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江苏省是我国经济大省,2009年地区生产总值3.41万亿元,位居全国第二;同时也是能源消费大省,2008年能源消费总量2.18亿吨标准煤,位居全国第四,是我国仅有的四个能源消费超过2亿吨标准煤的省份之一。江苏省本地能源资源匮乏,能源对外依存度高达90%左右;当地能源价格相对较高,市场环境相对有利于节能。为研究编制“十二五”节能规划,为“十二五”节能目标的设定提供依据,探讨“十二五”节能重点领域和政策需求,能源所课题组于2010年1月25—28日对江苏省节能情况进行了调研。
一、江苏省节能工作总体思路
(一)顺应经济发展内在需要,节能目标已成为江苏省加快转变经济发展方式的主要推动力
江苏省长期以来发展势头强劲,无论经济发展规模还是速度在全国一直名列前茅。但“十一五”以来,资源、能源、土地等资源的制约越来越显现,环境压力也越来越大,省委、省政府重新审视发展方式,寻求实现长期较快发展的出路。
江苏省经济结构长期偏重,2005年第二产业比重达到56.6%,比全国平均水平高8.9个百分点。2006年江苏省在刚刚明确单位GDP能耗下降20%目标时,多数人认为实现这一节能目标难度极大,特别是要扭转“十五”期间单位GDP能耗连续上升的趋势几乎不可能实现。江苏省委省政府及时转变发展思路,把节能指标完成情况作为检验落实科学发展观的重要指标,成为谋求可持续发展的重要途径,建立转变经济发展方式和实现节能目标相结合的“倒逼机制”,制定具体政策鼓励第三产业和高新技术产业提速发展。“十一五”以来,江苏省第三产业比重逐年上升,分别提高0.82个百分点、1.1个百分点和0.73个百分点。江苏省还加大工业内部结构调整力度,新医药、新材料、新能源等高新技术产业在江苏纷纷扎根开花,以延长产业链为特征的高附加值产业(例如钢帘线)和以节能新能源为代表的新技术产业(例如镍氢车用电池)等蓬勃发展,为转变发展方式和实现节能目标发挥了重要作用。
为协调好发展与节能的关系,一些地市政府把本地区单位GDP能耗指标作为招商引资的“标尺”,从严控制单位增加值能耗高于本地区平均水平的生产能力进入市场,加大对技术含量更高、产品附加值更高项目的招商引资力度,推动本地区钢铁、水泥等企业退出,为发展新产业和服务业让出空间。节能指标已成为指引江苏省经济社会发展方向的重要“指挥棒”,成为转变经济发展方式、调整经济结构的重要推动力。
(二)“十一五”期间已尝试在工业领域实施能源消费总量控制
为了完成“十一五”节能20%的目标,苏州市在强化完成目标的措施上积极探索创新机制。除将单位GDP能耗作为考核县级市的主要指标外,还根据工业统计体系较完善、能源消费数据相对系统和准确的特点,针对不同县市的经济发展水平、工业结构、“十一五”经济发展速度等,下达了工业能源消费总量控制目标。具体做法是根据研究、分析并预测县级市工业增加值的增长速度,确定目标期工业能源消费总量限制目标。在执行过程中,根据工业增加值可以超过预测值,但工业总能耗不能超过限制目标的原则,苏州市政府采用为县级市“发粮票”的做法,上高附加值项目的县级市允许增加工业能源消费量,否则不给“粮票”。 “十一五”实践的结果表明,设定工业能源消费总量控制目标,促使县级市政府以节能目标和单位工业增加值能耗作为筛选项目的基本指标,有效推动了工业结构向高附加值、低能耗调整和转变地方经济发展方式,对实现节能目标也起到了保障作用。
(三)对“十二五”持续设定20%的节能目标存在一定畏难情绪
调研发现,对于“十二五”继续设定20%的节能目标,政府和企业普遍存在畏难情绪。主要认为,一是结构调整难度大,存在较大不确定性。江苏省工业化进程尚未结束,特别是江苏北部地区经济发展水平相对比较落后,第三产业比重快速增长难度较大;沿海地区仍存在发展重化工业的区位优势,工业结构调整艰难。二是技术节能空间收窄,技术成熟、节能量大的节能技改项目越来越少;技术节能对高技术的需求越来越高,节能投入的边际成本明显增加。三是“十一五”期间各级政府节能主管部门面临的压力大、任务重、风险高,不希望在“十二五”期间继续下去。
通过调研我们发现,一些外资或合资企业在“十一五”初期新上项目尽管工艺技术先进,有的甚至是当时的国际先进水平,但通过第三方能源审计发现仍然存在5%以上的技术节能潜力;无论省级还是地市级均未开展结构节能、技术节能和管理节能潜力的定量分析和研究,因此缺乏“十二五”节能目标要低于“十一五”水平的科学量化判断,也就难以确定“十二五”节能目标合理降低阈值。
(四)节能基础工作与环保相比差距大
目前,在政府主管部门方面,江苏省地级市政府节能主管人员一般只有2—3名,县级市机构一般只有1个人或半个人管理节能工作,县里没有专人负责节能,节能工作一般处于应付状态。同时,各级节能管理人员普遍存在专业人员不足的情况。
在节能执法队伍建设方面,江苏省52个县和县级市中,只有10多个建立了执法机构。基层人员执法能力和专业化执法知识也有待提高,急需专业化培训。
在企业层面,大部分地市企业能源管理处于“三分天下”状况:三分之一的企业设有专职能源管理岗位和专职的能源管理人员,且管理水平较好;三分之一的企业开展了能源管理,但工作力度相对较弱;还有三分之一左右的企业缺乏能源管理人员,能源管理基本处于缺失状态。
在信息服务方面,节能信息不对称现象严重。企业缺乏节能政策、技术、产品信息,面对市场上良莠不齐、鱼龙混杂的节能技术和产品,大部分企业只能靠不断的尝试,寻找水平先进、信誉可靠、经济性较好、节能量有保证的技术和产品,造成企业直接面对技术和经济风险,难以满足企业对先进节能技术和产品的需求。
(五)既有国家节能政策措施有待进一步调整和完善
江苏省各级政府对我国现有的节能政策、措施给予了充分肯定,但同时也提出了调整和完善政策的期望。我国2005年制定的《产业结构调整指导目录》有必要结合新形势尽快更新、修订;固定资产投资节能评估和审查有必要由国家制定统一的政策尽快出台,规范方法;节能量奖励资金“门槛”过高,不利于鼓励中小企业节能和深度挖掘节能潜力;鼓励技术创新和技术研发的政策需更明确、重点更突出、力度更大;重点用能单位能源利用状况报告制度报表还有待优化、简化,并进一步发挥报告制度的作用;节能目标考核评价指标体系尚需进一步完善,增强考核的科学性、实效性。
二、关于“十二五”节能规划的建议
(一)不断增强坚持不懈抓节能的信心
“十二五”节能目标应该坚持高标准、严要求,指标不宜降低。“十二五”节能目标能否完成,主要取决于“十二五”转变发展方式的决心,更取决于坚持不懈抓节能的信心。
(二)在“十二五”期间开展工业能源消费总量控制示范
认真总结苏州市级政府在实行工业能源消费总量控制的经验,尽快开展专项工作,研究并制定在省级或地级市开展工业能源消费总量控制试点工作的方案;探索工业能源消费总量控制在实现能源消费总量控制方法的地位和作用,为在“十二五”进一步推动节能工作,完成2020年单位GDP二氧化碳减排目标奠定科学基础。
(三)按照基本国策的要求强化节能队伍建设
“十二五”期间继续实施节能“高目标”、继续“打硬仗”,必须加强和完善节能队伍建设,强化基层工作能力。建议参照环保、计生系统队伍建设,提高我国资源节约主管部门的级别,负责统一管理、组织、协调全国的资源能源节约工作,明确建立直属单位,为各地区开展节能工作提供支撑。作为过渡性措施,可酌情提高国家节能主管部门的级别,明确要求县级节能主管部门建立专职的节能管理机构。
进一步加强节能执法队伍建设,明确国家主管机构,完善执法体系,明确各省、省辖市、县(或县级市)节能监察队伍的职责划分和执法内容。加大国家和各级地方政府预算对节能执法装备和人员培训的资金投入力度。明确省级、省辖市、县(或县级市)三级节能执法装备要求,把节能执法设备纳入政府采购目录,纳入“十二五”期间国家和地方政府预算支持范围。
(四)提升节能政策措施的普惠性
建议尽早修订《产业结构调整指导目录(2005年版)》,完善重点行业能效规范、标准,进一步抬高行业准入门槛;调整高耗能项目审批权限,严格控制高耗能产业重复建设;建立淘汰落后产能退出机制,加快落后机电设备的淘汰力度,结合高效节能产品补贴,开展淘汰低效落后小锅炉、变压器、电动机等专项行动。
进一步提高节能“以奖代补”资金投入,适当降低国家节能项目申报门槛,适当考虑把部分国家节能奖励资金的审批权下放到省级节能主管部门,并与节能目标分解和目标完成挂起钩来。进一步扩大高效节能产品税收优惠政策的产品覆盖范围。制定节能产业发展支持政策,参照综合资源利用企业的认定政策,研究节能设备(产品)生产企业的认定政策。
充分重视企业是节能主体,加强和完善企业节能管理要从目前主要依靠抓大企业,扩大到兼顾中小企业,实施推动中小企业节能的激励政策。强化企业能源管理制度,推广企业《能源管理体系要求》(GB/T23331-2009)国家标准。尽快建立能源管理师资格认定制度,组织能源管理师资格培训。
(五)增强政府服务水平,完善节能服务平台
建议政府出资搭建种类多样的节能技术服务平台。有条件的地区可由政府负责提供节能技术展览会场地,搭建技术研发机构、设备生产厂商与用户的面对面交流平台。运用各种网络平台和信息化技术,建立网上节能技术论坛、节能企业信用评级等系统,促进节能设备用户与供应商之间的交流,促进新技术推广。政府出资开展针对企业节能实践需求的免费培训,包括企业能源利用状况报表填报方法、企业能源统计知识、企业能源管理标准等的培训。进一步推广企业能源管理中心、企业能源消费动态监测系统等信息化工具,提高企业能源管理的信息化程度。加大对行业协会开展节能工作的支持力度,鼓励行业协会定期组织行业性的节能技术展览会和节能技术对接会;组织行业性节能设计培训,提高工程设计院所设计人员的节能设计技能。
(白泉,国家发展改革委能源所副研究员。郁聪,国家发展改革委能源所研究员)
一、江苏省节能工作总体思路
(一)顺应经济发展内在需要,节能目标已成为江苏省加快转变经济发展方式的主要推动力
江苏省长期以来发展势头强劲,无论经济发展规模还是速度在全国一直名列前茅。但“十一五”以来,资源、能源、土地等资源的制约越来越显现,环境压力也越来越大,省委、省政府重新审视发展方式,寻求实现长期较快发展的出路。
江苏省经济结构长期偏重,2005年第二产业比重达到56.6%,比全国平均水平高8.9个百分点。2006年江苏省在刚刚明确单位GDP能耗下降20%目标时,多数人认为实现这一节能目标难度极大,特别是要扭转“十五”期间单位GDP能耗连续上升的趋势几乎不可能实现。江苏省委省政府及时转变发展思路,把节能指标完成情况作为检验落实科学发展观的重要指标,成为谋求可持续发展的重要途径,建立转变经济发展方式和实现节能目标相结合的“倒逼机制”,制定具体政策鼓励第三产业和高新技术产业提速发展。“十一五”以来,江苏省第三产业比重逐年上升,分别提高0.82个百分点、1.1个百分点和0.73个百分点。江苏省还加大工业内部结构调整力度,新医药、新材料、新能源等高新技术产业在江苏纷纷扎根开花,以延长产业链为特征的高附加值产业(例如钢帘线)和以节能新能源为代表的新技术产业(例如镍氢车用电池)等蓬勃发展,为转变发展方式和实现节能目标发挥了重要作用。
为协调好发展与节能的关系,一些地市政府把本地区单位GDP能耗指标作为招商引资的“标尺”,从严控制单位增加值能耗高于本地区平均水平的生产能力进入市场,加大对技术含量更高、产品附加值更高项目的招商引资力度,推动本地区钢铁、水泥等企业退出,为发展新产业和服务业让出空间。节能指标已成为指引江苏省经济社会发展方向的重要“指挥棒”,成为转变经济发展方式、调整经济结构的重要推动力。
(二)“十一五”期间已尝试在工业领域实施能源消费总量控制
为了完成“十一五”节能20%的目标,苏州市在强化完成目标的措施上积极探索创新机制。除将单位GDP能耗作为考核县级市的主要指标外,还根据工业统计体系较完善、能源消费数据相对系统和准确的特点,针对不同县市的经济发展水平、工业结构、“十一五”经济发展速度等,下达了工业能源消费总量控制目标。具体做法是根据研究、分析并预测县级市工业增加值的增长速度,确定目标期工业能源消费总量限制目标。在执行过程中,根据工业增加值可以超过预测值,但工业总能耗不能超过限制目标的原则,苏州市政府采用为县级市“发粮票”的做法,上高附加值项目的县级市允许增加工业能源消费量,否则不给“粮票”。 “十一五”实践的结果表明,设定工业能源消费总量控制目标,促使县级市政府以节能目标和单位工业增加值能耗作为筛选项目的基本指标,有效推动了工业结构向高附加值、低能耗调整和转变地方经济发展方式,对实现节能目标也起到了保障作用。
(三)对“十二五”持续设定20%的节能目标存在一定畏难情绪
调研发现,对于“十二五”继续设定20%的节能目标,政府和企业普遍存在畏难情绪。主要认为,一是结构调整难度大,存在较大不确定性。江苏省工业化进程尚未结束,特别是江苏北部地区经济发展水平相对比较落后,第三产业比重快速增长难度较大;沿海地区仍存在发展重化工业的区位优势,工业结构调整艰难。二是技术节能空间收窄,技术成熟、节能量大的节能技改项目越来越少;技术节能对高技术的需求越来越高,节能投入的边际成本明显增加。三是“十一五”期间各级政府节能主管部门面临的压力大、任务重、风险高,不希望在“十二五”期间继续下去。
通过调研我们发现,一些外资或合资企业在“十一五”初期新上项目尽管工艺技术先进,有的甚至是当时的国际先进水平,但通过第三方能源审计发现仍然存在5%以上的技术节能潜力;无论省级还是地市级均未开展结构节能、技术节能和管理节能潜力的定量分析和研究,因此缺乏“十二五”节能目标要低于“十一五”水平的科学量化判断,也就难以确定“十二五”节能目标合理降低阈值。
(四)节能基础工作与环保相比差距大
目前,在政府主管部门方面,江苏省地级市政府节能主管人员一般只有2—3名,县级市机构一般只有1个人或半个人管理节能工作,县里没有专人负责节能,节能工作一般处于应付状态。同时,各级节能管理人员普遍存在专业人员不足的情况。
在节能执法队伍建设方面,江苏省52个县和县级市中,只有10多个建立了执法机构。基层人员执法能力和专业化执法知识也有待提高,急需专业化培训。
在企业层面,大部分地市企业能源管理处于“三分天下”状况:三分之一的企业设有专职能源管理岗位和专职的能源管理人员,且管理水平较好;三分之一的企业开展了能源管理,但工作力度相对较弱;还有三分之一左右的企业缺乏能源管理人员,能源管理基本处于缺失状态。
在信息服务方面,节能信息不对称现象严重。企业缺乏节能政策、技术、产品信息,面对市场上良莠不齐、鱼龙混杂的节能技术和产品,大部分企业只能靠不断的尝试,寻找水平先进、信誉可靠、经济性较好、节能量有保证的技术和产品,造成企业直接面对技术和经济风险,难以满足企业对先进节能技术和产品的需求。
(五)既有国家节能政策措施有待进一步调整和完善
江苏省各级政府对我国现有的节能政策、措施给予了充分肯定,但同时也提出了调整和完善政策的期望。我国2005年制定的《产业结构调整指导目录》有必要结合新形势尽快更新、修订;固定资产投资节能评估和审查有必要由国家制定统一的政策尽快出台,规范方法;节能量奖励资金“门槛”过高,不利于鼓励中小企业节能和深度挖掘节能潜力;鼓励技术创新和技术研发的政策需更明确、重点更突出、力度更大;重点用能单位能源利用状况报告制度报表还有待优化、简化,并进一步发挥报告制度的作用;节能目标考核评价指标体系尚需进一步完善,增强考核的科学性、实效性。
二、关于“十二五”节能规划的建议
(一)不断增强坚持不懈抓节能的信心
“十二五”节能目标应该坚持高标准、严要求,指标不宜降低。“十二五”节能目标能否完成,主要取决于“十二五”转变发展方式的决心,更取决于坚持不懈抓节能的信心。
(二)在“十二五”期间开展工业能源消费总量控制示范
认真总结苏州市级政府在实行工业能源消费总量控制的经验,尽快开展专项工作,研究并制定在省级或地级市开展工业能源消费总量控制试点工作的方案;探索工业能源消费总量控制在实现能源消费总量控制方法的地位和作用,为在“十二五”进一步推动节能工作,完成2020年单位GDP二氧化碳减排目标奠定科学基础。
(三)按照基本国策的要求强化节能队伍建设
“十二五”期间继续实施节能“高目标”、继续“打硬仗”,必须加强和完善节能队伍建设,强化基层工作能力。建议参照环保、计生系统队伍建设,提高我国资源节约主管部门的级别,负责统一管理、组织、协调全国的资源能源节约工作,明确建立直属单位,为各地区开展节能工作提供支撑。作为过渡性措施,可酌情提高国家节能主管部门的级别,明确要求县级节能主管部门建立专职的节能管理机构。
进一步加强节能执法队伍建设,明确国家主管机构,完善执法体系,明确各省、省辖市、县(或县级市)节能监察队伍的职责划分和执法内容。加大国家和各级地方政府预算对节能执法装备和人员培训的资金投入力度。明确省级、省辖市、县(或县级市)三级节能执法装备要求,把节能执法设备纳入政府采购目录,纳入“十二五”期间国家和地方政府预算支持范围。
(四)提升节能政策措施的普惠性
建议尽早修订《产业结构调整指导目录(2005年版)》,完善重点行业能效规范、标准,进一步抬高行业准入门槛;调整高耗能项目审批权限,严格控制高耗能产业重复建设;建立淘汰落后产能退出机制,加快落后机电设备的淘汰力度,结合高效节能产品补贴,开展淘汰低效落后小锅炉、变压器、电动机等专项行动。
进一步提高节能“以奖代补”资金投入,适当降低国家节能项目申报门槛,适当考虑把部分国家节能奖励资金的审批权下放到省级节能主管部门,并与节能目标分解和目标完成挂起钩来。进一步扩大高效节能产品税收优惠政策的产品覆盖范围。制定节能产业发展支持政策,参照综合资源利用企业的认定政策,研究节能设备(产品)生产企业的认定政策。
充分重视企业是节能主体,加强和完善企业节能管理要从目前主要依靠抓大企业,扩大到兼顾中小企业,实施推动中小企业节能的激励政策。强化企业能源管理制度,推广企业《能源管理体系要求》(GB/T23331-2009)国家标准。尽快建立能源管理师资格认定制度,组织能源管理师资格培训。
(五)增强政府服务水平,完善节能服务平台
建议政府出资搭建种类多样的节能技术服务平台。有条件的地区可由政府负责提供节能技术展览会场地,搭建技术研发机构、设备生产厂商与用户的面对面交流平台。运用各种网络平台和信息化技术,建立网上节能技术论坛、节能企业信用评级等系统,促进节能设备用户与供应商之间的交流,促进新技术推广。政府出资开展针对企业节能实践需求的免费培训,包括企业能源利用状况报表填报方法、企业能源统计知识、企业能源管理标准等的培训。进一步推广企业能源管理中心、企业能源消费动态监测系统等信息化工具,提高企业能源管理的信息化程度。加大对行业协会开展节能工作的支持力度,鼓励行业协会定期组织行业性的节能技术展览会和节能技术对接会;组织行业性节能设计培训,提高工程设计院所设计人员的节能设计技能。
(白泉,国家发展改革委能源所副研究员。郁聪,国家发展改革委能源所研究员)