回归祖国以来,澳门坚持“一国两制”、“澳人治澳”,高度自治,得到了中央政府的充分肯定,成为一国两制的成功典范。2008年,澳门修订了《选民登记法》、《立法会选举法》、《行政长官选举法》三个选举法,加大打击贿选的力度,维护廉洁选举,确保人人参与、各界参与,体现了循序渐进推动政制发展的精神。对此,胡主席在第三屆特区政府就职礼上的讲话中指出,澳门回归祖国以来,特别行政区政府和各社会团体坚持不懈宣传推广澳门基本法,自觉以澳门基本法规范行政、立法、司法行为和处理政制发展等重大问题。这是澳门特别行政区十年来所取得的一项重要成就。
　　第三屆特区政府成立以来,特区政府在政制发展问题上的基本立场是,广泛听取社会各界的意见,凝聚社会共识,严格按照基本法的规定,循序渐进推进澳门民主政制的发展。可见,社会共识是循序渐进推动政制发展的起点。然而,迄今为止,澳门社会关於澳门政制发展存在各种各样的看法和观点,仍然没能达成广泛的共识。因此,了解当前澳门社会各界关於政制发展的各种看法,是讨论澳门政改问题不可绕开的环节。
　　总体而言,当前澳门社会关於政制发展的歧见主要表现在政制发展的目标、政制发展的步骤、政制发展的内容等几个方面,对“双普选”是否为澳门政制发展目标、政制改革是否具迫切性以及政制改革的具体内容存在不同的意见和主张。
　　
　　“双普选”是否为政改目标?
　　
　　澳门基本法没有规定行政长官和立法会的产生最终实现普选的目标。和香港基本法比较,澳门基本法在民主政制规定方面少了“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情況和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”以及“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情況和循序渐进的原则而规定,最终达至全部议员由普选产生的目标”两条规定。此外,澳门基本法第六十八条还规定,澳门立法会多数议员由选举产生。从澳门基本法的规定看,澳门确实不存在实现“双普选”的目标,如果澳门立法会的选举实现普选,显而易见就将违反“多数议员由选举产生”的规定。由此,从基本法的规定来看,“双普选”並不是澳门政制发展的法定目标。对此,有学者就明确指出,澳门並不存在着所谓的“双普选”问题,即澳门基本法没有规定行政长官和立法会的产生办法都必须达至由普选产生的政治发展目标。
　　儘管如此,有意见指出,虽然《澳门基本法》没有规定行政长官和立法会全体议员的产生办法必须达致“双普选”的政制发展目标,但是,可以通过修改《澳门基本法》,将“双普选”政制发展目标写入条文,因此,不能排除澳门在将来出现“双普选”问题。从实际上看,澳门不少社团关於“民主政制”发展的目标方面,也仍然紧紧围绕着“双普选”的议题来展开。以新澳门学社为代表的澳门民主派,不断敦促特区政府提出民主政制发展的路线图与时间表,实现“双普选”。最近一份关於“澳门市民政制改革澳门市民政制改革意向”的调查结果也显示,有六成五的受访者希望澳门未来实现行政长官、立法会“双普选”。
　　由於基本法没有规定“双普选”作为澳门政制发展的目标,澳门政制发展的讨论显得较为空泛和複杂。一方面,既然“双普选”不是澳门政制的法定目标,那么澳门在先行的基本法规定下並不存在双普选的问题;另一方面,基本法没有限制澳门民主政制的发展方向和形式,在未来澳门达成“双普选”的目标又是可能的。在这种情況下,似乎可以下一个结论,那就是“澳门当前不存在‘双普选’的政制发展目标,未来则可能实现‘双普选’的政制发展目标”。由此,“双普选”目标对於澳门来讲,显得半遮半掩,就容易引发社会的不同意见和看法。
　　
　　政制改革是否具迫切性?
　　
　　自从2007年底香港双普选时间表确定以来,澳门社会便开始探讨澳门是否也存在“双普选”以及时机是否成熟等问题。在2010年全国人大通过香港2012年立法会产生办法的改良方案之后,澳门社会各界更是显示出对澳门民主政制发展的高度关注,社会关於启动政制改革的诉求显得更加强烈。有声音认为,当前澳门经济社会存在的很多深层次的问题和难题,归根到底都是因为政制民主程度不高造成的。为此,有议员希望特区政府尽快启动政制改革的进程,进行民主政制发展的全民諮询,促请特区政府带动全民凝聚政制发展共识。在“澳门市民政制改革澳门市民政制改革意向”的调查中,也有四成九(不到半数)的受访者认为讨论澳门政制改革具迫切性。
　　与此同时,也有社会人士指出,澳门的情況与香港不同,不应该把澳门和香港进行简单的比较,澳门和香港两地在地方文化、风土人情、社会构成、经济结构、教育状況、政治传统、选举实践、内外环境、发展程度、法律制度等都有很大差異,这些都決定了港澳两地政制发展的发展路线及发展步骤等方面必定存在差異。事实上,当前澳门社会面临着诸如产业结构单一、贫富差距等各种较为严峻的社会问题,特区政府应该优先解決好这些问题。“澳门先要令经济行稳,才有条件安定社会,解決民生问题,帮助弱势社群、解決老龄化和贫富差距带来的社会问题、做好房屋政策,还有数之不尽的工作,都比其它事情更加迫切”。在这些主张政制改革不具备迫切性的人士看来,目前澳门没有迫切修改“两个产生办法”的必要性,更迫切的问题是如何调整配搭经济结构、建立健全规范市场经济的政策和法律,发展经济,改善民生,改进並完善现行的选举制度,提升公民意识,为稳步推进澳门的民主政治作准备。“现阶段最重要的,是提升澳门公民质素,加强市民深入认识《澳门基本法》,推动市民参与社会事务,为未来的政改创造条件”。
　　可见,在政制改革的步伐和进度方面,有一部分社会意见认为应该立刻启动政制改革,因为政制改革是牵动全局的根源性问题,只有从根本和源头入手,才能找到解決问题的治根之本。另一部分社会人士则持相反意见,认为政制改革不应贸然启动,澳门现时的时机和条件还不成熟。在他们看来,澳门当前市民对政制改革的诉求不强烈,相对於政制改革来讲,澳门更应该重视的问题是经济发展和改善民生的问题,因此在政制改革方面,特区政府不宜马上启动而是要积极听取各方意见,同时促进公民参与,为未来的政制改革作好充分的准备,创造条件。
　　
　　政制改革内容的不同意见
　　
　　关於政制发展和政制改革的具体内容,澳门社会也有各种不同的意见。在政制发展问题上,由於民主政制与选举民主的密切关係,很多人都自然地把民主政制和选举民主联繫起来,很多地方在讨论民主政制发展的时候也不可避免地涉及民主选举的问题。在很多人看来,政制发展就是选举民主的发展和推进。
　　在澳门特区,虽然基本法没有规定行政长官和立法会的普选目标和方向,但在民主政制改革的内容讨论上,如何改进行政长官和立法会的选举规则依然是民主政制改革的核心内容。特别是诸如新澳门学社等民主派的言论,都着眼於从推进普选的角度来提出关於政制发展的意见。遗憾的是,目前澳门社会对政制改革的具体内容仍然存在很大分歧,无法形成主流的、支配性的意见。比如,在行政长官的选举方面,类似“有否需要降低行政长官提名门坎?行政长官选举委员会人数有否需要增加?增加多少、增加什么样的人员?”等问题就无法达成统一的意见。又比如,在立法会的选举方面,诸如“立法会间选和委任议席是否取消或減少、減少多少?直选议席是否需要增加、增加多少?”等问题的意见也不尽相同。
　　与此同时,有意见则指出民主不等同於普选,认为民主进程的一个主要方面是选举民主化的进程,然而选举民主的进程並非民主政制发展的全部。其实,世界上很多民主的国家並没有实行双普选。此外,也有人主张除了选举民主外,诸如建立和发展协商民主、共识民主,完善立法行政的配合制约关係等内容也应该是澳门民主政制发展的重要内容。
　　总而言之,达成社会共识,是澳门政制发展和政制改革的起始环节。就目前的情況而言,澳门特区在关於政制发展的目标、步骤、内容等方面仍然存在着许多不同的意见和看法,没有达成广泛的社会共识。由此,凝聚社会共识,就成为现阶段特区政府在政制发展方面的主要工作。这个过程是不可逾越的,需要通过有针对性的讨论来逐步化解各方歧见,探索有利於澳门整体利益的民主发展模式,建立符合澳门实际的、具澳门特色的民主政制发展道路。
　　(作者为澳门理工学院社会经济与公共政策研究所客座副教授)