清末屡次对外作战失败，被迫签署一连串条约，丧失许多领土与主权。列强在中国拥有租借地、租界、铁路附属地等“国中之国”，还掌控着海关、邮局及重要铁路、矿场。当时中国先后与英国、法国、美国等18国订约。这些“有约国”皆享协定关税、领事裁判权及最惠国待遇等特权，加以“无约国”人民来华均需请求有約国领事保护，归有约国领事裁判，于是凡在华之外国人，均在中国法权管辖之外。北京外交团监督清政府执行各种条约义务，中国受列强相当程度的联合宰制，有所谓“半殖民地”之说。
　　清末虽然努力推行新政，想借立宪与法制改革、建立新军、推动新式教育、铁路及实业建设等，振衰起弊，挽救危亡命运。但内外本已矛盾重重，新政又引起许多新的冲突。辛亥革命爆发后，各方都不愿看到因内战延长而侵及外人利益，给列强提供干涉借口而丧失更多权益。列强基本上行动一致，维持中立不介入的立场，但乘机攫取更多特权。
　　四面荆棘
　　当时的远东地区，以英国为首的“英日同盟”成为主导性的政治军事势力。英国在华经济利益最大，在对华贸易及投资中均居第一位，又控制中国海关，并组织“国际银行团”，与列强联合垄断了清政府的铁路借款。再加上英国驻华公使朱尔典当时担任外交团团长，英国在列强中居马首地位。
　　袁世凯在清末主持北洋新政，其开明大吏形象甚获英国青睐。革命爆发后，袁氏东山再起，立即获得不少英国友人（如泰晤士报特派员莫理循等）的协助。朱尔典认为袁氏有实力、能力与声望，可望得到各方支持早日安定局面，诚为维护列强条约权益及贸易利益的最佳人选，遂建议伦敦主导在华列强全力支持袁世凯。朱尔典在北京劝诱清政府将各种权力交给袁氏，并在北洋军攻占汉口、汉阳后，主导南北停战，在上海公共租界工部局举行南北和议。
　　南北和议的重心在于国体问题，列强支持清政府施行君主立宪或建立民主共和。当时日本大力支持君宪，希望列强介入维护清政府，朱尔典则主张由中国人自己决定国体与政体，私下则支持袁世凯取得政权。袁氏得到各方助力，以优待条件劝诱清帝退位。1912年2月12日，清帝颁布逊位诏书，除表示赞成共和、将政权交给袁世凯，还表示“仍合汉、满、蒙、回、藏五族完全领土，为一大中华民国”，这让中华民国完全继承了清朝，取得对边疆地区的合法统治权依据，成为奠定五族共和的重要基础。
　　中华民国成立之初的外交局势十分复杂棘手。袁世凯在清末主持过外务，对外交一向用心，手边有一批外交人才，又重用陆徵祥，全力与列强周旋。革命军在光复武汉后，即发布对外宣言，承认清政府签订之条约及外债，保障外国人生命财产安全，以避免列强介入支持清政府。中华民国建立后，临时大总统孙中山一再宣布尊重列强条约权益。袁世凯在北京就任临时大总统，也向列强保证条约权益不受影响。
　　列强想进一步扩大在华利益，决定一致行动，要求新政府承认各国在华由条约及惯例所获得之一切权利和特权，并以此作为承认中华民国之先决条件。美国则声明：各国一致行动，以不拖延对华外交承认为限。1913年4月8日，正式国会成立，5月2日美国承认中华民国，墨西哥、古巴、秘鲁、巴西等随之承认。其他各国于10月6日，在袁世凯当选正式大总统后，先后承认。10日袁氏就职时声明：一切清政府与中国临时政府对外缔结之条约合同，均为有效，外国人在华因成例所享之权利，亦切实承认。
　　当时中国中央政府财政枯竭。革命前夕清政府即与国际银行团签订湖广铁路等借款，尚未支付清朝已灭亡。民国肇建之后，银行团又与袁世凯政府商谈善后大借款条件，除高额利息、手续费，还提出银行团对中国未来之所有政治性借款有优先应募权、聘用外国专家监督中国财政收支、整顿盐税等严苛条件。1913年初美国宣布退出国际银行团，并表示将率先承认中华民国，才使借款条件稍稍降低。4月合同订立，不久成立盐务稽核所，由英人丁恩担任会办。
　　辛亥革命期间，因革命军控制部分通商口岸，清政府之海关监督离职，列强借口保障各国政府及债权人权益，与清政府签署协定，规定关税收入直接交给总税务司，存入指定的几家外国银行，再依外交团决定之优先顺序，支付赔款外债。这个权宜办法虽然维持了中国之国际债务信用，也让海关总税务司的身份发生了变化，他不再只是中国政府的公仆，还受命于北京外交团，优先维护外国债权人的利益。
　　边疆之危
　　民初边疆问题棘手，外蒙古及西藏都宣布独立，袁世凯要求蒙、藏取消独立，与俄国及英国艰辛交涉。清廷也曾因感受到俄国在北部边疆的野心，加强对外蒙古的联络，以巩固在蒙势力。但因推动各项新政增加了蒙民负担，鼓励汉人移民侵及蒙人利益，引起蒙民疑忌，加上俄人从中煽动，蒙古王公已有独立之图谋。辛亥革命爆发后，外蒙古在俄国支持下宣布独立，建立大蒙古国，给予俄人种种特权。
　　袁世凯政府强调五族共和，劝蒙古取消独立，并派陆徵祥与俄使谈判。1913年11月，两国签署协定声明文件，俄国承认中国在外蒙古之宗主权，中国承认外蒙古之自治权，中国不设官不驻军不移民，承认《俄蒙协约》。其后中俄蒙三方经长期谈判，于1915年6月在恰克图签订《恰克图协约》，外蒙承认中俄声明文件，撤销独立，改为自治，用中华民国年历，中华民国政府派大员率卫队驻扎库伦，册封活佛。
　　清末英印势力不断进入西藏，经清政府斡旋，英俄都承认中国在西藏之宗主权。清政府为加强对西藏的控制，在川边推动新政，实行改土归流，遭到藏人反抗，川军入藏镇压，1910年达赖喇嘛逃往印度大吉岭。辛亥革命后，达赖重返拉萨，驱逐川军并宣布独立。英印乘机鼓励，阻止袁世凯派军入藏，中英展开长期交涉。
　　1913年10月，中英藏在印度西姆拉开议，1914年4月达成初步协议：中国对西藏有宗主权，西藏有自治权，中国不派官不驻军不移民，简任大员率卫队驻拉萨，英国派商务委员率卫队驻江孜。中国代表草签之后，送交北京政府审议。北京对此约之基本原则尚可接受，但不满于英国划定之内藏、外藏界线，坚持中国认定之中藏交界，声明否认草签协议的效力。其后英使一再要求续议，北洋政府始终拒绝，藏案无形搁置，中国也因此未承认英印外交当局擅自划定的藏印边界线。 　　日本在辛亥革命期间，欲以支持清政府君主立宪换取各种利益，并企图支持清朝王公实现满蒙独立，但受各国牵制，未能实行。
　　平等訂约
　　除了应付各种外交难题，北洋外交出现一些新的动向。民国肇造之后，由国务会议议决：“嗣后对于满清遗留之各不平等条约不得续延，亦不得再订相似之约”，确立平等互惠订约的方针，并努力推动。民初古巴欲与中国订约通商，但要求享有与各国同等的权益，北洋外交部在谈判时，坚持事事平等，不愿再给予领事裁判及协定关税等特权，即使谈判不成，也不愿迁就。当时智利也要求与中国建交，双方谈判到1915年签订《中华智利通好条约》，互享最惠国待遇，且未明文给予领事裁判权，被后世史家誉为第一个平等条约。
　　1918年签订的《中华瑞士通好条约》正文虽属平等互惠，但因瑞士坚持要与其他各国拥有同等待遇，加上北京政府急欲于欧战时在瑞士设使馆，终于在附件中做出让步。这是最后一个给予外国领事裁判权、协定关税的不平等条约。但也加有一条但书：“俟中国将来司法制度改良有效时，瑞士国即与他缔约国同弃其在中国之领事裁判权。”
　　民国初年北洋政府的订约、修约努力，可称为北洋修约的萌芽期，或可称为旧新交替之过渡期。虽有国力不足的先天限制，有时无法强力贯彻宗旨，不免迁就，但已表现出当时外交部对新订各约，努力朝平等互惠的大方向努力，不愿再失权利。
　　民国初年相当注重国际法。1913年7月陆徵祥因组阁问题辞去国务总理职务后，与张謇、王宠惠等人发起组织“国际法会”，以预备修改条约及第三次保和会提议案为主要目的。外交部也呈请临时大总统袁世凯，派陆徵祥组织“保和会准备会”，由外交、陆军、海军、司法等部派员，从1913年底定期开会，讨论批准第二次保和会各公约及准备第三次保和会提案等事，此会一直开议到1916年，是民初讨论国际法相关问题的主要机制，其会议记录展现出相当高水平的国际法知识。
　　总而言之，民国初年外交局势错综险恶，所幸革命、君宪及北洋各派都认识到内战延长会引起外国干预，损及国家利益，所以各方妥协，劝诱清帝逊位，将政权完整移交中华民国，而革命党也放弃驱逐鞑虏主张，接受五族共和。北洋政府对外则维护外人权益，避免列强有干涉借口。日本当时尚不能在东亚为所欲为，必须与英国为首之列强协调行动，在英国主导之不干涉政策得以贯彻，民国顺利建立。
　　袁世凯在内外交迫中，争取列强支持，取得善后大借款平定内乱，巩固国基。北洋外交官坚持国家主权，艰辛谈判，虽然在善后大借款条件、外人主持盐务稽核所并控制关税保管权上有些损失，但也争取到外蒙古及西藏撤销独立，俄英承认中华民国在蒙藏名义上之主权，维护了领土完整，并在平等订约上初见成效，成果堪称难能可贵。
　　作者为台湾东海大学历史系教授