且能给无业者提供就业机会。
所谓“黑车”是指未经政府主管部门登记、批准而从事公共客运的车辆。“黑车”非法营运活动就是指大巴、中巴与小型客车从事非法客运业务等违法行为以及摩托车、残疾人专用车（有动力装置）非法载客经营等违法行为。
“黑车”通常在城市交通枢纽地段，风景旅游地点，市场、医院、社区等人流较为集中且有客运需求的地方以及城郊结合部从事非法载客活动。“黑车”经营人员往往文化程度较低，未参加过客运行业从业培训，普遍缺乏客运的基本常识，服务质量差、安全系数低，其中大多数“黑车”车主缺乏法制意识，把经营“黑车”看成一条投资小、见效快的致富之路。一些“黑车”经营者遭到处罚后不愿放弃这一生财之道，继续从事“黑车”经营，且彼此勾结、传播经验，在社会治安、客运秩序、交通安全等方面产生一系列隐患，对人民生命财产安全构成了较大的威胁。从公共安全和社会管理的角度来看，大量非法客运活动的存在带来各种现实危害。
为了调查大兴区“黑车”的现状，课题组主要针对大兴区“黑车”较为集中的区域（具体范围：清源北路——枣园地铁站——康庄路，主要涉及小区门口、学校门口、地铁口等）进行走访、实地调查，通过实地走访，以及调查问卷的形式对“黑车”车主进行相关问题的了解，认真分析大兴区“黑车”问题的成因，并进一步积极探寻“黑车”治理的对策与措施。
一、大兴区“黑车”长期存在的原因分析
通过对北京市大兴区清源北路——枣园地铁站——康庄路一带的60位“黑车”车主调查资料的统计分析，试从多角度分析大兴区“黑车”现状问题的成因，主要包括一下几方面内容：
1、正规出租不足为其提供生存空间。出租车本应是政府提供的公共产品和公共服务，但由于城市规模的快速扩大，出租车的需求大幅增加，政府对公共交通的投入跟不上城市发展步伐，普遍出现正规出租车实际供给不足的情况，客观上无法做到全面覆盖，城市公交网络中存在着盲点和漏点。与此同时，为了获取较好的经济收益，各种公共交通经营企业集中营运热点线路，致使城市繁华区域的正规出租车运力充沛，而在一些交通接点、城市新区、城郊结合部，通常公交班次少、候车时间长，呈现正规出租车欠缺的现象，给市民的出行带来较大的不便。市民出行的需求和市场的空白被“黑车”经营者填补，非法经营活动的生存空间便随之产生且不断发展蔓延。
2、执法规定单一致使难以全面遏止。从事“黑车”非法经营触犯的是客运行政法规，虽然各地都有相关的执行条例，但没有全国性的证据标准和处罚标准，因此，执法差异大、依据不严密给“黑车”的存在留下了法律空隙。按照法制化的要求，客运市场需合法进入，客运经营需依法进行，非法从事“黑车”运营应当受到处罚，但由于目前的客运执法体系不够完备，造成稽查“黑车”时获取证据难、处理执行难。“黑車”具有较强的流动性和隐蔽性，没有乘客指认难以做到证据确凿、处罚到位，而“黑车”被查获后处罚力度偏弱，震慑作用明显不够。
3、人员构成复杂导致整治查处困难。我国正在进行着一场经济体制的大改革， 从以往传统的计划经济向市场经济转化。这带来的一定程度上的负面影响是不争的事实， 如工人下岗、内退与早退； 大量农村剩余劳力涌向城市讨生活； 大中专毕业生难以寻到适合自己的工作； 社会闲散劳力无所事事寻求生活出路等。应该说，他们都是社会的弱势群体。既然“黑车”有着投资小、见效快的优势， 在某种程度上说还比较“体面” 与轻松， 这就使这些人握起了“黑车”的方向盘。从事“黑车”非法经营的人员主要有五类：本地农村被征地的农民或没有正式职业的居民；进城务工，而以此作为挣钱渠道的外地农民；以这种形式来实现再就业的下岗工人；政府、企事业单位的公车司机；临时性“拉活”的私家车主。当前，在就业安置困难、劳动力剩余的环境下，自谋生计成为缓解社会就业压力的途径之一，而从事非法营运则是一种自我实现就业的形式。相对于合法经营的公共客运而言，“黑车”具有投资少、收益快、低成本、无税收以及市场宽阔（不受区域限制）、经营灵活、价格便宜等特点，这些因素吸引了大批无业人员和家庭困难人员从事“黑车”营运，查处与整治“黑车”非法经营必然涉及相关困难家庭的生活保障、基本经济来源、再就业安排等一系列敏感问题，这些因素加大了“黑车”整治的综合难度。
4、维权意识淡薄助长“黑车”长期存在。市场行为是双向的，有需求才有市场，有买方才有卖方。在“黑车”非法经营时常出没的地区，总有一部分市民群众法律观念淡薄，安全意识、维权意识、自我保护意识不强，普遍认为出租车价格太高，乘坐公交车拥挤缓慢，而乘坐“黑车”价格便宜且来去自由，不仅无视“黑车”经营的违法性，而且忽略自身安全，无形中滋长了“黑车”的蔓延趋势，甚至在“黑车”被查处的过程中，不少乘客出于各种想法，有意庇护车主，谎称自己是车主的亲戚、朋友，否认付费行为，给查处工作设置难度，致使稽查人员明知是“黑车”却苦于没有证据，不能对其进行依法处罚，类似案例的积累与传播，一定程度上增强了“黑车”非法经营者的心理预期。 5、管理机构多元造成治理力量分散。政府是市场监管的主体，理应承担起客运市场秩序的维护与管理。但由于各地客运市场发展的差异以及行政监管的历史渊源，导致不同地区或者同一城市的不同区域出现客运管理多元主体的现象。一些城市的市政公用部门负责对城区内客运事务的管理，城区以外的客运管理由交通部门负责实施，这种多样化、不统一的管理机构造成了力量的分散，对“黑车”非法经营的整治顾此失彼，缺乏一贯性与长效性，从表面上看多个政府部门参与治理“黑车”非法经营，但是不同的行政机关只能各自运用相应的执法权限，尚未形成合力整治的势态，影响了打击整治“黑车”非法经营活动的整体效果。
二、治理“黑车”问题的对策
1、加快道路运输管理的立法步伐。 提高运政执法所依法律法规的层次， 界定运输管理部门在运输市场管理中的权责， 力求有法可依， 权责一致， 监管有力， 使“黑车”难以经营， 无生存环境。第一， 国家要对交通运输管理进行立法， 解决运政执法无法可依的问题。第二， 明晰界定道路运输市场管理的权责。由于道路运输行业的特点决定了客货运输交易活动不仅仅是局限在运输场站内进行， 相当一部分交易行为是发生在场站之外的道路等场所。因而要有效规范运输经营主体的行为， 加强市场监管力度， 查纠违法违规行为是离不开道路等这些依托条件的。要保证治理“黑车”参运， 打击非法营运， 规范运输市场秩序取得实效， 就要保证道路运输管理部门能够对道路运输过程行使监督检查权， 才能做到权责一致， 使其真止依法具有对道路运输市场实施有效监管。运管部门对运输车辆在道路运输过程中的监管应是全方位的， 不能把在道路上固定设点普遍稽查作为唯一一种方式， 而应把它作为基础信息管理+ 场站一般稽查的一种必要的补充方式，在准确掌握车辆各种运输信息的基础上， 对个别严重违规车辆可以在道路运输过程中有针对性地进行重点稽查。这就要求各级运管部门对辖区内所有营运车辆的各种信息纳入计算机网络管理，通过完善准确的信息管理而使所有营运车辆都处于有效监控之中， 使“黑车”参运行为受到及时、准确、有效的打击， 使“黑车” 难以藏身， 不能生存。
2、尽快理顺车辆管理体制。树立以人为本观念，提高科学管理水平， 减少环节， 堵塞漏洞，从源头上遏止“黑车”的形成和非法营运行为的滋生蔓延。目前我国车辆管理体制是公安交警部门管车辆挂牌， 办理行车手续和驾驶证的核发，交通运管部门管办理营运手续。其后果是公安部门管理行车不管营运、交通部门是管营运管不了行车，造成车主概念模糊，部门又难以衔接，漏洞不易堵塞，结果是弊大于利我国加入WTO后，运输市场将逐步开放，道路运输业只有适应发展，转变管理观念，理顺管理体制，做到趋利避害，才能顺应潮流，迎接挑战。因此笔者认为，应尽快将现行车辆管理体制由两家管理顺为交通部门一家管。如此，一方面可以使运输经营者在车辆挂牌入户办理行车手续时就明了营运政策法规，一步到位，一家办完所有应办手续，减少了麻烦，节省了费用和时间。另一方面又可以使管理部門从车辆初始就能掌握其动态，便于有针对性地提供服务和引导管理，在减少管理环节的同时减少了管理上的漏洞，有利于道路运输市场的管理更加规范、合理和科学，更有利于促进道路运输业的发展。
3、积极提供运力供给，推动公共交通投入，促进客运秩序规范。政府应当不断强化公共服务职能，完善公共服务体系，提高公共服务水平，实现人人享有基本公共服务的目标。城市“黑车”治理困难重重与公共交通欠缺有着密切联系，没有足够的公交运力和合理的公交覆盖，“黑车”就有存在的需求与生存市场。虽然，各级政府逐步加大各项公共投入，城市公共交通运输的总量与线路有了较大提高，但是，公交运力完全符合城市客运的需要，全方位满足市民出行要求，将是一个较长的过程。