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【摘要】坚决惩治和有效预防腐败,是党的一项重大政治任务。为适应反腐倡廉建设的需要,应进一步提高对制度反腐的理性认识,从构建完善的反腐倡廉制度体系入手,全面加强制度反腐建设,确保制度反腐各项政策措施落到实处、发挥功效,实现反腐倡廉建设的制度化、规范化。
【关键词】反腐败 制度建设 困境 体系构建
坚决惩治和有效预防腐败,关系到人心向背、党的生死存亡和国家的前途命运,是一项重大的政治任务。党的十七大明确提出了加强“反腐倡廉建设”的命题,十七届四中全会又鲜明地提出加大推进反腐倡廉制度创新力度的思路,十七届五中全会则进一步提出逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系,侧重于制度反腐的路径凸显,并逐渐显示出强大功效和优势。加强制度反腐,已成为新形势下反腐倡廉建设的重大课题。
制度反腐的优越性
制度及制度反腐。在笔者看来,制度是指公共权威部门制定的一系列体现公众和政党意志的行为规范。制度具有规范性、强制性和稳定性特点,其功能在于对个人和组织的行为活动进行引导、约束和督促,并对违反有关规定的行为进行惩罚,从而实现制度制定者的预期目标。制度反腐是指党和国家通过加强法制、体制和机制建设,依靠旨在规范权力运行的制度体系来开展惩治和预防腐败工作。在此需要强调的是,不能单纯地将制度反腐理解为制定一些针对腐败现象的法律法规,而应从宏观和系统的角度来把握制度反腐内涵。制度反腐是一项系统工程,是一个涉及党和国家经济、政治、社会等各领域制度体系的建设过程。之所以称之为制度体系建设过程,是因为惩治和预防腐败的目标不可能通过制定一项或几项制度来完成,必须把执政党、社会公众惩治和预防腐败的决心、意志贯彻到各个领域的制度中,多层面、多角度遏制腐败,从而达到根治腐败的目标。
制度反腐的优势。与权力反腐相比,制度反腐具有以下优势:一、制度反腐具有根本性。我国目前正处于由计划经济向市场经济、农业社会向工业社会、封闭性社会向开放性社会的转型期,反腐制度的建设并不能完全满足转型期社会的特点和需要,在许多方面还存在漏洞和薄弱环节。制度体系的不完善为腐败现象的发生提供了可乘之机,成为我国反腐败工作无法取得决定性胜利的根本原因。制度反腐强调在经济社会快速发展的同时加强法制建设,针对出现的新情况和新问题及时制定制度规范,最大程度弥补经济转轨、社会转型所导致的“反腐制度真空”。二、制度反腐具有稳定性。反腐制度体系的构建需要经过法定的程序和过程,严格而规范的程序能够保证制度体系的规范性和稳定性。制度一旦制定出来,就成为全社会共同遵守的行为准则,在一定时期内具有相对稳定性。相对稳定的制度体系为党和政府开展反腐倡廉建设提供了规范化的工作依据,有利于保持反腐败工作的连续性和稳定性。三、制度反腐具有科学性。与其他反腐手段相比,制度反腐不是依靠权力行使者的思想道德和外在舆论压力来实施,而是以党和国家的强制力作为实施保障,任何违反制度规定的组织和个人都要受到党纪国法的制裁。制度反腐大大提高了腐败的机会成本,能够对腐败行为产生强制威慑力,成为惩治和预防腐败的具有战略意义的政策选择。
我国制度反腐面临的困境
胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出,要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设。在肯定制度反腐所取得的成绩的同时,我们应清醒地看到进一步推进制度反腐所面临的困境:
制度反腐法制基础薄弱。坚实的法制基础能够赋予制度反腐足够的权威性,为制度反腐创造规范的秩序环境。从实际情况来看,我国制度反腐面临着法制基础薄弱的问题。具体表现为:一是制度反腐的法制观念不足。二是缺乏反腐倡廉建设的专门法律。到目前为止,我国尚没有制定有关反腐廉政建设的专门法律。三是对腐败的惩处力度有待加强。
我国目前的监督制约机制由党内监督、权力机关监督、行政监察监督、司法监督、社会监督(主要包括民主党派监督、群众监督和舆论监督)等构成。多元化的监督制度体系在规范公共权力运作、惩治和预防腐败方面发挥了积极作用,基本实现了“以权力制约权力”的目标。然而,现有的监督制约机制还存在着一定的缺失:一、党内监督方面。党的地方各级纪律检查委员会受同级党委和上级党委的双重领导,监督主体不独立,监督效果受限,出现纪委“不敢监督、不愿监督、监督不了”的状况;二、权力机关监督方面。人大代表对政府官员的监督形式化、监督力度不够,缺乏实际的监督制约效力;三、司法监督方面。司法机关的人事、财政权受同级党委和政府的制约,司法独立仍处于改革阶段,司法机关在反腐监督方面的作用弱化;四、社会监督方面。由于政府信息公开的范围和程度有限,社会监督存在着信息不对称问题,监督效果有限。
关键制度不完善。一、目前的干部人事制度依然存在不少弊端,主要表现在:一是任用权力的集中。干部任用权往往集中在个别领导者手中,容易出现以权营私、对上级负责而不是对下级负责等有违干部任用初衷的腐败现象;二是干部任期制没有得到很好的落实。许多干部在任期内被调整职务和岗位,“经常出现领导干部在几大领导班子之间轮岗、甚至是换岗位担任领导职务的现象”。此外,一些领导干部长期担任同一职务,容易形成错综复杂的利益关系网,使得腐败现象部门化、规模化和人情化。二、从财产申报制度的实施情况来看,该制度本身还存在一些不足之处,主要表现在:首先是财产申报的范围过窄。现有制度规定的财产申报范围仅包括工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费,从事咨询讲学、写作、审稿、书画等劳务所得,事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。上述规定范围只能反映领导干部个人的经济收入情况,无法反映其财产增减情况。二是申报类型单一。我国财产申报制度规定的是一年申报两次的日常申报制度,不能客观地反映官员在任职期间的财产变化情况。三是财产申报制度的执行机构缺乏足够权威。在我国,财产申报制度的受理机构是申报人所在单位的组织人事部门。由于单位内部的组织人事部门缺乏足够的职权,制度执行过程容易受单位领导的干扰,难以承担对本单位领导干部进行财产核查监督的职责。此外,关键制度的不完善还表现在行政审批制度、政务信息公开制度、行政问责制度等方面。
构建完善的制度反腐体系
夯实制度反腐的法律基础。要发挥制度反腐的作用,必须加强反腐立法工作,夯实制度反腐的法律基础,提高制度反腐的法制化水平,为制度反腐创造良好的法律秩序与环境。我国现有法律体系对惩治腐败做出了比较健全的规定,但依然缺乏一部反腐败的专门法律,惩治和预防腐败的法律不够系统。因此,应加快立法进程,争取尽早出台反腐倡廉的专门法。在开展反腐倡廉建设的过程中,应注重提高反腐制度的法律效力,将经过反腐倡廉实践检验的制度规范上升为法律法规,提升制度自身的权威性和威慑力。与此同时,改革惩治腐败犯罪的刑罚办法,完善腐败惩处机制。根据腐败犯罪的特点,完善刑罚中的罚金和资格法规定,以更好地规范公共权力运行,约束党员干部从政行为。
建立健全监督制约机制。不受监督的权力必然会导致权力的滥用和腐败,针对我国现有监督制度体系弱化和缺失的现状,应进一步建立健全权力监督制约机制。第一,发展党内民主,强化党内监督。探索实行纪委垂直管理的领导体制,保证纪委人事、财政权独立性,减少不必要的干预。同时,积极发展党内民主集中制,确保权力公正运行。推行地方党委讨论决定重大问题,探索推行党代表任期制和常任制。第二,完善人大监督。完善人大代表对“一府两院”工作人员的质询和弹劾程序,提高人大代表监督的权威性;通过立法的形式成立专门的人大反腐机构。第三,推进司法体制改革,完善司法监督。逐步推进司法体制改革,保证司法活动的独立性,健全权责明确、相互配合、相互制约的司法体制,从制度上保证司法机关能够独立、公正地行使审判权和司法监督权。第四,拓宽社会监督的渠道,进一步发挥社会监督的积极作用。应通过落实信访制度、政务公开制度,完善民主党派、人民群众和公共舆论参与权力监督的机制,确保权力在阳光下运行。
进一步完善关键制度。一、改革干部人事制度。以建立和完善干部选拔任用监管机制为重点,逐步推进干部人事制度改革,加强对干部人事权行使的监督。要实现干部选拔的科学化、民主化、制度化;建立公务员正常退出机制,完善党政领导干部任期、交流、回避、审计制度,防止领导干部利用职权谋取私利。二、完善财产申报制度。首先,明确申报范围。领导干部所申报的财产,必须能够全面、客观地反映申报者本人及家庭的财产状况。申报范围不仅包括领导干部本人,也应该包括领导干部的家庭成员,从而防止腐败官员为逃避惩处而非法转移财产。其次,完善财产申报类型。可以借鉴欧美国家的成功做法,将任职前申报、日常申报和离职前申报结合起来,真正实现对领导干部任职期间财产状况的核查监督;第三,建立相应的法律制度。财产申报制度是反腐制度建设的重要环节,应通过立法的形式对财产申报的程序、主管机构、奖惩措施等做出明确规定,以保证该制度的规范运行。(作者为河南财政税务高等专科学校社科部副教授)
【关键词】反腐败 制度建设 困境 体系构建
坚决惩治和有效预防腐败,关系到人心向背、党的生死存亡和国家的前途命运,是一项重大的政治任务。党的十七大明确提出了加强“反腐倡廉建设”的命题,十七届四中全会又鲜明地提出加大推进反腐倡廉制度创新力度的思路,十七届五中全会则进一步提出逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系,侧重于制度反腐的路径凸显,并逐渐显示出强大功效和优势。加强制度反腐,已成为新形势下反腐倡廉建设的重大课题。
制度反腐的优越性
制度及制度反腐。在笔者看来,制度是指公共权威部门制定的一系列体现公众和政党意志的行为规范。制度具有规范性、强制性和稳定性特点,其功能在于对个人和组织的行为活动进行引导、约束和督促,并对违反有关规定的行为进行惩罚,从而实现制度制定者的预期目标。制度反腐是指党和国家通过加强法制、体制和机制建设,依靠旨在规范权力运行的制度体系来开展惩治和预防腐败工作。在此需要强调的是,不能单纯地将制度反腐理解为制定一些针对腐败现象的法律法规,而应从宏观和系统的角度来把握制度反腐内涵。制度反腐是一项系统工程,是一个涉及党和国家经济、政治、社会等各领域制度体系的建设过程。之所以称之为制度体系建设过程,是因为惩治和预防腐败的目标不可能通过制定一项或几项制度来完成,必须把执政党、社会公众惩治和预防腐败的决心、意志贯彻到各个领域的制度中,多层面、多角度遏制腐败,从而达到根治腐败的目标。
制度反腐的优势。与权力反腐相比,制度反腐具有以下优势:一、制度反腐具有根本性。我国目前正处于由计划经济向市场经济、农业社会向工业社会、封闭性社会向开放性社会的转型期,反腐制度的建设并不能完全满足转型期社会的特点和需要,在许多方面还存在漏洞和薄弱环节。制度体系的不完善为腐败现象的发生提供了可乘之机,成为我国反腐败工作无法取得决定性胜利的根本原因。制度反腐强调在经济社会快速发展的同时加强法制建设,针对出现的新情况和新问题及时制定制度规范,最大程度弥补经济转轨、社会转型所导致的“反腐制度真空”。二、制度反腐具有稳定性。反腐制度体系的构建需要经过法定的程序和过程,严格而规范的程序能够保证制度体系的规范性和稳定性。制度一旦制定出来,就成为全社会共同遵守的行为准则,在一定时期内具有相对稳定性。相对稳定的制度体系为党和政府开展反腐倡廉建设提供了规范化的工作依据,有利于保持反腐败工作的连续性和稳定性。三、制度反腐具有科学性。与其他反腐手段相比,制度反腐不是依靠权力行使者的思想道德和外在舆论压力来实施,而是以党和国家的强制力作为实施保障,任何违反制度规定的组织和个人都要受到党纪国法的制裁。制度反腐大大提高了腐败的机会成本,能够对腐败行为产生强制威慑力,成为惩治和预防腐败的具有战略意义的政策选择。
我国制度反腐面临的困境
胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出,要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设。在肯定制度反腐所取得的成绩的同时,我们应清醒地看到进一步推进制度反腐所面临的困境:
制度反腐法制基础薄弱。坚实的法制基础能够赋予制度反腐足够的权威性,为制度反腐创造规范的秩序环境。从实际情况来看,我国制度反腐面临着法制基础薄弱的问题。具体表现为:一是制度反腐的法制观念不足。二是缺乏反腐倡廉建设的专门法律。到目前为止,我国尚没有制定有关反腐廉政建设的专门法律。三是对腐败的惩处力度有待加强。
我国目前的监督制约机制由党内监督、权力机关监督、行政监察监督、司法监督、社会监督(主要包括民主党派监督、群众监督和舆论监督)等构成。多元化的监督制度体系在规范公共权力运作、惩治和预防腐败方面发挥了积极作用,基本实现了“以权力制约权力”的目标。然而,现有的监督制约机制还存在着一定的缺失:一、党内监督方面。党的地方各级纪律检查委员会受同级党委和上级党委的双重领导,监督主体不独立,监督效果受限,出现纪委“不敢监督、不愿监督、监督不了”的状况;二、权力机关监督方面。人大代表对政府官员的监督形式化、监督力度不够,缺乏实际的监督制约效力;三、司法监督方面。司法机关的人事、财政权受同级党委和政府的制约,司法独立仍处于改革阶段,司法机关在反腐监督方面的作用弱化;四、社会监督方面。由于政府信息公开的范围和程度有限,社会监督存在着信息不对称问题,监督效果有限。
关键制度不完善。一、目前的干部人事制度依然存在不少弊端,主要表现在:一是任用权力的集中。干部任用权往往集中在个别领导者手中,容易出现以权营私、对上级负责而不是对下级负责等有违干部任用初衷的腐败现象;二是干部任期制没有得到很好的落实。许多干部在任期内被调整职务和岗位,“经常出现领导干部在几大领导班子之间轮岗、甚至是换岗位担任领导职务的现象”。此外,一些领导干部长期担任同一职务,容易形成错综复杂的利益关系网,使得腐败现象部门化、规模化和人情化。二、从财产申报制度的实施情况来看,该制度本身还存在一些不足之处,主要表现在:首先是财产申报的范围过窄。现有制度规定的财产申报范围仅包括工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费,从事咨询讲学、写作、审稿、书画等劳务所得,事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。上述规定范围只能反映领导干部个人的经济收入情况,无法反映其财产增减情况。二是申报类型单一。我国财产申报制度规定的是一年申报两次的日常申报制度,不能客观地反映官员在任职期间的财产变化情况。三是财产申报制度的执行机构缺乏足够权威。在我国,财产申报制度的受理机构是申报人所在单位的组织人事部门。由于单位内部的组织人事部门缺乏足够的职权,制度执行过程容易受单位领导的干扰,难以承担对本单位领导干部进行财产核查监督的职责。此外,关键制度的不完善还表现在行政审批制度、政务信息公开制度、行政问责制度等方面。
构建完善的制度反腐体系
夯实制度反腐的法律基础。要发挥制度反腐的作用,必须加强反腐立法工作,夯实制度反腐的法律基础,提高制度反腐的法制化水平,为制度反腐创造良好的法律秩序与环境。我国现有法律体系对惩治腐败做出了比较健全的规定,但依然缺乏一部反腐败的专门法律,惩治和预防腐败的法律不够系统。因此,应加快立法进程,争取尽早出台反腐倡廉的专门法。在开展反腐倡廉建设的过程中,应注重提高反腐制度的法律效力,将经过反腐倡廉实践检验的制度规范上升为法律法规,提升制度自身的权威性和威慑力。与此同时,改革惩治腐败犯罪的刑罚办法,完善腐败惩处机制。根据腐败犯罪的特点,完善刑罚中的罚金和资格法规定,以更好地规范公共权力运行,约束党员干部从政行为。
建立健全监督制约机制。不受监督的权力必然会导致权力的滥用和腐败,针对我国现有监督制度体系弱化和缺失的现状,应进一步建立健全权力监督制约机制。第一,发展党内民主,强化党内监督。探索实行纪委垂直管理的领导体制,保证纪委人事、财政权独立性,减少不必要的干预。同时,积极发展党内民主集中制,确保权力公正运行。推行地方党委讨论决定重大问题,探索推行党代表任期制和常任制。第二,完善人大监督。完善人大代表对“一府两院”工作人员的质询和弹劾程序,提高人大代表监督的权威性;通过立法的形式成立专门的人大反腐机构。第三,推进司法体制改革,完善司法监督。逐步推进司法体制改革,保证司法活动的独立性,健全权责明确、相互配合、相互制约的司法体制,从制度上保证司法机关能够独立、公正地行使审判权和司法监督权。第四,拓宽社会监督的渠道,进一步发挥社会监督的积极作用。应通过落实信访制度、政务公开制度,完善民主党派、人民群众和公共舆论参与权力监督的机制,确保权力在阳光下运行。
进一步完善关键制度。一、改革干部人事制度。以建立和完善干部选拔任用监管机制为重点,逐步推进干部人事制度改革,加强对干部人事权行使的监督。要实现干部选拔的科学化、民主化、制度化;建立公务员正常退出机制,完善党政领导干部任期、交流、回避、审计制度,防止领导干部利用职权谋取私利。二、完善财产申报制度。首先,明确申报范围。领导干部所申报的财产,必须能够全面、客观地反映申报者本人及家庭的财产状况。申报范围不仅包括领导干部本人,也应该包括领导干部的家庭成员,从而防止腐败官员为逃避惩处而非法转移财产。其次,完善财产申报类型。可以借鉴欧美国家的成功做法,将任职前申报、日常申报和离职前申报结合起来,真正实现对领导干部任职期间财产状况的核查监督;第三,建立相应的法律制度。财产申报制度是反腐制度建设的重要环节,应通过立法的形式对财产申报的程序、主管机构、奖惩措施等做出明确规定,以保证该制度的规范运行。(作者为河南财政税务高等专科学校社科部副教授)