成书于战国时期的《周礼》系统展现了周朝时期的国家管理机构设置和官员职务及职责分工体系，其中就记载有“盐人”这一官职，其职责为“盐人掌盐之政令”，也就是说当时国家所有事务需要的盐都由“盐人”来统一调配。
　　约2500年前，周朝王室在不同事务中会使用不同类型的盐。大致分为三类。一是“祭祀共（供）其苦盐、散盐”，就是说王室举行祭祀活动时盐官会供给苦盐和散盐。这是两种什么样的盐呢？“苦盐”是大颗粒盐，是从盐池中直接取出未经煎煮的盐，味道特别咸苦。
　　散盐”是指由海水煮炼而成的盐，相对“苦盐”来说，味道稍淡。二是“宾客共（供）其形盐、散盐”。“形盐”是将盐块切割成老虎形状的官盐，应该是利于抓取，“散盐”与祭祀的散盐相同。这两种盐是在接待贵宾时使用的。三是“王之膳羞共（供）饴盐”。“饴盐”是一种成而微甜的池盐，产于当时黄河以西地区，“饴盐出于（盐）池，以风成之，味甘。”在“苦盐、散盐、形盐、饴盐”这四种周朝食盐中，显然，最高档次的应该是饴盐，大王、王后以及太子烹煮食品都使用饴盐，可见，饴盐是王室的御用盐。《周礼》中还明确地记录，王室中凡是调和五味需要用盐的事情，“盐人”都要事先煮好相应的盐等待调用，绝不能出错。
　　先秦诸子百家时代的典籍《管子》中的《海王》篇中提到了盐专卖。“以负海之利而王其业”，意思是靠海的国家依靠其地理位置从事与海洋资源有关的产业，建设经济强国，就能成就霸业，这句话中的“负海之利”在当时特指制盐业。
　　盐是百姓日常所需品，《海王》的作者主张实行盐的垄断专卖，与铁专卖合称为“官山海”，其理论出发点是，避免对百姓实行重税，而将食盐专卖出售——说白了是寓税收于百姓日常所需的盐价——既达到国家征税目的，却又不至于引起百姓的不满情绪。这是《管子》中有代表性的经济思想：最好的赋税形式是让民众只“见予之所，不见夺之理”的间接税。也就是说让百姓只见到国家给予他们的好处，而见不到国家对于百姓财富的夺取的行为。据说这也是出自道家思想一脉，道法自然，刚柔并济。这种思想对后世政权的理财产生着重大影响。
　　很多史料认为，《管子》中的很多施政措施只是一种架构设想，属于“头脑风暴”，实际上，盐的官营在当时即便有实行，也是局部地区的试验性质，盐的官营上升到国家制度层面来实施，还为时过早。
　　史学家钱穆先生认为，制盐是到了战国时代才开始真正成为一种新生产事业，而且也是从战国时期，盐才逐渐成为普通百姓日常生活品。战国初期，山西商人猗顿以制作贩卖池盐成为巨富，据说他是中国历史上的第一位盐商。可见，这时的制盐业还是民间商业行为。
　　及至中国历史上第一个大一统王朝秦朝建立后，开始出现了官营的盐专卖，但仍然没有形成制度，只是属于地方政府行为，而秦朝立国的时间又太短暂了，还来不及实施国家运营。直到汉代初期，盐还是由民间自由生产经营的。
　　到了汉武帝时期，因为开疆拓土大举征战，军费开支浩大，国家对理财有了迫切的需要，所以，汉武帝元狩五年（公元前118年），汉朝政府开始正式实行盐铁专卖制度。
　　总的来看，我国古代对盐的经营管理基本分为三种形式：第一种是政府采取盐的产销包商制，即民间商人只要向政府取得许可，缴纳一定的税额即可“就海煮盐”或者制作销售盐。
　　第二种是一些地方势力完全掌控当地盐的生产销售。如汉初吴王刘濞就凭借自己领地优势，“煮海水为盐，以故无赋，国用饶足。”（《汉书》）因为制作经营海盐的利润大，封国内财富充足，吴王为了笼络人心，免除了百姓一些其它税赋，并且依靠经济优势逐渐形成了自己的政治军事势力，终至造成“七国之乱”。
　　第三种形式是盐的国家专卖。汉武帝时期，在当时历史形势下，商人家庭出身的桑弘羊受到重用，对国家经济尤其是税赋政策进行了重大改革，其中就包括“盐铁官营”。政府选拔任命了一批盐商成为王朝从中央到地方的盐务官，当时全国有28个产盐的郡都设立了盐务官，统归汉朝大农丞管理。这一制度为封建王朝盐业国家垄断拉开了帷幕，对中国历史影响深远。
　　那么，汉武帝时期食盐专卖的具体实施办法是怎样的呢？大致情形是，官府招募百姓自备生产、生活费用集中进行煮盐，官方提供制盐的主要生产工具牢盆（煮盐用的大铁锅），这也是官方控制盐业生产的抓手，制成的成品盐由官府垄断收购，统一销售。其垄断专卖盐的模式是：民制、官收、官運、官销。显然，汉武帝时期的盐业生产、运输和销售都由官方控制包办，属于官办国营。当时法令明确规定，如百姓私自煮盐要受釱左趾的刑罚，并且盐官有权将所有制盐工具、成品盐没收入官。

　　史料显示，汉朝对盐的国家专营，既增加了国库收入，解决了财政困窘，也抑制了地方豪强势力攫取暴利，成为一项极其重要的经济制度，在当时起到了积极作用。
　　汉武帝去世后，朝野上下对当时一些税赋政策、经济制度颇有怨言。为疏导舆论，汉昭帝始元六年（公元前81年），政府主导召开了一次著名的经济辩论会——“盐铁会议”。在辩论现场，主张废除盐铁专卖的贤良文学士们提的一个主要论据是：盐铁专卖导致了盐铁卖价高涨，普通百姓为了省钱只能少用盐而淡食，导致体质变弱，影响了正常的生产和生活。可见当时官方垄断专卖的盐价已经成为影响民生的物价问题。然而，“盐铁会议”实际上只是2100年前的一个空谈会而已，食盐专卖制度一直延续到西汉结束，随后的王莽新朝仍然实行食盐专卖，不间断地延续了近150年。
　　东汉开国后，以前朝为鉴，比较重视发展生产，采取了不少措施来恢复凋敝残破的社会经济，使得遭战乱破坏的社会生产和百姓生活水平得到了恢复，史称“光武中兴”。这段时期也是中国历史上一个重要的历史阶段，其关于盐的政策又是怎样的呢？我们下期接着说。