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【摘要】本文針对我国传统的城乡二元结构,以及目前城乡分割的最低生活保障制度的现状,对建立城乡一体化的最低生活保障制度进行理论探索。本文通过对"全民低保"这一概念的剖析，指出在城市最低生活保障制度不断得到完善的情况下,应大力加快农村最低生活保障制度的建设,实现城市与农村最低生活保障制度的衔接，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
【关键词】城乡一体化；最低生活保障制度；理论探索
在社会公平备受关注的今天，最低生活保障制度作为"社会最后一道安全网"解决了城镇贫困者的基本生活问题，但由于我国传统的"重城轻乡"的思想,农村最低生活保障制度的建设还远远滞后于城镇，是一种低水平、低覆盖、差等性的保障安排，还远未达到普遍统一的制度化程度。党的十七大报告以来，开始加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，尽快在农村全面建立低保制度。在此期间，著名经济学家吴敬琏也指出，"中国实现全民最低生活保障制度的条件已经成熟，是国家财力完全可以做到的。"①全民低保的设想，是打破城乡二元结构，实现城乡统一的设想，使国家的关怀不仅限于城市贫困人群，还要惠及广大农村地区的贫困人口。
一、实行全民低保的现实意义
所谓全民低保，是指根据社会一定时期维持公民最起码的生活需要设立的一个最低生活保障标准，当一个家庭的人均收入水平低于最低标准时，政府就按照这个家庭与低保标准的差距提供救助，使之收入水平达到最低生活保障标准的一种制度安排。最低生活保障制度作为社会保障的第一支柱，面对的是濒临生存边缘、陷入生存危机的社会弱势群体。目前，我国在城市已经建立了"三条保障线"制度，但包括农村居民在内的全民低保体系尚未建立。因此，目前我们所说的实现全民低保，重点是建设农村最低生活保障制度，即实现农村与城市低保制度建设的衔接问题,把农村居民纳入最低生活保障的制度范畴中。具体表现在：
（一）全民低保是对公民最低生活水平的保障，是社会发展的"稳定器"。目前，我国农村还存在一个数字巨大的贫困人口群体，2002年底人均纯收入低于627元的农村人口为2820万人。②为了维护社会公平,当一个家庭人均收入低于最低标准时，政府有责任提供补助，把低于的部分补上，即实行"补差"，它对缓解我国农民贫困具有不可替代的作用,能为贫困农民提供生存和发展的"避风港"。
（二）全民低保能帮助化解市场风险，是社会风险的有效"减震器"。随着市场经济的发展，农村剩余劳动力向非农产业转移，大批农民涌入城市，他们将承受更大的市场风险，城乡低保制度的建立, 进一步完善了城乡社会救助体系,能帮助化解市场风险，使公民由于受到各种社会经济因素的影响，收入下降甚至中断而陷入贫困时，由政府给予生活保障，保证全体社会成员享有基本的生存需求。
（三）全民低保能够有效缓解贫富差距，是社会公平的"调节器"。作为社会保障制度的底线, 在全国范围内形成统一的最低生活保障制度，就是使城乡最低生活保障制度一体化，使农村获得和城市一样的公共产品和公共服务，这不仅是实现社会公正的要求，也有利于在短时间内缓解社会矛盾，促进经济的发展。建立全民低保制度，还可以发挥其收入补偿功能, 加大对农村的财政投入，不仅可以缓解城乡差距，而且有助于缩小贫富差距，让全体公民共享发展成果。
二、目前我国城市、农村最低生活保障现状
我国是一个13亿人口的大国,其中9亿农民生活在农村,庞大数量的农村人口占据全国人口的大多数。从政府最低生活保障开展的情况来看，城市低保基本上实现了应保尽保，而农村低保建设虽取得了一定的进展，但仍发展不足。
（一）城市最低生活保障制度基本实现应保尽保。1999年，我国出台了《城市居民最低生活保障条例》，确定了城市居民最低生活保障制度。国家统计资料显示，1999年底，全国668个城市，1638个县级人民政府所在地的建制镇全部建立了低保制度。到2001年下半年，由于中央财政和地方各级财政持续空前的投入，城市低保制度的覆盖面迅速扩展，保障标准也随之较大幅度提高。到2005年，城镇居民中已经有997万户、2233万人得到了最低生活保障，城市低保的全国平均补差水平是72元/月，各级财政共支出低保资金191亿元，其中中央财政的专项转移支付为110多亿元。应当说，经过十多年的努力，我国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。
（二）农村最低生活保障制度持续发展。自1994年山西阳泉试点以来，农村最低生活保障已在全国大部分省市开始实践，主要通过现金和实物救助相结合的方式向无劳动能力或严重残疾的特困家庭施助，保证他们的基本生活需求。1997年，有条件的地区开始建立农村低保制度。国家统计资料显示，2005年，全国共有14个省的1534个县（市、区）建立了农村低保制度，按照我国现行的年农民人均纯收入683元的贫困标准，目前农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683－944元的低收入群体，还有4067万人。2006年，全国有18个省、自治区、直辖市全面建立了农村低保制度，全国农村低保对象958万人，比去年底增加200多万人。2007年,农村低保取得历史性突破，民政部已将农村居民最低生活保障工作列入重要工作日程，全国各省(自治区、直辖市)都在部署建立农村低保制度。
三、实现城乡一体化的"全民低保"的理性思考
近年来，虽然农村低保制度在持续发展，但其覆盖面窄，保障标准低，资金筹集困难，地区发展不平衡，缺乏法律保障等问题仍然存在。因此，在全国范围内真正落实全民低保制度还比较困难。因此，政府应该从制度建设，资金筹集，信息化管理，民主监督等方面入手，促进城乡一体化的"全民低保"的发展。
（一）加快农村最低生活保障制度的立法。国家应尽快建立《全国居民最低生活保障条例》，以政策制度的形式将农村低保工作纳入社会保障的范畴。政府应通过立法,对城乡最低生活保障制度的目标、原则、程序、规范、管理体制做出明确的规定, 并对社会救助的对象、范围、保障对象的家庭收入计算、 保障方式、保障金的发放与变更、保障金的筹集和管理、相关部门的职责以及侵害公民社会救助权利的违法行为等都要作出具体的规定，使其纳入法制轨道,增强其稳定性和可操作性,使城乡一体化的"全民低保"有法可依, 体现"全民低保"作为一种制度安排的权威性、严肃性，以实现低保制度的公平、公正及保障作用。
( 二) 多渠道筹集最低生活保障资金。农村低保资金的来源应以财政为主,中央政府应加大对贫困地区农村低保资金的投入力度, 实行专项转移支付,以确保资金来源的稳定性。中央财政的支持力度应当依据各地方实际的财政状况做出相应的调整,由中央、省、市、县、乡五级根据各地实际情况按比例共同承担低保资金。同时，还要完善我国第三次分配机制,充分调动民间的积极性,持续开展社会募捐活动,通过社会各界的努力, 在全国范围内建立最低生活保障专项捐赠基金，让每一个社会弱者都能真正享受到拥有社会保障的安全感。
( 三)建立覆盖城乡的最低生活保障信息网络。加快城市低保和农村低保的有机衔接，对社区（村）进行联网，建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的低保信息管理网络。建立救助人员的基本资料, 实现动态管理。一旦低保家庭收入状况发生变化，增加或减少，低保补助金也要相应增减或取消，确保符合低保条件的贫困群体能及时纳入保障范围。实现低保工作从申请、受理、核准、审批全程信息化和网络一体化管理，加强对低保工作的监督审核。
（四）加强最低生活保障的管理和监督。各地应在动态掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，建立城乡统一的最低生活保障"个人账户",通过城乡各级金融网点发放低保金,最大限度地减少"低保"金发放的中间环节, 提高"低保"的发放效率。严格推行低保资金专户管理，专款专用的原则，资金拨付使用的全过程，应通过政府或部门网站公诸于众，让社会各界监督各地最低生活保障制度的执行情况，保证社会各界的信息及时实现与最低生活保障监督机构的交流, 有效监管城乡各地低保资金使用的规范化，保证制度运行的透明性、公开性和有效性。
【参考文献】
［1］郑功成.社会保障学［Ｍ］.北京：中国劳动社会保障出版社，2005
［2］王国敏.城乡统筹:从二元结构向一元结构的转换[j].西南民族大学学报·人文社科版.2004
［3］张时飞."全民低保"的重点、难点与着力点［j］科学决策.2007(6)
［4］何菊芳.构建农村最低生活保障制度的设想［j］.当代经济研究.2005(9)
作者简介：李芬,女,湖南师范大学,硕士研究生,研究方向：社会学
责任编辑：王明楠
【关键词】城乡一体化；最低生活保障制度；理论探索
在社会公平备受关注的今天，最低生活保障制度作为"社会最后一道安全网"解决了城镇贫困者的基本生活问题，但由于我国传统的"重城轻乡"的思想,农村最低生活保障制度的建设还远远滞后于城镇，是一种低水平、低覆盖、差等性的保障安排，还远未达到普遍统一的制度化程度。党的十七大报告以来，开始加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，尽快在农村全面建立低保制度。在此期间，著名经济学家吴敬琏也指出，"中国实现全民最低生活保障制度的条件已经成熟，是国家财力完全可以做到的。"①全民低保的设想，是打破城乡二元结构，实现城乡统一的设想，使国家的关怀不仅限于城市贫困人群，还要惠及广大农村地区的贫困人口。
一、实行全民低保的现实意义
所谓全民低保，是指根据社会一定时期维持公民最起码的生活需要设立的一个最低生活保障标准，当一个家庭的人均收入水平低于最低标准时，政府就按照这个家庭与低保标准的差距提供救助，使之收入水平达到最低生活保障标准的一种制度安排。最低生活保障制度作为社会保障的第一支柱，面对的是濒临生存边缘、陷入生存危机的社会弱势群体。目前，我国在城市已经建立了"三条保障线"制度，但包括农村居民在内的全民低保体系尚未建立。因此，目前我们所说的实现全民低保，重点是建设农村最低生活保障制度，即实现农村与城市低保制度建设的衔接问题,把农村居民纳入最低生活保障的制度范畴中。具体表现在：
（一）全民低保是对公民最低生活水平的保障，是社会发展的"稳定器"。目前，我国农村还存在一个数字巨大的贫困人口群体，2002年底人均纯收入低于627元的农村人口为2820万人。②为了维护社会公平,当一个家庭人均收入低于最低标准时，政府有责任提供补助，把低于的部分补上，即实行"补差"，它对缓解我国农民贫困具有不可替代的作用,能为贫困农民提供生存和发展的"避风港"。
（二）全民低保能帮助化解市场风险，是社会风险的有效"减震器"。随着市场经济的发展，农村剩余劳动力向非农产业转移，大批农民涌入城市，他们将承受更大的市场风险，城乡低保制度的建立, 进一步完善了城乡社会救助体系,能帮助化解市场风险，使公民由于受到各种社会经济因素的影响，收入下降甚至中断而陷入贫困时，由政府给予生活保障，保证全体社会成员享有基本的生存需求。
（三）全民低保能够有效缓解贫富差距，是社会公平的"调节器"。作为社会保障制度的底线, 在全国范围内形成统一的最低生活保障制度，就是使城乡最低生活保障制度一体化，使农村获得和城市一样的公共产品和公共服务，这不仅是实现社会公正的要求，也有利于在短时间内缓解社会矛盾，促进经济的发展。建立全民低保制度，还可以发挥其收入补偿功能, 加大对农村的财政投入，不仅可以缓解城乡差距，而且有助于缩小贫富差距，让全体公民共享发展成果。
二、目前我国城市、农村最低生活保障现状
我国是一个13亿人口的大国,其中9亿农民生活在农村,庞大数量的农村人口占据全国人口的大多数。从政府最低生活保障开展的情况来看，城市低保基本上实现了应保尽保，而农村低保建设虽取得了一定的进展，但仍发展不足。
（一）城市最低生活保障制度基本实现应保尽保。1999年，我国出台了《城市居民最低生活保障条例》，确定了城市居民最低生活保障制度。国家统计资料显示，1999年底，全国668个城市，1638个县级人民政府所在地的建制镇全部建立了低保制度。到2001年下半年，由于中央财政和地方各级财政持续空前的投入，城市低保制度的覆盖面迅速扩展，保障标准也随之较大幅度提高。到2005年，城镇居民中已经有997万户、2233万人得到了最低生活保障，城市低保的全国平均补差水平是72元/月，各级财政共支出低保资金191亿元，其中中央财政的专项转移支付为110多亿元。应当说，经过十多年的努力，我国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。
（二）农村最低生活保障制度持续发展。自1994年山西阳泉试点以来，农村最低生活保障已在全国大部分省市开始实践，主要通过现金和实物救助相结合的方式向无劳动能力或严重残疾的特困家庭施助，保证他们的基本生活需求。1997年，有条件的地区开始建立农村低保制度。国家统计资料显示，2005年，全国共有14个省的1534个县（市、区）建立了农村低保制度，按照我国现行的年农民人均纯收入683元的贫困标准，目前农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683－944元的低收入群体，还有4067万人。2006年，全国有18个省、自治区、直辖市全面建立了农村低保制度，全国农村低保对象958万人，比去年底增加200多万人。2007年,农村低保取得历史性突破，民政部已将农村居民最低生活保障工作列入重要工作日程，全国各省(自治区、直辖市)都在部署建立农村低保制度。
三、实现城乡一体化的"全民低保"的理性思考
近年来，虽然农村低保制度在持续发展，但其覆盖面窄，保障标准低，资金筹集困难，地区发展不平衡，缺乏法律保障等问题仍然存在。因此，在全国范围内真正落实全民低保制度还比较困难。因此，政府应该从制度建设，资金筹集，信息化管理，民主监督等方面入手，促进城乡一体化的"全民低保"的发展。
（一）加快农村最低生活保障制度的立法。国家应尽快建立《全国居民最低生活保障条例》，以政策制度的形式将农村低保工作纳入社会保障的范畴。政府应通过立法,对城乡最低生活保障制度的目标、原则、程序、规范、管理体制做出明确的规定, 并对社会救助的对象、范围、保障对象的家庭收入计算、 保障方式、保障金的发放与变更、保障金的筹集和管理、相关部门的职责以及侵害公民社会救助权利的违法行为等都要作出具体的规定，使其纳入法制轨道,增强其稳定性和可操作性,使城乡一体化的"全民低保"有法可依, 体现"全民低保"作为一种制度安排的权威性、严肃性，以实现低保制度的公平、公正及保障作用。
( 二) 多渠道筹集最低生活保障资金。农村低保资金的来源应以财政为主,中央政府应加大对贫困地区农村低保资金的投入力度, 实行专项转移支付,以确保资金来源的稳定性。中央财政的支持力度应当依据各地方实际的财政状况做出相应的调整,由中央、省、市、县、乡五级根据各地实际情况按比例共同承担低保资金。同时，还要完善我国第三次分配机制,充分调动民间的积极性,持续开展社会募捐活动,通过社会各界的努力, 在全国范围内建立最低生活保障专项捐赠基金，让每一个社会弱者都能真正享受到拥有社会保障的安全感。
( 三)建立覆盖城乡的最低生活保障信息网络。加快城市低保和农村低保的有机衔接，对社区（村）进行联网，建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的低保信息管理网络。建立救助人员的基本资料, 实现动态管理。一旦低保家庭收入状况发生变化，增加或减少，低保补助金也要相应增减或取消，确保符合低保条件的贫困群体能及时纳入保障范围。实现低保工作从申请、受理、核准、审批全程信息化和网络一体化管理，加强对低保工作的监督审核。
（四）加强最低生活保障的管理和监督。各地应在动态掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，建立城乡统一的最低生活保障"个人账户",通过城乡各级金融网点发放低保金,最大限度地减少"低保"金发放的中间环节, 提高"低保"的发放效率。严格推行低保资金专户管理，专款专用的原则，资金拨付使用的全过程，应通过政府或部门网站公诸于众，让社会各界监督各地最低生活保障制度的执行情况，保证社会各界的信息及时实现与最低生活保障监督机构的交流, 有效监管城乡各地低保资金使用的规范化，保证制度运行的透明性、公开性和有效性。
【参考文献】
［1］郑功成.社会保障学［Ｍ］.北京：中国劳动社会保障出版社，2005
［2］王国敏.城乡统筹:从二元结构向一元结构的转换[j].西南民族大学学报·人文社科版.2004
［3］张时飞."全民低保"的重点、难点与着力点［j］科学决策.2007(6)
［4］何菊芳.构建农村最低生活保障制度的设想［j］.当代经济研究.2005(9)
作者简介：李芬,女,湖南师范大学,硕士研究生,研究方向：社会学
责任编辑：王明楠