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摘要：建立健全检察机关内部纵向监督机制，是规范执法行为、提高办案质量、维护公平正义的必然要求和重要保障。针对当前检察机关内部纵向监督机制中存在的检察一体化业务监督机制不够完善、监督手段单一、监督刚性不足等问题，有必要从合理配置检察权、强化上下级检察机关之间的业务管理、发挥检委会的业务监督作用等方面加以改革和完善。
关键词：检察机关；内部纵向监督机制；规范执法行为司法公正
一、检察机关内部纵向监督机制的基本内涵
（一）“机制”一词的概念诠释
“机制”一词起源于希腊文，原指机器的构造及工作原理。据《现代汉语词典》的解释，“机制”一词的含义包括：其一是指用机器制造的产品；其二是机器的构造和工作原理；其三是指有机体的构造、功能及其相互关系；其四是泛指一个复杂的系统工程或者某些自然现象的物理、化学规律。[1]
对“机制”这一概念须着重从两方面加以理解：一是部分与整体的关系问题。机制是以各个组成部分或者构成要素的存在为前提的，只有各个组成部分或者构成要素的存在，才涉及到对其予以整合或者协调的问题；二是能够对各个组成部分或者构成要素之间的关系加以协调的介质，必定是一种具体的运行方式。机制就是以一定的运行方式将事物的各个部分或者构成要素联系起来，并使其协调运行而发挥作用的。
（二）“监督机制”的一般含义
监督机制乃是监督与机制的组合体，其概念可以表述为由监督的主体、对象、内容、程序、效力、后果等要素所构成的有机整体以及在各要素之间形成的相互依存、相互制约和相互作用关系的总称。
要正确解读“监督机制”，首先需要明确 “监督”一词的含义。从字面含义看，“监督”一词系指监察与督促之意。但这一解释似乎并未阐明“监督”的真实旨意。事实上，监督乃系一种政治权力运行控制机制。在此语境下，“监督”一词的含义可以界定为：为维护公共利益，法定的监督主体依法对国家机关及其公职人员行使公共权力的行为实施检查、督导和惩戒活动。
（三）检察机关内部纵向监督机制的基本内涵
检察机关内部纵向监督机制，是在检察机关内部建立的一种自上而下的监督机制，具体而言就是为了保证检察机关及检察人员正确行使检察权，确保严格、公正、文明、廉洁执法，维护司法的公平与正义，在上下级检察机关之间以及同一检察机关的领导者与被领导者之间形成的一种监察、督促与惩戒的权力运行控制机制。
就纵向内部监督工作机制的内容而言，它主要包括：一是“检察一体化”内部监督工作机制；二是具有上下级关系之间的定期报告工作机制，此类监督主要通过工作报告和述职方式进行；三是业务指导和监督工作机制；四是院领导与各部门及检察人员的监督工作机制，即加强院领导、分管检察长、部门负责人、承办人的分级监督工作机制。[2]
二、构建检察机关内部纵向监督机制的意义
（一）理论意义：有效制衡权力，维护宪法尊严
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止权力的滥用，就必须以权力约束权力”。[3]作为国家权力结构之一的检察权同样存在着容易被滥用的问题。因此，加强对检察权的内部监督，才能保证检察权的规范有序运用，发挥其应有的功能。
同时，“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略也要求加强监督机关内部的纵向监督。检察机关是依法治国、保障宪法正确实施的一支重要力量。要依法治国，必须做到依“宪”治国，维护宪法的权威，加强检察机关内部纵向监督，才能保障宪法和法律赋予检察机关的权力得到充分有效的发挥，实现检察权的就有功能。
（二）现实意义：规范执法行为，维护司法公正
检察权作为国家权力组成部分，需要有效的监督为保障。检察机关重建30多年来，检察事业得到了长足的发展。但是，近年来检察机关内部发生的一些执法不严、办事不公甚至违法犯罪的现象，[4]在暴露出检察机关内部执法监督工作机制不完善、监督体系不健全等问题的同时，也反映了建立和完善检察机关内部纵向监督机制的必要性和迫切性。
“法律的生命在于公正的执行。”当前检察机关执法办案中存在诸多不规范之处，譬如：超期羁押，超管辖办案，越权办案以及错捕、错诉现象，使得检察机关在人民心目中的形象大打折扣。不难看出，设立检察机关内部监督工作机制的目的，就在于通过加强内部监察、督促和惩戒等措施，借以保证检察权的正确行使，确保检察机关及检察人员能够严格、公正、文明、廉洁执法，维护司法的公平与正义。
三、当前检察机关内部纵向监督机制存在的问题与不足
（一）检察一体化业务工作机制方面
当前，检察一体化业务工作机制与检察官责任制的关系尚未完全理顺。上级检察机关对下级检察机关、检察长及检察委员会对本级院、内设机构及负责人对本部门工作拥有领导权，检察官在统一领导下开展各项业务工作，这是现行组织法确定的检察工作机制。在这种工作机制中，检察官没有独立的法律地位，极大地消弱了检察官的个人责任，造成办案效率的低下和办案责任不明确。其所体现出来的目的性特征、协调组织的特征，无不彰显检察机关主要业务管理流程的行政属性，[5]在缩减其司法特征的同时，也削弱了其内部纵向监督机制的效果。
（二）检察机关内部纵向监督的范围与手段方面
当下，检察机关内部纵向监督的范围零散，监督手段单一，监督刚性不足。从检察机关现有的纵向监督的规定来看，监督范围太广，没有突出重点；监督手段也仅限于指令下级检察机关予以改进或者撤销，缺少为这种指令提供权威支持的责任追究机制。从程序性监督方式来看，下级检察机关的请示、报备与上级检察机关的审核、复查基本上是在走过场，存在敷衍了事的嫌疑，侵蚀了上级检察机关监督的权威性。
（三）下级检察机关主动接受监督意识方面 目前，一些下级检察机关认为上级检察机关的监督是内部监督，走形式、走过场，忽视实质内容，基本上起不到纠错的效果，反而增加工作量。另外，一些下级检察机关认为上级检察机关的一些工作人员业务水平有限、指导能力不强，主动接受其监督，有使自己陷于执行错误决定之虞。还有一些下级检察机关确实发生了滥用检察权和不公正执法的情况，担心追究责任而以各种方式逃避监督。
四、检察机关内部纵向监督机制的改革完善
（一）合理配置上下级检察机关之间的权力
为此，在立法上特别是有关检察机关组织法及诉讼法的修订上，应当就上级对下级检察机关的领导权配置作出明确、具体的规定，以避免产生歧义。如在检察机关组织法中可以具体规定为：“上级检察机关对下级检察机关有指导、指挥、管理、监督的四项权力，下级检察机关应当服从上级检察机关的指导、指挥、管理，并主动接受监督。上级检察官对下级检察官有指导、指挥和监督权。”
（二）强化上级检察机关对下级检察机关的业务管理
对此，最高人民检察院的指令，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；上级院的指令，下级院必须执行。最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级院可以撤销或者变更下级院的决定。上级院在必要的时候，可以处理下级院管辖的案件，也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。上级院的决定必须以法定程序和法定方式做出，下级院如有不同意见有提出异议权，以明确权责。
（三）理顺不同权力层阶主体之间的业务管理关系
在业务部门办理案件的过程中，一般存在着案件的承办人-主诉（主办）检察官-部门负责人-分管领导-检察长的案件流转管理监督模式。要发挥出这一监督模式的最大功效，就必须理顺各权力层阶之间的关系，包括：位于不同权力层阶的各参与主体在业务工作中的职能、权限与责任，业务管理流程的基本模式和具体要求，各参与主体发生意见分歧时的处理程序，检察业务的承继和转移的管理，等等。
（四）建立健全检委会的业务工作监督机制
检委会作为中国特色检察制度的组成部分，在程序法中的作用日益凸显，特别是随着专职检委会委员制度的不断成熟，检委会作为检察系统内部业务权威的作用得到彰显。[6]因此，可以考虑在检委会里设置一个专门负责案件质量考核的机构，从案件数量、办案效率、程序遵守、案件效果等多个角度制定严格的案件考评标准，由该业务机构按照统一标准对案件质量定期考核，同时对业务部门的办案情况进行不定期抽查，以不断提升业务部门规范化执法水平。
注释：
[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑主编：《现代汉语词典》，商务印书馆1983年版，第523页。
[2]安徽省人民检察院：《检察机关内部监督制约机制的完善》，载《法学》2001年第3期。
[3][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。
[4]根据2010年、2011年和2012年最高人民检察院工作报告，2009年对有执法过错的98名检察人员严肃追究责任；严肃查处违纪违法的检察人员247人，其中追究刑事责任25人。2010年以涉检信访案件为重点，全面评查各类案件42229件，对其中确有错误的163件依法予以纠正，对存在执法过错的91名检察人员严肃追究责任；严肃查处违纪违法检察人员267人，其中追究刑事责任38人。2011年176名检察人员因违法违纪被查处，其中追究刑事责任20名。
[5]龙宗智：“论检察权的性质与检察机关的改革”，载《法学》1999年第10期。
[6]刘昌强：《检察委员会决策机制改革构想》，载《学习与探索》2011年第2期。
本文系2012年度广西壮族自治区人民检察院检察理论研究一般课题——《检察机关内部监督工作机制研究》的阶段性成果。
执笔人：蒋旗，钟文方，广西贵港市人民检察院干部，邮编：537100；电话：0775-4255086。
（作者通讯地址：广西贵港市人民检察院，广西 贵港 537100）
关键词：检察机关；内部纵向监督机制；规范执法行为司法公正
一、检察机关内部纵向监督机制的基本内涵
（一）“机制”一词的概念诠释
“机制”一词起源于希腊文，原指机器的构造及工作原理。据《现代汉语词典》的解释，“机制”一词的含义包括：其一是指用机器制造的产品；其二是机器的构造和工作原理；其三是指有机体的构造、功能及其相互关系；其四是泛指一个复杂的系统工程或者某些自然现象的物理、化学规律。[1]
对“机制”这一概念须着重从两方面加以理解：一是部分与整体的关系问题。机制是以各个组成部分或者构成要素的存在为前提的，只有各个组成部分或者构成要素的存在，才涉及到对其予以整合或者协调的问题；二是能够对各个组成部分或者构成要素之间的关系加以协调的介质，必定是一种具体的运行方式。机制就是以一定的运行方式将事物的各个部分或者构成要素联系起来，并使其协调运行而发挥作用的。
（二）“监督机制”的一般含义
监督机制乃是监督与机制的组合体，其概念可以表述为由监督的主体、对象、内容、程序、效力、后果等要素所构成的有机整体以及在各要素之间形成的相互依存、相互制约和相互作用关系的总称。
要正确解读“监督机制”，首先需要明确 “监督”一词的含义。从字面含义看，“监督”一词系指监察与督促之意。但这一解释似乎并未阐明“监督”的真实旨意。事实上，监督乃系一种政治权力运行控制机制。在此语境下，“监督”一词的含义可以界定为：为维护公共利益，法定的监督主体依法对国家机关及其公职人员行使公共权力的行为实施检查、督导和惩戒活动。
（三）检察机关内部纵向监督机制的基本内涵
检察机关内部纵向监督机制，是在检察机关内部建立的一种自上而下的监督机制，具体而言就是为了保证检察机关及检察人员正确行使检察权，确保严格、公正、文明、廉洁执法，维护司法的公平与正义，在上下级检察机关之间以及同一检察机关的领导者与被领导者之间形成的一种监察、督促与惩戒的权力运行控制机制。
就纵向内部监督工作机制的内容而言，它主要包括：一是“检察一体化”内部监督工作机制；二是具有上下级关系之间的定期报告工作机制，此类监督主要通过工作报告和述职方式进行；三是业务指导和监督工作机制；四是院领导与各部门及检察人员的监督工作机制，即加强院领导、分管检察长、部门负责人、承办人的分级监督工作机制。[2]
二、构建检察机关内部纵向监督机制的意义
（一）理论意义：有效制衡权力，维护宪法尊严
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止权力的滥用，就必须以权力约束权力”。[3]作为国家权力结构之一的检察权同样存在着容易被滥用的问题。因此，加强对检察权的内部监督，才能保证检察权的规范有序运用，发挥其应有的功能。
同时，“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略也要求加强监督机关内部的纵向监督。检察机关是依法治国、保障宪法正确实施的一支重要力量。要依法治国，必须做到依“宪”治国，维护宪法的权威，加强检察机关内部纵向监督，才能保障宪法和法律赋予检察机关的权力得到充分有效的发挥，实现检察权的就有功能。
（二）现实意义：规范执法行为，维护司法公正
检察权作为国家权力组成部分，需要有效的监督为保障。检察机关重建30多年来，检察事业得到了长足的发展。但是，近年来检察机关内部发生的一些执法不严、办事不公甚至违法犯罪的现象，[4]在暴露出检察机关内部执法监督工作机制不完善、监督体系不健全等问题的同时，也反映了建立和完善检察机关内部纵向监督机制的必要性和迫切性。
“法律的生命在于公正的执行。”当前检察机关执法办案中存在诸多不规范之处，譬如：超期羁押，超管辖办案，越权办案以及错捕、错诉现象，使得检察机关在人民心目中的形象大打折扣。不难看出，设立检察机关内部监督工作机制的目的，就在于通过加强内部监察、督促和惩戒等措施，借以保证检察权的正确行使，确保检察机关及检察人员能够严格、公正、文明、廉洁执法，维护司法的公平与正义。
三、当前检察机关内部纵向监督机制存在的问题与不足
（一）检察一体化业务工作机制方面
当前，检察一体化业务工作机制与检察官责任制的关系尚未完全理顺。上级检察机关对下级检察机关、检察长及检察委员会对本级院、内设机构及负责人对本部门工作拥有领导权，检察官在统一领导下开展各项业务工作，这是现行组织法确定的检察工作机制。在这种工作机制中，检察官没有独立的法律地位，极大地消弱了检察官的个人责任，造成办案效率的低下和办案责任不明确。其所体现出来的目的性特征、协调组织的特征，无不彰显检察机关主要业务管理流程的行政属性，[5]在缩减其司法特征的同时，也削弱了其内部纵向监督机制的效果。
（二）检察机关内部纵向监督的范围与手段方面
当下，检察机关内部纵向监督的范围零散，监督手段单一，监督刚性不足。从检察机关现有的纵向监督的规定来看，监督范围太广，没有突出重点；监督手段也仅限于指令下级检察机关予以改进或者撤销，缺少为这种指令提供权威支持的责任追究机制。从程序性监督方式来看，下级检察机关的请示、报备与上级检察机关的审核、复查基本上是在走过场，存在敷衍了事的嫌疑，侵蚀了上级检察机关监督的权威性。
（三）下级检察机关主动接受监督意识方面 目前，一些下级检察机关认为上级检察机关的监督是内部监督，走形式、走过场，忽视实质内容，基本上起不到纠错的效果，反而增加工作量。另外，一些下级检察机关认为上级检察机关的一些工作人员业务水平有限、指导能力不强，主动接受其监督，有使自己陷于执行错误决定之虞。还有一些下级检察机关确实发生了滥用检察权和不公正执法的情况，担心追究责任而以各种方式逃避监督。
四、检察机关内部纵向监督机制的改革完善
（一）合理配置上下级检察机关之间的权力
为此，在立法上特别是有关检察机关组织法及诉讼法的修订上，应当就上级对下级检察机关的领导权配置作出明确、具体的规定，以避免产生歧义。如在检察机关组织法中可以具体规定为：“上级检察机关对下级检察机关有指导、指挥、管理、监督的四项权力，下级检察机关应当服从上级检察机关的指导、指挥、管理，并主动接受监督。上级检察官对下级检察官有指导、指挥和监督权。”
（二）强化上级检察机关对下级检察机关的业务管理
对此，最高人民检察院的指令，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；上级院的指令，下级院必须执行。最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级院可以撤销或者变更下级院的决定。上级院在必要的时候，可以处理下级院管辖的案件，也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。上级院的决定必须以法定程序和法定方式做出，下级院如有不同意见有提出异议权，以明确权责。
（三）理顺不同权力层阶主体之间的业务管理关系
在业务部门办理案件的过程中，一般存在着案件的承办人-主诉（主办）检察官-部门负责人-分管领导-检察长的案件流转管理监督模式。要发挥出这一监督模式的最大功效，就必须理顺各权力层阶之间的关系，包括：位于不同权力层阶的各参与主体在业务工作中的职能、权限与责任，业务管理流程的基本模式和具体要求，各参与主体发生意见分歧时的处理程序，检察业务的承继和转移的管理，等等。
（四）建立健全检委会的业务工作监督机制
检委会作为中国特色检察制度的组成部分，在程序法中的作用日益凸显，特别是随着专职检委会委员制度的不断成熟，检委会作为检察系统内部业务权威的作用得到彰显。[6]因此，可以考虑在检委会里设置一个专门负责案件质量考核的机构，从案件数量、办案效率、程序遵守、案件效果等多个角度制定严格的案件考评标准，由该业务机构按照统一标准对案件质量定期考核，同时对业务部门的办案情况进行不定期抽查，以不断提升业务部门规范化执法水平。
注释：
[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑主编：《现代汉语词典》，商务印书馆1983年版，第523页。
[2]安徽省人民检察院：《检察机关内部监督制约机制的完善》，载《法学》2001年第3期。
[3][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。
[4]根据2010年、2011年和2012年最高人民检察院工作报告，2009年对有执法过错的98名检察人员严肃追究责任；严肃查处违纪违法的检察人员247人，其中追究刑事责任25人。2010年以涉检信访案件为重点，全面评查各类案件42229件，对其中确有错误的163件依法予以纠正，对存在执法过错的91名检察人员严肃追究责任；严肃查处违纪违法检察人员267人，其中追究刑事责任38人。2011年176名检察人员因违法违纪被查处，其中追究刑事责任20名。
[5]龙宗智：“论检察权的性质与检察机关的改革”，载《法学》1999年第10期。
[6]刘昌强：《检察委员会决策机制改革构想》，载《学习与探索》2011年第2期。
本文系2012年度广西壮族自治区人民检察院检察理论研究一般课题——《检察机关内部监督工作机制研究》的阶段性成果。
执笔人：蒋旗，钟文方，广西贵港市人民检察院干部，邮编：537100；电话：0775-4255086。
（作者通讯地址：广西贵港市人民检察院，广西 贵港 537100）