论文部分内容阅读
摘要：集体林权改革深化进程中触及到诸多制度性障碍，制约着完善林权配套改革和探索林权流转与林业经营利用的新型模式的尝试。从融资与保险制度障碍的层面，着重分析集体林改后盘活林业资源的融资与保险方面的进一步突破，分析现行制度性障碍可能对集体林权改革带来的重大影响，并以四川为例，提出突破林业融资与保险制度性障碍的政策思考，对进一步完善四川集体林权配套改革提出新的举措。
关键词：融资；保险；四川；集体林权改革
中图分类号：F407.88 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）20-0102-02
一、中国集体林权改革的背景
1949年以来，中国集体林权制度几经变迁。土地改革时期，中国实行“分山分林到户”，让农民实际上获得了林地的所有权。农业合作化后“山林入社”，农民所有的林地被强行纳入官方成立的农业合作社。人民公社时期，农民失去林地所有权，“山林集体所有、统一经营”。1978年后，中国政府尝试在保持林地集体所有的前提下，实行“林业三定”，即所谓“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”。但由于农民缺乏林地所有权，“集体林产权虚置”，农民难以成为林业经营的主体，从事林业的积极性大受打击。2003年6月，中共中央、国务院颁布了《关于加快林业发展的决定》，确立了林业改革发展的大方向，开始在全国试点集体林林权改革，在“集体林地所有权不变”的前提下，把林地使用权交给农民。改革后，农民作为林地经营的主体，享有对林木的所有权、处置权、收益权。这是中国继农地承包改革后农村经营制度的又一次重大变革，是继土地联产承包责任制后农村的“第二次革命”。
二、四川省集体林权改革的概况
四川省属南方重点集体林区，集体林业用地面积1 046万公顷，占全省林业用地面积的45.9%，在全省林业发展中具有举足轻重的地位。四川的集体林权改革始于2004年，沐川县是四川集体林改革的第一个试点县，其次在邻水、南部、开江、兴文、冕宁、大邑、北川和广元市利州区、宜宾市翠屏区等9个县市开展林权改革试点，根据“先试点、后推开”的工作原则，其他市州也相继确定了一批县、乡、村进行林改试点，拉开了四川集体林权改革序幕[1]。根据四川林业分布和特征，集体林权改革的推进速度也不一样。从2008年开始，在四川省部分先行试点县（区）在基本完成主体改革的基础上，开展了集体林权制度配套改革的探索和实践，沐川、大邑、双流等地规划建设了林权交易中心，进一步理顺和完善林权管理机制和服务体系。在大邑、兴文、射洪等县开展了林权抵押贷款、林权拍卖等实践活动，丰富了林权改革内容。
三、四川省集体林权改革中的林业融资与保险的制度障碍
四川集体林权改革从试点到全面铺开，经历了一个迅速推进和实践中不断摸索的过程。从面上来看，已成遍地开花之势；但从不同区域实施的情况来看，涌现出来的问题也很尖锐，直接影响到下一阶段林改成果的稳固和林农的增收大计。从林业融资与保险方面来看，目前存在的问题主要有以下方面。
1.林权抵押贷款办法实施难。林权抵押贷款是集体林权改革的配套措施，它使农民第一次有了真正意义上的抵押物，是农村金融“零”的突破。它打破了传统观念和传统模式的束缚，引入了林地使用权和林木所有权这一新型抵押物[2]。但是在实际调查中，我们发现林权抵押贷款管理办法名存实亡，由于林业的特殊性，实施起来存在很多障碍。林业的自身特点决定其生产周期长、面临自然风险强。因此，银行从自身经营风险和安全来看，需要专业评估机构的评估报告和担保。
2.林业担保机构少，增加了银行抵押贷款的风险。现实中，银行不愿意为林业提供抵押贷款，除了其生长周期长，难以评估其价值外，其中存在许多不可预测的风险因素。还有就是专门的林业担保机构少，而且收费偏高。四川目前没有专门的林业担保机构，有林业担保项目，但不是独立进行，是与其他的担保机构一起做。林业担保机构少，林业担保机制不健全，无疑增加了银行抵押贷款的风险，这也成为林业融资的体制性障碍。
3.森林保险机制不健全。森林保险作为增强林业风险抵御能力的重要机制，不仅有利于林业生产经营者在灾后迅速恢复生产，促进林业稳定发展，而且通过保险可减少林业信贷风险。但是由于森林的特殊性，中国许多商业性保险公司的森林保险品种很少，主要是防火险，没有防虫、防冻等险种。而且在四川，防火险只有一家保险公司。
4.林业、金融部门互通协作难、监管难。林权抵押贷款的发放只涉及到金融部门，但是后续工作还涉及到林业、乡镇政府、村委会等较多层面的部门[3]。林权抵押贷款在实际操作中金融部门承担的风险最大，部门之间信息沟通不畅是导致风险大的一个关键因素。以金融部门贷款给一农户、以抵押林地20亩为例，金融部門贷款给林农后，虽然有林权证抵押，但是林木是活的，林农还是可以卖给其他人。而对这种情况，由于金融部门在城区，林地一般在偏远地区，远离城区，金融部门无法控制；林业部门可能也不知道林农已经把林木抵押给金融部门，仍然给其采伐指标，最终金融部门的利益受损。如果林业部门与金融部门及时的沟通，或者建立起一种信息网络机制，或许可以避免这种结果。
5.林业小额贷款难、额度小，难以满足农民的需求。集体林权改革前，由于森林资源产权不明晰，林农守着满山的森林资源，不能砍、不能用，还得管护，没有一定的林业经济收入。农民护林、种林的积极性低落，森林资源屡遭破坏和砍伐，林权纠纷也时有发生。营业机构网点广泛分布于农村的信用社，对林农提出的贷款需求，因存在林权抵押不合法、林权流转变现难、农户林权抵押贷款后无偿款能力时，银行虽可自行处理其林地使用权，但无法及时变现的问题、风险无法控制、贷款管理及回收难等问题，只能采取传统的小额农户信用贷款、农户联保贷款和担保抵押贷款的方式给予解决。但限于小额信贷的贷款周期短、贷款手续烦琐、金额小及“担保抵押难”等原因，无法满足林农大额的资金需求。
四、推进四川省集体林权改革的建议 1.完善林权抵押贷款制度和林业保险制度。林权抵押贷款是目前集体林权改革的难点也是重点，也是林农最关注的。应尽快出台森林资源抵押贷款办法，金融机构要开发适合林业特点的长期、低息信贷产品，降低信贷门槛，简化贷款手续。以林权抵押贷款为核心的支农信贷工作涉及面广，环节多，需要建立健全各金融主管部门与林业主管部门的协调配合机制：（1）建立健全林权抵押贷款工作协调管理机制。四川省各级金融主管部门和各级林业管理部门要建立行之有效的合作机制，定期或不定期召开工作联系会。保险行业主管部门要加快建立健全森林保险制度，不断扩大森林保险覆盖范围。各级林业主管部门要切实加强森林资源确权、登记、评估、流转和采伐等环节的管理，为防范和化解金融风险创造有利条件。（2）加快建立林权抵押贷款风险防范机制。一是采取政府扶持、市场运作的方式，加快组建林业担保公司，为林业企业和林农贷款提供担保服务。鼓励区域性林业担保机构发展，探索建立林业联保、互保制度，组建以龙头企业、林业大户为主体的专为林农贷款提供担保服务的林业股份有限担保公司[4]；推动设立林业投资担保基金，在政府部门的引导下，由林业大户牵头，林农参股共同建立。二是建立健全政策性林业保险制度，帮助林业生产者转移生产风险，并为他们提供防灾防损服务，减少和避免各类灾害事故的发生，将保险标的的损失降至最低，分散信贷风险压力。同时，探索建立森林保险风险补偿机制，由财政部门、林业部门、试点保险公司共同出资设立森林保险风险准备金，在森林保险试点业务出现亏损时，对试点保险公司给予适当补贴。三是探索建立“银行信贷+商业保险”的林业贷款风险防范机制，保险公司要为贷款抵押的森林及借款林农提供财产保险和意外伤害保险服务，有效帮助银行转移和化解貸款风险[5]。
2.落实林改经费，确保林业部门的正常运转。科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。调研发现，林改支出主要包括内业、外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分，而四川林改工作实际需要的经费还存在很大的缺口，有些省的财政将林改经费定在每亩只有1元，显然是太少。考虑到各方面因素，建议按中国集林林改的成本提高国家财政划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上，按时、足额支付林改经费，以确保各地的集体林权改革顺利的进行。
3.不断推进各类配套改革，巩固林改成果。配套改革是集体林权制度改革的重要内容，是巩固林权改革成果的重要保证。各项配套改革措施包括：（1）减征“两金”（育林基金和更新改造资金）。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目给予取消，有条件的地方，可以先行免除“两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口，由财政通过转移支付解决。（2）林业要素市场建设。建立林业生产要素市场，是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划，合理布局，逐步建立起多层次的林业生产要素市场，对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。（3）林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员，应适当分流安置。
参考文献：
[1] 庞淼，等.集体林林权改革的实践探索、制度障碍及其对策研究[R].四川省社科院重大课题，2008:11.
[2] 回良玉.全面推进集体林权制度改革切实加强生态文明建设[J].林业经济，2009，（10）:5-8.
[3] 张红霄，张敏新，刘金龙.集体林权制度改革:“轮包制”的制度效应与瑕疵分析——基于福建省邵武市高南村的案例研究[J].林业
经济，2007，（6）:22-33.
[4] 徐丰果，周训芳.论集体林权制度改革中的林权流转制度[J].林业经济问题，2008，（5）:286.
[5] 杜国明，江华.论林权纠纷化解机制[N].调研世界，2009-05-10.
[责任编辑 仲琪]
关键词：融资；保险；四川；集体林权改革
中图分类号：F407.88 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）20-0102-02
一、中国集体林权改革的背景
1949年以来，中国集体林权制度几经变迁。土地改革时期，中国实行“分山分林到户”，让农民实际上获得了林地的所有权。农业合作化后“山林入社”，农民所有的林地被强行纳入官方成立的农业合作社。人民公社时期，农民失去林地所有权，“山林集体所有、统一经营”。1978年后，中国政府尝试在保持林地集体所有的前提下，实行“林业三定”，即所谓“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”。但由于农民缺乏林地所有权，“集体林产权虚置”，农民难以成为林业经营的主体，从事林业的积极性大受打击。2003年6月，中共中央、国务院颁布了《关于加快林业发展的决定》，确立了林业改革发展的大方向，开始在全国试点集体林林权改革，在“集体林地所有权不变”的前提下，把林地使用权交给农民。改革后，农民作为林地经营的主体，享有对林木的所有权、处置权、收益权。这是中国继农地承包改革后农村经营制度的又一次重大变革，是继土地联产承包责任制后农村的“第二次革命”。
二、四川省集体林权改革的概况
四川省属南方重点集体林区，集体林业用地面积1 046万公顷，占全省林业用地面积的45.9%，在全省林业发展中具有举足轻重的地位。四川的集体林权改革始于2004年，沐川县是四川集体林改革的第一个试点县，其次在邻水、南部、开江、兴文、冕宁、大邑、北川和广元市利州区、宜宾市翠屏区等9个县市开展林权改革试点，根据“先试点、后推开”的工作原则，其他市州也相继确定了一批县、乡、村进行林改试点，拉开了四川集体林权改革序幕[1]。根据四川林业分布和特征，集体林权改革的推进速度也不一样。从2008年开始，在四川省部分先行试点县（区）在基本完成主体改革的基础上，开展了集体林权制度配套改革的探索和实践，沐川、大邑、双流等地规划建设了林权交易中心，进一步理顺和完善林权管理机制和服务体系。在大邑、兴文、射洪等县开展了林权抵押贷款、林权拍卖等实践活动，丰富了林权改革内容。
三、四川省集体林权改革中的林业融资与保险的制度障碍
四川集体林权改革从试点到全面铺开，经历了一个迅速推进和实践中不断摸索的过程。从面上来看，已成遍地开花之势；但从不同区域实施的情况来看，涌现出来的问题也很尖锐，直接影响到下一阶段林改成果的稳固和林农的增收大计。从林业融资与保险方面来看，目前存在的问题主要有以下方面。
1.林权抵押贷款办法实施难。林权抵押贷款是集体林权改革的配套措施，它使农民第一次有了真正意义上的抵押物，是农村金融“零”的突破。它打破了传统观念和传统模式的束缚，引入了林地使用权和林木所有权这一新型抵押物[2]。但是在实际调查中，我们发现林权抵押贷款管理办法名存实亡，由于林业的特殊性，实施起来存在很多障碍。林业的自身特点决定其生产周期长、面临自然风险强。因此，银行从自身经营风险和安全来看，需要专业评估机构的评估报告和担保。
2.林业担保机构少，增加了银行抵押贷款的风险。现实中，银行不愿意为林业提供抵押贷款，除了其生长周期长，难以评估其价值外，其中存在许多不可预测的风险因素。还有就是专门的林业担保机构少，而且收费偏高。四川目前没有专门的林业担保机构，有林业担保项目，但不是独立进行，是与其他的担保机构一起做。林业担保机构少，林业担保机制不健全，无疑增加了银行抵押贷款的风险，这也成为林业融资的体制性障碍。
3.森林保险机制不健全。森林保险作为增强林业风险抵御能力的重要机制，不仅有利于林业生产经营者在灾后迅速恢复生产，促进林业稳定发展，而且通过保险可减少林业信贷风险。但是由于森林的特殊性，中国许多商业性保险公司的森林保险品种很少，主要是防火险，没有防虫、防冻等险种。而且在四川，防火险只有一家保险公司。
4.林业、金融部门互通协作难、监管难。林权抵押贷款的发放只涉及到金融部门，但是后续工作还涉及到林业、乡镇政府、村委会等较多层面的部门[3]。林权抵押贷款在实际操作中金融部门承担的风险最大，部门之间信息沟通不畅是导致风险大的一个关键因素。以金融部门贷款给一农户、以抵押林地20亩为例，金融部門贷款给林农后，虽然有林权证抵押，但是林木是活的，林农还是可以卖给其他人。而对这种情况，由于金融部门在城区，林地一般在偏远地区，远离城区，金融部门无法控制；林业部门可能也不知道林农已经把林木抵押给金融部门，仍然给其采伐指标，最终金融部门的利益受损。如果林业部门与金融部门及时的沟通，或者建立起一种信息网络机制，或许可以避免这种结果。
5.林业小额贷款难、额度小，难以满足农民的需求。集体林权改革前，由于森林资源产权不明晰，林农守着满山的森林资源，不能砍、不能用，还得管护，没有一定的林业经济收入。农民护林、种林的积极性低落，森林资源屡遭破坏和砍伐，林权纠纷也时有发生。营业机构网点广泛分布于农村的信用社，对林农提出的贷款需求，因存在林权抵押不合法、林权流转变现难、农户林权抵押贷款后无偿款能力时，银行虽可自行处理其林地使用权，但无法及时变现的问题、风险无法控制、贷款管理及回收难等问题，只能采取传统的小额农户信用贷款、农户联保贷款和担保抵押贷款的方式给予解决。但限于小额信贷的贷款周期短、贷款手续烦琐、金额小及“担保抵押难”等原因，无法满足林农大额的资金需求。
四、推进四川省集体林权改革的建议 1.完善林权抵押贷款制度和林业保险制度。林权抵押贷款是目前集体林权改革的难点也是重点，也是林农最关注的。应尽快出台森林资源抵押贷款办法，金融机构要开发适合林业特点的长期、低息信贷产品，降低信贷门槛，简化贷款手续。以林权抵押贷款为核心的支农信贷工作涉及面广，环节多，需要建立健全各金融主管部门与林业主管部门的协调配合机制：（1）建立健全林权抵押贷款工作协调管理机制。四川省各级金融主管部门和各级林业管理部门要建立行之有效的合作机制，定期或不定期召开工作联系会。保险行业主管部门要加快建立健全森林保险制度，不断扩大森林保险覆盖范围。各级林业主管部门要切实加强森林资源确权、登记、评估、流转和采伐等环节的管理，为防范和化解金融风险创造有利条件。（2）加快建立林权抵押贷款风险防范机制。一是采取政府扶持、市场运作的方式，加快组建林业担保公司，为林业企业和林农贷款提供担保服务。鼓励区域性林业担保机构发展，探索建立林业联保、互保制度，组建以龙头企业、林业大户为主体的专为林农贷款提供担保服务的林业股份有限担保公司[4]；推动设立林业投资担保基金，在政府部门的引导下，由林业大户牵头，林农参股共同建立。二是建立健全政策性林业保险制度，帮助林业生产者转移生产风险，并为他们提供防灾防损服务，减少和避免各类灾害事故的发生，将保险标的的损失降至最低，分散信贷风险压力。同时，探索建立森林保险风险补偿机制，由财政部门、林业部门、试点保险公司共同出资设立森林保险风险准备金，在森林保险试点业务出现亏损时，对试点保险公司给予适当补贴。三是探索建立“银行信贷+商业保险”的林业贷款风险防范机制，保险公司要为贷款抵押的森林及借款林农提供财产保险和意外伤害保险服务，有效帮助银行转移和化解貸款风险[5]。
2.落实林改经费，确保林业部门的正常运转。科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。调研发现，林改支出主要包括内业、外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分，而四川林改工作实际需要的经费还存在很大的缺口，有些省的财政将林改经费定在每亩只有1元，显然是太少。考虑到各方面因素，建议按中国集林林改的成本提高国家财政划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上，按时、足额支付林改经费，以确保各地的集体林权改革顺利的进行。
3.不断推进各类配套改革，巩固林改成果。配套改革是集体林权制度改革的重要内容，是巩固林权改革成果的重要保证。各项配套改革措施包括：（1）减征“两金”（育林基金和更新改造资金）。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目给予取消，有条件的地方，可以先行免除“两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口，由财政通过转移支付解决。（2）林业要素市场建设。建立林业生产要素市场，是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划，合理布局，逐步建立起多层次的林业生产要素市场，对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。（3）林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员，应适当分流安置。
参考文献：
[1] 庞淼，等.集体林林权改革的实践探索、制度障碍及其对策研究[R].四川省社科院重大课题，2008:11.
[2] 回良玉.全面推进集体林权制度改革切实加强生态文明建设[J].林业经济，2009，（10）:5-8.
[3] 张红霄，张敏新，刘金龙.集体林权制度改革:“轮包制”的制度效应与瑕疵分析——基于福建省邵武市高南村的案例研究[J].林业
经济，2007，（6）:22-33.
[4] 徐丰果，周训芳.论集体林权制度改革中的林权流转制度[J].林业经济问题，2008，（5）:286.
[5] 杜国明，江华.论林权纠纷化解机制[N].调研世界，2009-05-10.
[责任编辑 仲琪]