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【摘 要】推进城镇化建设中，国家提出将保护耕地作为城镇化发展的基础和前提，始终坚持最严格的耕地保护制度，坚持耕地保护优先、数量和质量并重的原则。本文以统筹经济发展和耕地保护的角度，从制度管理、土地节约、执法监察等方面，对城镇化过程中耕地保护提出建议。
【关键词】城镇化；耕地保护
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。我国历来重视耕地保护工作，先后制定了一系列法律法规，切实加强耕地保护，现已经形成了以《土地管理法》为主体，以土地利用总体规划及用途管制为手段，以基本农田保护制度、耕地占补平衡等制度在内的管理体系。
十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要破除城乡二元结构，健全城乡发展一体化体制机制，并提出了一系列改革措施。其中，对备受关注的农地制度改革，提出必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下开展。在全国城镇化加快建设的形势下，耕地资源保护与城镇化发展的大趋势不可避免的产生矛盾，耕地面临数量持续减少、后备资源有限的严峻形势，因此在城镇化中有效保护好耕地，统筹兼顾经济发展和耕地保护，是当前推进城乡一体化面对的突出问题。
城镇化建设对国土资源需求日益增加，土地资源与城镇建设之间的资源需求矛盾日渐突出。在现行可规划区内已经不能满足城市建设的需要，因此将耕地通过征转为建设用地时有发生，但土地资源的不可再生性，使我国的土地资源，特别是耕地资源十分稀缺，而城镇化进程中又不可避免地要占用一定量的耕地，致使耕地短缺与经济发展的矛盾加剧，凸显了耕地保护的重要性。
一、强化耕地保护的意义
（一）耕地保护是国家粮食安全的保证
中国是世界上人口最多的国家，也是农业大国，解决13亿中国人吃饭问题是国家的课题。吃饭问题就是粮食安全问题，粮食安全的保证最终回归到耕地的保护。我国现实情况是人口多、耕地少，适宜耕种的土地更少，在经济快速发展的进程中，耕地在不断减少，人口却在不断增加。作为负责任的大国，从保证经济发展和社会稳定角度，必须确立粮食基本自给的方针，为了达到这一要求，基于的基本国情我国实行最严格的耕地保护制度。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线”。18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。考虑到我国人均消耗的粮食量，耕地质量以及平均亩产等要素，要保障粮食安全，18亿亩是一个底线，绝不能突破。
（二）耕地保护是经济可持续发展的必然要求
我国虽然实行最严格的耕地保护制度，但我国人多耕地少的现实情况不可改变，城镇经济发展和改革的深入推进将不可避免地占用耕地，而我国耕地后备资源潜力只有2亿亩左右，多半以上分布在水源不足和生態脆弱地区，制约了我国耕地资源补充的能力。十二五期间，我国正处于城镇化快速发展阶段，推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长，还将需要一定规模的新增建设用地周转支撑。由于我国可用作新增建设用地的空间十分有限，今后建设用地的供需矛盾更加突出，耕地保护面临的形势更加严峻。
我国改革已进入深水区，从现阶段开始，将对经济结构的全面调整，对现阶段以消耗资源为主的粗放经济增长方式转向以科技附加值高、环保高效的经济增长方式，但改革的周期是漫长的，现阶段对土地资源的使用还将持续一段时间，但最终将都会被取代。因此从现阶段开始，必须加强对土地资源的用途管制，本着可持续发展的原则，坚守耕地红线不动摇，科学、合理、高效配置土地资源，将资源与发展的对立面转变为协同一致，这是保证社会经济可持续发展的必由之路。
二、加强耕地保护的措施
（一）切实落实耕地保护目标责任制
耕地保护目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化管理方法，规范各级人民政府、部门以及各级领导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基本国策贯彻落实的制度。耕地保护目标责任制是国家层面对耕地保护采取的重要措施之一，也是耕地保护工作中重要环节，从政策执行的政府方面严加管控，各级政府根据本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，各级行政领导为第一责任人。根据各地区情况，分解耕地保护指标，由上级政府与下级政府,逐级签订耕地保护责任书，明确责任制的具体内容和指标。由上级政府及国土部门定期考核目标责任制完成情况，并在考核的基础上建立耕地保护奖惩制度，调动各地保护耕地的积极性。
今后应进一步强化地方政府保护耕地的责任意识，加强各级耕地保护责任目标的考核，将耕地保护责任目标考核结果列为各级政府责任人工作业绩考核的重要内容，面向社会公开考核结果，依据考核结果，依法依纪处理直接责任人，并追究相关人员的责任，使目标责任制切实对耕地保护起到促进和保证作用，切实贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。
（二）以土地节约利用促进耕地保护
在城镇化建设中，注重土地节约集约利用，进一步提高城镇建设用地的效率，要始终坚持最严格的节约用地制度，通过节约用地减少耕地占用，从而达到耕地保护。在实际经济建设中，将保障发展和保护耕地红线并重，注重城镇用地结构和效率。严格管控项目用地规模，引导企业节约集约用地，对用高耗能、低产出的项目要停止供地，将土地配置向科技含量高、环保、产品附加值高的项目倾斜。
坚持严格控制增量，盘活存量，优化结构，提升效率的要求，创新土地管理制度，优化土地利用结构。挖掘存量用地上，重点是城镇村低效用地再开发，加大对闲置、低效利用土地的盘活利用力度，提高土地利用强度，完善各类用地标准，建立存量建设用地的退出机制。包括城镇工业用地、农村的宅基地以及其他建设用地，要有鼓励和激励的退出机制。以土地的节约集约利用，来促进城镇化转型发展，同时也减少耕地的使用，保证了城镇化建设与耕地保护两兼顾。
（二）以严格执行土地利用总体规划促进耕地保护
按照《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规，进一步加强国土资源管理，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹土地利用，强化规划的整体控制作用，科学使用和有效保护国土资源。一是严格执行城乡土地利用总体规划，以严格执行土地利用总体规划促进耕地保护。建设必须符合土地利用总体规划，凡不符合规划，一律不批准用地。建设项目要严格按照土地利用总体规划进行选址，能占用未利用地的，尽量不占用耕地。二是落实最严格的耕地保护制度。进一步加强基本农田建设与保护。严格执行基本农田“五不准”建立健全各项保护制度，除法律规定的国家重点建设项目外，一律不准占用基本农田。三是坚持建设项目用地预审制度。在建设项目可行性研究报告评审阶段，各级国土资源管理部门要进行建设项目用地预审，凡不符合规划，将不予出具预审报告，并告知相关等部门不予核准或批准建设项目。
科学编制土地利用总体规划，将市级规划确定的耕地保护任务通过县乡规划落实到具体地块，进一步细化城镇的建设用地布局。结合土地利用总体规划修编和土地利用现状数据库建设，逐步实现耕地保护动态监测。通过健全规划实施管理制度，加强农用地转用管理，严格建设项目用地审批，减少不必要的耕地占用。
（三）加强耕地保护执法监察力度
以《土地法》等法律法规为依据，以现已建立的国家土地督察制度及相关监察制度，严格监督各地耕地保护工作情况。通过开展卫片执法检查和实地核查，严肃查处耕地违法违规案件，不受地方政府干预。对存在问题较多的地区，要责令限期整改，并落实问责制，既查事又查人，加大耕地违法违规案件的查处力度，特别是对未批先建、非法占用耕地等违反土地规划、侵害农民利益的重大案件，要加强督办，严肃查处。
进一步完善耕地保护制度。要在国家法律层面上完善耕地保护的相关内容。将违反耕地资源保护的行为上升到损害公共利益、危害公共安全的高度，利用法制力量加强保护力度。
三、结语
统筹城乡发展，推进城镇化建设是实现全面建成小康社会的重要途径。保护耕地事关农民权益保障问题、生态安全和国家粮食安全等一系列问题，因此城镇化进程中的耕地保护问题必须加以重视。在建立现行的以国土资源部门管理为主的耕地保护模式下,应该着眼于国家社会长远发展战略,创新耕地保护模式，科学构建我国耕地资源安全格局，将农村土地改革与耕地保护相结合,加强耕地用途管制，提高农用地价值,建立市场与行政统一、上下联动的耕地资源生态保护模式，探索建立农民耕地保护协会等方式,调动全员耕地保护积极性,实现耕地资源保护和经济可持续发展。
【参考文献】
[1] 韩俊;为什么要坚持最严格的耕地保护制度中国社会科学院报
2008-11-11
[2] 谭志海(导师：邱灿红;谭春华)土地开发整理对湘南农村环境的影响研究湖南大学硕士论文2009-04-30
【关键词】城镇化；耕地保护
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。我国历来重视耕地保护工作，先后制定了一系列法律法规，切实加强耕地保护，现已经形成了以《土地管理法》为主体，以土地利用总体规划及用途管制为手段，以基本农田保护制度、耕地占补平衡等制度在内的管理体系。
十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要破除城乡二元结构，健全城乡发展一体化体制机制，并提出了一系列改革措施。其中，对备受关注的农地制度改革，提出必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下开展。在全国城镇化加快建设的形势下，耕地资源保护与城镇化发展的大趋势不可避免的产生矛盾，耕地面临数量持续减少、后备资源有限的严峻形势，因此在城镇化中有效保护好耕地，统筹兼顾经济发展和耕地保护，是当前推进城乡一体化面对的突出问题。
城镇化建设对国土资源需求日益增加，土地资源与城镇建设之间的资源需求矛盾日渐突出。在现行可规划区内已经不能满足城市建设的需要，因此将耕地通过征转为建设用地时有发生，但土地资源的不可再生性，使我国的土地资源，特别是耕地资源十分稀缺，而城镇化进程中又不可避免地要占用一定量的耕地，致使耕地短缺与经济发展的矛盾加剧，凸显了耕地保护的重要性。
一、强化耕地保护的意义
（一）耕地保护是国家粮食安全的保证
中国是世界上人口最多的国家，也是农业大国，解决13亿中国人吃饭问题是国家的课题。吃饭问题就是粮食安全问题，粮食安全的保证最终回归到耕地的保护。我国现实情况是人口多、耕地少，适宜耕种的土地更少，在经济快速发展的进程中，耕地在不断减少，人口却在不断增加。作为负责任的大国，从保证经济发展和社会稳定角度，必须确立粮食基本自给的方针，为了达到这一要求，基于的基本国情我国实行最严格的耕地保护制度。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线”。18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。考虑到我国人均消耗的粮食量，耕地质量以及平均亩产等要素，要保障粮食安全，18亿亩是一个底线，绝不能突破。
（二）耕地保护是经济可持续发展的必然要求
我国虽然实行最严格的耕地保护制度，但我国人多耕地少的现实情况不可改变，城镇经济发展和改革的深入推进将不可避免地占用耕地，而我国耕地后备资源潜力只有2亿亩左右，多半以上分布在水源不足和生態脆弱地区，制约了我国耕地资源补充的能力。十二五期间，我国正处于城镇化快速发展阶段，推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长，还将需要一定规模的新增建设用地周转支撑。由于我国可用作新增建设用地的空间十分有限，今后建设用地的供需矛盾更加突出，耕地保护面临的形势更加严峻。
我国改革已进入深水区，从现阶段开始，将对经济结构的全面调整，对现阶段以消耗资源为主的粗放经济增长方式转向以科技附加值高、环保高效的经济增长方式，但改革的周期是漫长的，现阶段对土地资源的使用还将持续一段时间，但最终将都会被取代。因此从现阶段开始，必须加强对土地资源的用途管制，本着可持续发展的原则，坚守耕地红线不动摇，科学、合理、高效配置土地资源，将资源与发展的对立面转变为协同一致，这是保证社会经济可持续发展的必由之路。
二、加强耕地保护的措施
（一）切实落实耕地保护目标责任制
耕地保护目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化管理方法，规范各级人民政府、部门以及各级领导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基本国策贯彻落实的制度。耕地保护目标责任制是国家层面对耕地保护采取的重要措施之一，也是耕地保护工作中重要环节，从政策执行的政府方面严加管控，各级政府根据本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，各级行政领导为第一责任人。根据各地区情况，分解耕地保护指标，由上级政府与下级政府,逐级签订耕地保护责任书，明确责任制的具体内容和指标。由上级政府及国土部门定期考核目标责任制完成情况，并在考核的基础上建立耕地保护奖惩制度，调动各地保护耕地的积极性。
今后应进一步强化地方政府保护耕地的责任意识，加强各级耕地保护责任目标的考核，将耕地保护责任目标考核结果列为各级政府责任人工作业绩考核的重要内容，面向社会公开考核结果，依据考核结果，依法依纪处理直接责任人，并追究相关人员的责任，使目标责任制切实对耕地保护起到促进和保证作用，切实贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。
（二）以土地节约利用促进耕地保护
在城镇化建设中，注重土地节约集约利用，进一步提高城镇建设用地的效率，要始终坚持最严格的节约用地制度，通过节约用地减少耕地占用，从而达到耕地保护。在实际经济建设中，将保障发展和保护耕地红线并重，注重城镇用地结构和效率。严格管控项目用地规模，引导企业节约集约用地，对用高耗能、低产出的项目要停止供地，将土地配置向科技含量高、环保、产品附加值高的项目倾斜。
坚持严格控制增量，盘活存量，优化结构，提升效率的要求，创新土地管理制度，优化土地利用结构。挖掘存量用地上，重点是城镇村低效用地再开发，加大对闲置、低效利用土地的盘活利用力度，提高土地利用强度，完善各类用地标准，建立存量建设用地的退出机制。包括城镇工业用地、农村的宅基地以及其他建设用地，要有鼓励和激励的退出机制。以土地的节约集约利用，来促进城镇化转型发展，同时也减少耕地的使用，保证了城镇化建设与耕地保护两兼顾。
（二）以严格执行土地利用总体规划促进耕地保护
按照《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规，进一步加强国土资源管理，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹土地利用，强化规划的整体控制作用，科学使用和有效保护国土资源。一是严格执行城乡土地利用总体规划，以严格执行土地利用总体规划促进耕地保护。建设必须符合土地利用总体规划，凡不符合规划，一律不批准用地。建设项目要严格按照土地利用总体规划进行选址，能占用未利用地的，尽量不占用耕地。二是落实最严格的耕地保护制度。进一步加强基本农田建设与保护。严格执行基本农田“五不准”建立健全各项保护制度，除法律规定的国家重点建设项目外，一律不准占用基本农田。三是坚持建设项目用地预审制度。在建设项目可行性研究报告评审阶段，各级国土资源管理部门要进行建设项目用地预审，凡不符合规划，将不予出具预审报告，并告知相关等部门不予核准或批准建设项目。
科学编制土地利用总体规划，将市级规划确定的耕地保护任务通过县乡规划落实到具体地块，进一步细化城镇的建设用地布局。结合土地利用总体规划修编和土地利用现状数据库建设，逐步实现耕地保护动态监测。通过健全规划实施管理制度，加强农用地转用管理，严格建设项目用地审批，减少不必要的耕地占用。
（三）加强耕地保护执法监察力度
以《土地法》等法律法规为依据，以现已建立的国家土地督察制度及相关监察制度，严格监督各地耕地保护工作情况。通过开展卫片执法检查和实地核查，严肃查处耕地违法违规案件，不受地方政府干预。对存在问题较多的地区，要责令限期整改，并落实问责制，既查事又查人，加大耕地违法违规案件的查处力度，特别是对未批先建、非法占用耕地等违反土地规划、侵害农民利益的重大案件，要加强督办，严肃查处。
进一步完善耕地保护制度。要在国家法律层面上完善耕地保护的相关内容。将违反耕地资源保护的行为上升到损害公共利益、危害公共安全的高度，利用法制力量加强保护力度。
三、结语
统筹城乡发展，推进城镇化建设是实现全面建成小康社会的重要途径。保护耕地事关农民权益保障问题、生态安全和国家粮食安全等一系列问题，因此城镇化进程中的耕地保护问题必须加以重视。在建立现行的以国土资源部门管理为主的耕地保护模式下,应该着眼于国家社会长远发展战略,创新耕地保护模式，科学构建我国耕地资源安全格局，将农村土地改革与耕地保护相结合,加强耕地用途管制，提高农用地价值,建立市场与行政统一、上下联动的耕地资源生态保护模式，探索建立农民耕地保护协会等方式,调动全员耕地保护积极性,实现耕地资源保护和经济可持续发展。
【参考文献】
[1] 韩俊;为什么要坚持最严格的耕地保护制度中国社会科学院报
2008-11-11
[2] 谭志海(导师：邱灿红;谭春华)土地开发整理对湘南农村环境的影响研究湖南大学硕士论文2009-04-30