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摘要 建国60年来，我国民办学前教育事业大致沿着公私并举——取消私立园——社会力量办园的过程发展。立足于当前的时代背景，我国迫切需要解决民办学前教育机构与公办学前教育机构在获得资源等方面的不公正问题，明确民办学前教育的根本职能是推动教育体制的多样化，以把握民办学前教育的正确发展方向，促进学前教育整体质量的提升。
关键词 建国60年；民办学前教育；公办学前教育；发展
中图分类号 G610
文献标识码 A
文章编号 1004-4604(2009)09-0011-04
自1949年新中国成立至改革开放前。我国一直是计划经济体制，政府是教育机构的所有者、投资人。从宏观层面的政策制定到微观层面的机构管理、招生服务等都具有完全的控制力。随着市场经济体制的建立，社会对政府职能转化的呼声日渐强烈，而政府自身的职能转化改革也日趋深入。这种社会领域的深刻变化导致了教育领域中原有关系格局的变化。形成了制约教育发展的三种力量，即学术的力量、政府的力量和市场的力量，同时也形成了影响教育发展的三个主体，即办学者、管理者和消费者。所有这些变化都对民办学前教育事业的发展产生深刻影响。梳理建国60年来我国民办学前教育事业发展历程并对相关问题进行分析，有助于我们认识影响民办学前教育事业发展的因素。正确把握民办学前教育事业的发展方向。
一、我国民办学前教育事业发展历程
建国60年来我国民办学前教育事业大致沿着公私并举——取消私立园——社会力量办园的过程发展。
1949年之前，我国幼儿园数量有限，且大多数是私立园，主要集中在经济相对发达的大城市，如南京、北京、上海、武汉等地。建国后，为解决参与我国工业化建设人员子女的学前养护问题。体现社会主义的福利性质。1951年政府开始鼓励私人办幼儿园，提倡公私并举，并强调政府部门对私立幼儿园的领导。
从1952年起，教育行政部门着手接管部分私立幼儿园，开始了私立幼儿园公立化进程。在其后30年的时间内，我国的私立幼儿园基本消失。尽管私立幼儿园在当时特定的社会发展背景中基本消亡。但由于学前教育本身的特殊性质——具有福利、教育与养护等特性，因此，家庭式寄托、个别看护的形式在民间一直存在。
20世纪70年代末80年代初，政府对学前教育事业提出了“恢复、发展、整顿、提高”八字方针。自此，我国民办学前教育事业大力发展。具体可以分为以下三个阶段(蔡迎旗，2003)。
20世纪80年代初至90年代初：20世纪80年代初。十一届三中全会召开之后，随着“教育为本”理念的提出，民办学前教育同其他教育事业一起开始复苏。由于历史的原因，这一阶段我国的民办学前教育主要处于恢复阶段。到1991年底，我国共有民办幼儿园1.21万所，占全国幼儿园总数的7.35％：民办幼儿园在园幼儿数为38.5万人，占全国在园幼儿总数的1.74％。
1983年教育部在《关于我国农村幼儿教育的几点意见》中明确提出，“在我们这样一个人口众多、经济尚不发达的国家，发展幼儿教育必须坚持‘两条腿走路’的方针”。1988年国务院办公厅下发《关于加强幼儿教育工作的意见》，进一步将“动员和依靠社会各方面力量，通过多种管道、多种形式发展幼儿教育事业”作为我国学前教育事业的发展方针。《关于加强幼儿教育工作的意见》明确指出，学前教育不属于义务教育范畴，家长送子女人园需要负担一定的保育、教育费用；各地有关部门要在调研当地实际情况后，制定各级各类幼儿园收费标准，其收费必须本着“取之于民，用之于民”的原则，兼顾幼儿园的日常需要和家长的经济承受能力。然而，在计划经济体制下，即使是社会力量办园，实际的资金来源大多仍以国有经济为主。例如，有些企业本身就是国有企业，其下属幼儿园的性质仍旧是公办的。
20世纪90年代中期：1992年党的十四大提出，各级党政部门要支持和鼓励民间办学。1993年，中共中央颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的民办教育发展方针。这一时期，我国民办学前教育事业发展迅速。到1996年底，我国民办幼儿园已有2.45万所，占全国幼儿园总数的13.06％；民办幼儿园在园幼儿数为130.39万人，占全国在园幼儿总数的4.89％。
20世纪90年代，随着市场经济体制的逐步确立。学前教育领域也发生了巨大变化：一是农村幼儿园成了发展重心；二是教育消费主体分化和细化，公众对学前教育多元化与高质量的需求日趋强烈；三是随着经济体制改革的深入，国有企业办的幼儿园大量转制，民办学前教育机构成了我国学前教育事业的重要力量。1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》，对民办教育提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导与加强管理”的方针。“九五”期间，由于处于非义务教育阶段的学前教育经费仅占教育经费总量的1.3％，因此学前教育事业发展的资金主要来源于民间。但因为缺乏法规调控与政策指导，民办学前教育事业的发展产生了良莠不齐、管理缺位等难题。
20世纪90年代末至今：在这一时期，针对民办教育发展的种种问题，政府出台了一系列相关法律法规及政策，如《社会力量办学条例》《民办教育促进法》等。在学前教育领域，支持和规范民办学前教育发展的相关政策法规就更多了，如《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》等。这些法规及政策促使我国的民办学前教育事业开始步入依法治教、规范办学的阶段。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》为民办学前教育的发展提供了法律支持。民办学前教育事业进入蓬勃发展时期。到2007年底，我国民办幼儿园共计7.76万所，占全国幼儿园总数的60.1％；民办幼儿园在园幼儿数为868.75万人，占全国在园幼儿总数的36.99％。
尽管我国民办学前教育的发展趋势符合世界学前教育的发展方向，但从世界范围看，我国民办幼儿园在园幼儿数占全国在园幼儿总数的比率还是相当低的。例如，韩国私立幼儿园在园幼儿数占全国在园幼儿总数的79.44％(2006年)，而日本高达87.1％(2006年)。这表明我国民办幼儿园在数量上具有相当大的上升空间。此外，与一些发达国家相比，我国的学前教育毛入园率还有一定差距。例如，2005年北美和西欧国家的学前教育毛入园率为80％，中东欧国家为60％，我国仅为41％。国家“十一五”发展规划确定2010年学前教育毛入园率要达到55％。预计到2020年，我国学前教育的毛入园率将达到70％左右。要达成这一目标，需要国家、集体、个人三方面的共同努力。这一目标也为民办学前教育事业的发展提供了巨大空间。
二、民办学前教育事业发展中的基本问题分析
1 从教育资源分配不公看民办学前教育机构的发展
要提升学前教育事业的整体质量，迫切需要解决民办学前教育机构与公办学前教育机构在获得资源等方面的不公正问题。政府只有打破以往的“公私不一”的教育资源或资金投入方式，民办学前教育事业才能真正成为促进我国学前教育事业整体质量提升的重要力量。
从公共管理学的视角看，随着社会的不断进步，公共组织与私人组织之间会出现第三种中间组织。它是可以吸纳社会上多方资源的混合机构。这一混合机构的出现将意味着公办、民办学前教育机构之间界限的淡化。随着政府对民办学前教育机构资助力度的不断加大，公办、民办学前教育机构在经费来源上会出现趋同倾向。事实上在某些发达国家或地区，民办学前教育机构已经可以得到与公办机构相同的生均经费。因此，就发展中的我国而言，政府更应着眼于对学前教育事业的整体规范指导，而非成为某一类机构的事实举办者。
2 从学前教育低普及率与学前教育质量亟需提升看民办学前教育的发展
(1)推动教育的多样化是民办学前教育的根本职能
教育的多样化与需求的差异性相关。学前教育本质的特殊性以及社会文化的差异性都对学前教育的多样性提出了客观要求。为了尊重与呼应这种社会发展需要与个体需求，学前教育机构必须对自身机构进行改革或重组，如追求课程特色化与儿童发展需求的整合、办学理念与社会发展趋势的契合等。
教育的终极关怀永远是教育本身，民办教育要承担的根本职责只能是增加教育供给方式的多样化和选择性。正如有学者所言，“公立学校是国家发展义务教育的标志，而民办学前教育机构则是国家实行教育民主化和多样化的另一标志”。
(2)增加教育投入是民办学前教育的派生功能
无论是政府、个人还是市场，都承认发展民办学前教育有助于吸收民间闲散教育资源，弥补国家财政投入的不足。为了保证公共教育体系的运转，政府要加大财政支持力度，支持中小学与学前教育阶段的基础性教育服务，满足个体最基本的教育与养护需求。而学前教育的特色发展则应更多依靠吸纳社会资金投入。
然而，在提升学前教育质量的问题上，政府的责任没有完全落实，政府在许多需要提供服务的地方出现责任缺位现象。在现有投资体制不能马上调整的情况下，政府应保证实现公共服务职能，解决低收入家庭基本的受教育需求。另一方面，随着大中城市的快速发展。中产阶层对较高水平学前教育的需求日益强烈。这一需求会拉动民间资本投入。民间资本投入可以成为促进学前教育发展的重要力量，在一定程度上也可以缓解教育经费供给有限与教育需求庞大的突出矛盾。
当然，增加教育投入不应该是发展民办教育的主旨，它只是民办教育的派生功能。任何教育(包括公办教育和民办教育)的根本目的都只在教育本身，而不是外在的因素(如经费)。“民间兴学与办学的积极面假如一直未能获得肯定，民间办学者假如也一直未能意识到自己应扮演的积极性角色，则今天再怎么谈或怎么推动民间办学，都对整体教育品质的提升无济于事。”
(3)促进学前教育整体质量的提升是民办学前教育的另一派生功能
民办学前教育的另一派生功能是打破政府办学的单一格局，促进公办幼儿园与民办幼儿园间的良性竞争。如果说民办学前教育机构在正确的政策引导与规范下，辅以适宜的体制设计支持，确实能提高教育效能的话，那么随着今后学前教育体制改革的层层推进，公办幼儿园与民办幼儿园的竞争将演化为所有幼儿园之间的竞争。客观来看，所有学前教育机构都面临着一个越来越成熟的市场化运营社会，无论是公办体制还是民办体制，在关注效益与质量的市场竞争中，都处于相同的起跑线上。
因此，促进民办学前教育事业的健康发展，是我国学前教育领域一场伟大的制度改革。这一变革的深远价值和历史意义将远远超越“弥补公共财政不足”“集聚社会优质教育资源”“扩大学前教育规模”“提供更多的教育选择机会”等现实功利价值。置身于当今的社会变革时代，民办学前教育事业肩负着独特而重要的历史使命，理应为增强自身对社会转型和时代变迁的应变能力进发新的激情，为学前教育整体质量的提升作出新的贡献。
关键词 建国60年；民办学前教育；公办学前教育；发展
中图分类号 G610
文献标识码 A
文章编号 1004-4604(2009)09-0011-04
自1949年新中国成立至改革开放前。我国一直是计划经济体制，政府是教育机构的所有者、投资人。从宏观层面的政策制定到微观层面的机构管理、招生服务等都具有完全的控制力。随着市场经济体制的建立，社会对政府职能转化的呼声日渐强烈，而政府自身的职能转化改革也日趋深入。这种社会领域的深刻变化导致了教育领域中原有关系格局的变化。形成了制约教育发展的三种力量，即学术的力量、政府的力量和市场的力量，同时也形成了影响教育发展的三个主体，即办学者、管理者和消费者。所有这些变化都对民办学前教育事业的发展产生深刻影响。梳理建国60年来我国民办学前教育事业发展历程并对相关问题进行分析，有助于我们认识影响民办学前教育事业发展的因素。正确把握民办学前教育事业的发展方向。
一、我国民办学前教育事业发展历程
建国60年来我国民办学前教育事业大致沿着公私并举——取消私立园——社会力量办园的过程发展。
1949年之前，我国幼儿园数量有限，且大多数是私立园，主要集中在经济相对发达的大城市，如南京、北京、上海、武汉等地。建国后，为解决参与我国工业化建设人员子女的学前养护问题。体现社会主义的福利性质。1951年政府开始鼓励私人办幼儿园，提倡公私并举，并强调政府部门对私立幼儿园的领导。
从1952年起，教育行政部门着手接管部分私立幼儿园，开始了私立幼儿园公立化进程。在其后30年的时间内，我国的私立幼儿园基本消失。尽管私立幼儿园在当时特定的社会发展背景中基本消亡。但由于学前教育本身的特殊性质——具有福利、教育与养护等特性，因此，家庭式寄托、个别看护的形式在民间一直存在。
20世纪70年代末80年代初，政府对学前教育事业提出了“恢复、发展、整顿、提高”八字方针。自此，我国民办学前教育事业大力发展。具体可以分为以下三个阶段(蔡迎旗，2003)。
20世纪80年代初至90年代初：20世纪80年代初。十一届三中全会召开之后，随着“教育为本”理念的提出，民办学前教育同其他教育事业一起开始复苏。由于历史的原因，这一阶段我国的民办学前教育主要处于恢复阶段。到1991年底，我国共有民办幼儿园1.21万所，占全国幼儿园总数的7.35％：民办幼儿园在园幼儿数为38.5万人，占全国在园幼儿总数的1.74％。
1983年教育部在《关于我国农村幼儿教育的几点意见》中明确提出，“在我们这样一个人口众多、经济尚不发达的国家，发展幼儿教育必须坚持‘两条腿走路’的方针”。1988年国务院办公厅下发《关于加强幼儿教育工作的意见》，进一步将“动员和依靠社会各方面力量，通过多种管道、多种形式发展幼儿教育事业”作为我国学前教育事业的发展方针。《关于加强幼儿教育工作的意见》明确指出，学前教育不属于义务教育范畴，家长送子女人园需要负担一定的保育、教育费用；各地有关部门要在调研当地实际情况后，制定各级各类幼儿园收费标准，其收费必须本着“取之于民，用之于民”的原则，兼顾幼儿园的日常需要和家长的经济承受能力。然而，在计划经济体制下，即使是社会力量办园，实际的资金来源大多仍以国有经济为主。例如，有些企业本身就是国有企业，其下属幼儿园的性质仍旧是公办的。
20世纪90年代中期：1992年党的十四大提出，各级党政部门要支持和鼓励民间办学。1993年，中共中央颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的民办教育发展方针。这一时期，我国民办学前教育事业发展迅速。到1996年底，我国民办幼儿园已有2.45万所，占全国幼儿园总数的13.06％；民办幼儿园在园幼儿数为130.39万人，占全国在园幼儿总数的4.89％。
20世纪90年代，随着市场经济体制的逐步确立。学前教育领域也发生了巨大变化：一是农村幼儿园成了发展重心；二是教育消费主体分化和细化，公众对学前教育多元化与高质量的需求日趋强烈；三是随着经济体制改革的深入，国有企业办的幼儿园大量转制，民办学前教育机构成了我国学前教育事业的重要力量。1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》，对民办教育提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导与加强管理”的方针。“九五”期间，由于处于非义务教育阶段的学前教育经费仅占教育经费总量的1.3％，因此学前教育事业发展的资金主要来源于民间。但因为缺乏法规调控与政策指导，民办学前教育事业的发展产生了良莠不齐、管理缺位等难题。
20世纪90年代末至今：在这一时期，针对民办教育发展的种种问题，政府出台了一系列相关法律法规及政策，如《社会力量办学条例》《民办教育促进法》等。在学前教育领域，支持和规范民办学前教育发展的相关政策法规就更多了，如《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》等。这些法规及政策促使我国的民办学前教育事业开始步入依法治教、规范办学的阶段。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》为民办学前教育的发展提供了法律支持。民办学前教育事业进入蓬勃发展时期。到2007年底，我国民办幼儿园共计7.76万所，占全国幼儿园总数的60.1％；民办幼儿园在园幼儿数为868.75万人，占全国在园幼儿总数的36.99％。
尽管我国民办学前教育的发展趋势符合世界学前教育的发展方向，但从世界范围看，我国民办幼儿园在园幼儿数占全国在园幼儿总数的比率还是相当低的。例如，韩国私立幼儿园在园幼儿数占全国在园幼儿总数的79.44％(2006年)，而日本高达87.1％(2006年)。这表明我国民办幼儿园在数量上具有相当大的上升空间。此外，与一些发达国家相比，我国的学前教育毛入园率还有一定差距。例如，2005年北美和西欧国家的学前教育毛入园率为80％，中东欧国家为60％，我国仅为41％。国家“十一五”发展规划确定2010年学前教育毛入园率要达到55％。预计到2020年，我国学前教育的毛入园率将达到70％左右。要达成这一目标，需要国家、集体、个人三方面的共同努力。这一目标也为民办学前教育事业的发展提供了巨大空间。
二、民办学前教育事业发展中的基本问题分析
1 从教育资源分配不公看民办学前教育机构的发展
要提升学前教育事业的整体质量，迫切需要解决民办学前教育机构与公办学前教育机构在获得资源等方面的不公正问题。政府只有打破以往的“公私不一”的教育资源或资金投入方式，民办学前教育事业才能真正成为促进我国学前教育事业整体质量提升的重要力量。
从公共管理学的视角看，随着社会的不断进步，公共组织与私人组织之间会出现第三种中间组织。它是可以吸纳社会上多方资源的混合机构。这一混合机构的出现将意味着公办、民办学前教育机构之间界限的淡化。随着政府对民办学前教育机构资助力度的不断加大，公办、民办学前教育机构在经费来源上会出现趋同倾向。事实上在某些发达国家或地区，民办学前教育机构已经可以得到与公办机构相同的生均经费。因此，就发展中的我国而言，政府更应着眼于对学前教育事业的整体规范指导，而非成为某一类机构的事实举办者。
2 从学前教育低普及率与学前教育质量亟需提升看民办学前教育的发展
(1)推动教育的多样化是民办学前教育的根本职能
教育的多样化与需求的差异性相关。学前教育本质的特殊性以及社会文化的差异性都对学前教育的多样性提出了客观要求。为了尊重与呼应这种社会发展需要与个体需求，学前教育机构必须对自身机构进行改革或重组，如追求课程特色化与儿童发展需求的整合、办学理念与社会发展趋势的契合等。
教育的终极关怀永远是教育本身，民办教育要承担的根本职责只能是增加教育供给方式的多样化和选择性。正如有学者所言，“公立学校是国家发展义务教育的标志，而民办学前教育机构则是国家实行教育民主化和多样化的另一标志”。
(2)增加教育投入是民办学前教育的派生功能
无论是政府、个人还是市场，都承认发展民办学前教育有助于吸收民间闲散教育资源，弥补国家财政投入的不足。为了保证公共教育体系的运转，政府要加大财政支持力度，支持中小学与学前教育阶段的基础性教育服务，满足个体最基本的教育与养护需求。而学前教育的特色发展则应更多依靠吸纳社会资金投入。
然而，在提升学前教育质量的问题上，政府的责任没有完全落实，政府在许多需要提供服务的地方出现责任缺位现象。在现有投资体制不能马上调整的情况下，政府应保证实现公共服务职能，解决低收入家庭基本的受教育需求。另一方面，随着大中城市的快速发展。中产阶层对较高水平学前教育的需求日益强烈。这一需求会拉动民间资本投入。民间资本投入可以成为促进学前教育发展的重要力量，在一定程度上也可以缓解教育经费供给有限与教育需求庞大的突出矛盾。
当然，增加教育投入不应该是发展民办教育的主旨，它只是民办教育的派生功能。任何教育(包括公办教育和民办教育)的根本目的都只在教育本身，而不是外在的因素(如经费)。“民间兴学与办学的积极面假如一直未能获得肯定，民间办学者假如也一直未能意识到自己应扮演的积极性角色，则今天再怎么谈或怎么推动民间办学，都对整体教育品质的提升无济于事。”
(3)促进学前教育整体质量的提升是民办学前教育的另一派生功能
民办学前教育的另一派生功能是打破政府办学的单一格局，促进公办幼儿园与民办幼儿园间的良性竞争。如果说民办学前教育机构在正确的政策引导与规范下，辅以适宜的体制设计支持，确实能提高教育效能的话，那么随着今后学前教育体制改革的层层推进，公办幼儿园与民办幼儿园的竞争将演化为所有幼儿园之间的竞争。客观来看，所有学前教育机构都面临着一个越来越成熟的市场化运营社会，无论是公办体制还是民办体制，在关注效益与质量的市场竞争中，都处于相同的起跑线上。
因此，促进民办学前教育事业的健康发展，是我国学前教育领域一场伟大的制度改革。这一变革的深远价值和历史意义将远远超越“弥补公共财政不足”“集聚社会优质教育资源”“扩大学前教育规模”“提供更多的教育选择机会”等现实功利价值。置身于当今的社会变革时代，民办学前教育事业肩负着独特而重要的历史使命，理应为增强自身对社会转型和时代变迁的应变能力进发新的激情，为学前教育整体质量的提升作出新的贡献。