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摘 要 本文基于对东中西部三个代表县市的实地调研，基于对东中西部农民专业合作组织发展与财政政策扶持的描述分析上，对当前农民专业合作组织发展的主要问题及财政政策扶持的主要方式及缺陷进行了分析，并在此基础上提出建议，以期提高财政政策效率，促进农民专业合作组织发展与农民收入水平提高
关键词 农民专业合作组织 财政政策
中图分类号：F323 文献标识码：A
一、引言
农民专业合作组织农民专业合作组织是农民自愿参加的，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金、技术、采购、生产、加工、销售等互助合作经济组织，作为农业集体经营的重要组成形式，对农业经济的发展和农民收入水平的提高有着十分重要的意义。而自2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布以来，农民专业合作组织在国内取得了较为迅速的发展，政府采取包括财政政策与货币政策在内的多种宏观经济调控手段以加强对农民专业合作组织的支持，达到促进农业经济发展，推动农民收入水平提高的目的。而作為其中的重要一支，即政府财政政策，对于农民专业合作组织的发展是具有重要意义的，因此，本文通过对东中西部三个县市进行实地调研，以期对财政政策对于农民专业合作组织发展的效果进行较为准确的考量。
二、文献综述
近年来我国各界学者对于农民专业合作组织的发展状况以及政府财政政策的扶持方式进行了许多方面的研究，主要集中在以下几个方面：
1、农民专业合作组织发展的必要性：缪建平（1999）认为农民合作组织能够把农民组织联合起来进入市场，符合农业向市场经济发展的内在要求，也符合广大农民的内在要求，是市场经济发展的必然，而黄祖辉（2002）主要从农业本身的特点如地域分散性、买方垄断性等方面提出了农业合作组织产生的必要性。
2、探讨农民专业合作组织发展的问题及财政扶持的必要性：Bijman（2006）认为合作社的决策效率低下，且由于内源融资的原因，资金来源受到限制，张卫东、马恒运（2009）提出财政支持农民合作组织相较于财政支农更具有效率，并认为能够更好地适应国际化挑战。
3、探讨当前财政支持农民专业合作组 织发展的主要途径及存在的问题。孔祥智、陈丹梅（2007）提出当前世界主流的支持方式包括有资金补贴，税收优惠，培训服务以及允许经营金融业务等。黄涓（2008）则认为政府的金融信贷投资是当前政府的一大重要支持手段。
而在问题方面，张卫东、马恒运（2009）认为当前的财政支持缺乏评估机制，经济效益难以保证，且资金总量偏低，增长量难以保证。张勤、邓玉娟（2009）则指出当前实施的财政政策没有能够得到贯彻实施，可操性的政策很少。
国内外对于农民专业合作社与财政支持有了较为丰富的探讨，但是我们可以发现，当前的研究缺乏对于农民专业合作社在各行业之间的不同情况的探究，缺乏对于不同行业之间财政支持所应采取的不同政策的研究。同时，虽然对于农民专业合作社的模式有了一定程度的探究，然而，对于政府在不同模式的合作社发展过程中应当予以的财政支持以及各类发展模式在不同行业间的适应范围缺乏必要的研究。可见，对东中西部农民专业合作社不同模式、行业之间的财政支持进行研究，具有很强的实证意义。
三、数据指标说明及样本介绍
本文所选取的三个样本地分别为山东寿光，湖北仙桃和云南师宗，均为县级市。山东寿光作为东部地区最大的蔬菜生产基地，拥有近500家农民专业合作组织，以蔬菜种植业居多，而湖北仙桃是中部地区较大的水产养殖业基地，拥有200多加农民专业合作组织，而云南曲靖市师宗县则是当地烟草基地，拥有150余家农民专业合作组织。三个县市作为东中西部的代表，能够较为合理地反映东中西部三个地区农民专业合作组织的发展现状。
本文所采用的数据均来自于中南财经政法大学2011年国家级大学生创新性实验计划项目“农民专业合作组织发展与政府财政政策研究”课题组于2011-2013年内对于云南省师宗县、山东寿光市以及湖北省仙桃市的实地调查。由于数据较为庞大，笔者根据实证分析的需要对相关数据进行了归类、处理和计算。
四、样本地农民专业合作组织发展状况与财政支持现状分析
三个样本地由于分处东中西部，经济基础不同，农民专业合作组织发展的基础也有较大不同，再加之财政扶持力度大小差异较大，三个杨本地的农民专业合作组织发展状况有着较大的区别。
（一）样本地农民专业合作组织发展状况分析。
师宗县农民专业合作组织自2007年开始发展，截止2011年6月底，全县共有工商部门注册登记的合作社119个，按产业划分，种植业26个、畜牧业35个、林果业21个、中药材5个、蔬菜10个、蚕桑2个、花卉6个、烟草11个、农产品加工3个，注册资本在100万元以上的有18家，发展较为迅速，然而相对于东中部地区尚有较大差距。
寿光市农民专业合作组织则发展较快，2011年5月，寿光蔬菜专业合作社已达380家，带动了寿光市8成的农户参与，对农民收入提高有了十分重大的帮助，并且渔业专业合作社也十分发达，极具有代表性。
而湖北仙桃水产养殖业农民专业合作组织也发展较快，2011年水产业专业合作社达200余家，参与农户达800户，极具代表性
（二）样本地财政支持现状分析。
从财政支持现状来看，三个样本地于支持方式方面大体一致，即包括：
1、税收优惠。根据税法规定，合作组织销售本社成员生产的农产品视同自产农产品免交增值税，从事农业、林业和渔业所得免交所得税，从事花卉、茶以及其他香料作物的种植减半征收所得税，从事各类农业培训和农业保险项目免征营业税。因此，农民专业合作组织在东中西部三个地区均能获得税收减免，而位于西部地区的师宗县2011～2020间继续实施西部大开发税收优惠政策，对国家鼓励的内资企业实施15%的优惠税率相比而言拥有更大的税收优惠额度。 2、财政补贴。根据国家和地方政府的相关规定，各级政府将根据农民专业合作组织的发展状况和地方财政资金状况对于实力较强、前景较好的合作组织予以财政补贴。这种无偿性的财政补贴对于农民专业合作组织的发展具有较大的促进作用，而三个地区由于经济实力差异，在这一方面也具有相当大的不同。位于西部地区的师宗县仅仅能够享受县级政府每年30万的财政补贴，这对于120余家农民专业合作组织无异于杯水车薪。而位于东部地区的寿光市则给予合作组织较大支持，只需资金、成员以及成立年限达到一定标准，便可以获得巨额补助。
3、技术培训。国家和地方政府安排财政资金对于合作组织的经营者给予定期的技术培训，并提供信息服务。在技术培训方面三个样本地均能够定期对合作社经营者予以技术培训，以师宗县为例，每年将派遣3家合作社经营者前往昆明进行技术培训，同时县级政府也对当地合作组织予以定期的技术服务。
4、允许借贷。财政机关通过联合金融机构予以合作组织更优越的融资条件、通过发放无息贷款来对农民专业合作组织予以支持。与财政补贴相同，虽然这种以金融途径为基础进行的财政扶持政策能够很好地促进农民专业合作组织的发展，然而由于各地区经济实力的限制，西部地区相对于东部地区而言所获资金总量相对较少。
五、样本地农民专业合作组织发展与财政扶持的缺陷
（一）农民专业合作组织发展中存在的问题。
相比较而言，寿光市、仙桃市较师宗县而言农民专业合作组织发展程度较高，然而从整体来看，三个样本地仍然存在不同程度的类似问题，具体如下：
1、组织化程度低，带动力不强，组织较为松散。农村专业合作组织绝大多数规模小，自身经济实力不强，服务功能较弱，有的仅起到单一的生产合作作用，难以真正实现“产供销、农工贸、产学研’’一体化的目的，更谈不上按照国家甚至是国际质量标准进行组织生产和运用WTO规则参与国际性的竞争，从而达不到提高农民组织化程度的真正目的，带动力也不强。
2、内部运作机制不规范。虽然当前农民专业合作社有法律和章程加以规范，但一部分流于形式，少数专业合作社的理事会、监事会等组织机构，由于种种原因，也难以发挥作用。而正是由于其内部制度不健全、不完善，运作和管理随意性较大，经营者难以对农民专业合作社进行有效的管理，从而导致部分专业合作社内部经营管理较为混乱，难以形成完整有效的运行机制。
（二）政府财政政策扶植的主要缺陷。
而在财政扶持政策方面，三个样本地为农民专业所提供的优惠措施同样存在缺陷而不能有效地促进农民专业合作组织发展。政府财政政策的主要目的在于促进有效需求的提高从而促进产出的增加，然而三个样本地所实施的财政政策却并未能够有效地促进其自身的发展，反而增强了农民专业合作组织对于政府支持的依赖程度。
1、财政扶持资金的导向作用不明显，无法引起私人投资的迅速增加。由于财政资金无法完全满足农民专业合作组织发展所需的全部资金，私人投资的增加是农民专业合作组织得以发展的必要因素。然而，三个县市的财政扶持资金均未以迅速吸引私人投资作为目标，而是以“扶贫”、“输血”的方法来扶持农民专业合作组织，“无偿”补助的形式成为主流。这种财政补贴方式从根本上并不能够推动农民专业合作组织的发展，反而会增加其依赖性，产生反作用。
2、缺乏统一的领导机构，致使资金使用效率大为降低。政府对于农民专业合作组织的财政扶持往往是通过多个部门联合进行的，三个样本地中均是通过以农业局为先导，财政局农业科室以及工商部门等多个机构进行的，这样很明显必将降低效率，使得财政资金的使用趋于低效化。
3、资金的使用未能形成合理机制。政府部门对于农民专业合作组织的财政扶持并未能形成一个有机的系统环节，资金的使用缺乏必要的监管，项目的可行性未能进行评估，财政扶持之后也未对资金的使用效率进行必要的评估，因此资金的使用效率也就进一步降低。
六、财政政策支持农民专业合作组织发展的政策建议
从上述分析可以看出，无论是发展较好的东部地区，亦或是较为落后的西部地区，财政政策对于农民专业合作组织的扶持都存在着程度不同的问题，因此，如何才能够解决问题以提高资金的使用效率并促进农民专业合作组织的发展，将是农民专业合作组织发展的重要核心之一。而在对东中西部三个样本地进行实证调研、分析之后，本文对扶持农民专业合作组织发展的财政政策提出如下建议：
1、构建完善的资金使用链条，形成严密的财政扶持体系。财政资金的使用效率是财政政策能否发挥效用与效用多少的关键，而要提高财政资金的使用效率，则必须构建完善的资金使用链条，形成项目评估、资金投放及绩效评估三大环节。、
2、建立统一的领导机构。财政政策的有效实施有赖于合理的行政体制，而当前的机构设置不利于财政政策的有效实施，因此，脱离农业部门而设立专门的管理机构，构建公共服务管理平台应当是必然之举。
3、加强金融借贷服务，减少无偿性补助份额。无偿性补助从根本上并不能有效促进农民专业合作组织的发展，反而增强其依赖性，加强金融借贷服务才能提高农民专业合作组织独立性，从而促进农民专业合作组织发展与农民收入水平提高。
本文为2011年国家级大学生创新训练计划项目最终（项目编号：111052028）
（作者单位：中南财經政法大学财政税务学院）
参考文献：
[1]孔祥智，郭艳芹.现阶段农民合作经济组织的基本情况组织管理及政府作用.农业经济问题.2006
[2]张晓山.农产品生产专业户为主体的合作社的发展.农业经营管理.2003.6
[3}张勤玲.财政支持农民专业合作社的探讨.新农村建设.2010.6
关键词 农民专业合作组织 财政政策
中图分类号：F323 文献标识码：A
一、引言
农民专业合作组织农民专业合作组织是农民自愿参加的，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金、技术、采购、生产、加工、销售等互助合作经济组织，作为农业集体经营的重要组成形式，对农业经济的发展和农民收入水平的提高有着十分重要的意义。而自2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布以来，农民专业合作组织在国内取得了较为迅速的发展，政府采取包括财政政策与货币政策在内的多种宏观经济调控手段以加强对农民专业合作组织的支持，达到促进农业经济发展，推动农民收入水平提高的目的。而作為其中的重要一支，即政府财政政策，对于农民专业合作组织的发展是具有重要意义的，因此，本文通过对东中西部三个县市进行实地调研，以期对财政政策对于农民专业合作组织发展的效果进行较为准确的考量。
二、文献综述
近年来我国各界学者对于农民专业合作组织的发展状况以及政府财政政策的扶持方式进行了许多方面的研究，主要集中在以下几个方面：
1、农民专业合作组织发展的必要性：缪建平（1999）认为农民合作组织能够把农民组织联合起来进入市场，符合农业向市场经济发展的内在要求，也符合广大农民的内在要求，是市场经济发展的必然，而黄祖辉（2002）主要从农业本身的特点如地域分散性、买方垄断性等方面提出了农业合作组织产生的必要性。
2、探讨农民专业合作组织发展的问题及财政扶持的必要性：Bijman（2006）认为合作社的决策效率低下，且由于内源融资的原因，资金来源受到限制，张卫东、马恒运（2009）提出财政支持农民合作组织相较于财政支农更具有效率，并认为能够更好地适应国际化挑战。
3、探讨当前财政支持农民专业合作组 织发展的主要途径及存在的问题。孔祥智、陈丹梅（2007）提出当前世界主流的支持方式包括有资金补贴，税收优惠，培训服务以及允许经营金融业务等。黄涓（2008）则认为政府的金融信贷投资是当前政府的一大重要支持手段。
而在问题方面，张卫东、马恒运（2009）认为当前的财政支持缺乏评估机制，经济效益难以保证，且资金总量偏低，增长量难以保证。张勤、邓玉娟（2009）则指出当前实施的财政政策没有能够得到贯彻实施，可操性的政策很少。
国内外对于农民专业合作社与财政支持有了较为丰富的探讨，但是我们可以发现，当前的研究缺乏对于农民专业合作社在各行业之间的不同情况的探究，缺乏对于不同行业之间财政支持所应采取的不同政策的研究。同时，虽然对于农民专业合作社的模式有了一定程度的探究，然而，对于政府在不同模式的合作社发展过程中应当予以的财政支持以及各类发展模式在不同行业间的适应范围缺乏必要的研究。可见，对东中西部农民专业合作社不同模式、行业之间的财政支持进行研究，具有很强的实证意义。
三、数据指标说明及样本介绍
本文所选取的三个样本地分别为山东寿光，湖北仙桃和云南师宗，均为县级市。山东寿光作为东部地区最大的蔬菜生产基地，拥有近500家农民专业合作组织，以蔬菜种植业居多，而湖北仙桃是中部地区较大的水产养殖业基地，拥有200多加农民专业合作组织，而云南曲靖市师宗县则是当地烟草基地，拥有150余家农民专业合作组织。三个县市作为东中西部的代表，能够较为合理地反映东中西部三个地区农民专业合作组织的发展现状。
本文所采用的数据均来自于中南财经政法大学2011年国家级大学生创新性实验计划项目“农民专业合作组织发展与政府财政政策研究”课题组于2011-2013年内对于云南省师宗县、山东寿光市以及湖北省仙桃市的实地调查。由于数据较为庞大，笔者根据实证分析的需要对相关数据进行了归类、处理和计算。
四、样本地农民专业合作组织发展状况与财政支持现状分析
三个样本地由于分处东中西部，经济基础不同，农民专业合作组织发展的基础也有较大不同，再加之财政扶持力度大小差异较大，三个杨本地的农民专业合作组织发展状况有着较大的区别。
（一）样本地农民专业合作组织发展状况分析。
师宗县农民专业合作组织自2007年开始发展，截止2011年6月底，全县共有工商部门注册登记的合作社119个，按产业划分，种植业26个、畜牧业35个、林果业21个、中药材5个、蔬菜10个、蚕桑2个、花卉6个、烟草11个、农产品加工3个，注册资本在100万元以上的有18家，发展较为迅速，然而相对于东中部地区尚有较大差距。
寿光市农民专业合作组织则发展较快，2011年5月，寿光蔬菜专业合作社已达380家，带动了寿光市8成的农户参与，对农民收入提高有了十分重大的帮助，并且渔业专业合作社也十分发达，极具有代表性。
而湖北仙桃水产养殖业农民专业合作组织也发展较快，2011年水产业专业合作社达200余家，参与农户达800户，极具代表性
（二）样本地财政支持现状分析。
从财政支持现状来看，三个样本地于支持方式方面大体一致，即包括：
1、税收优惠。根据税法规定，合作组织销售本社成员生产的农产品视同自产农产品免交增值税，从事农业、林业和渔业所得免交所得税，从事花卉、茶以及其他香料作物的种植减半征收所得税，从事各类农业培训和农业保险项目免征营业税。因此，农民专业合作组织在东中西部三个地区均能获得税收减免，而位于西部地区的师宗县2011～2020间继续实施西部大开发税收优惠政策，对国家鼓励的内资企业实施15%的优惠税率相比而言拥有更大的税收优惠额度。 2、财政补贴。根据国家和地方政府的相关规定，各级政府将根据农民专业合作组织的发展状况和地方财政资金状况对于实力较强、前景较好的合作组织予以财政补贴。这种无偿性的财政补贴对于农民专业合作组织的发展具有较大的促进作用，而三个地区由于经济实力差异，在这一方面也具有相当大的不同。位于西部地区的师宗县仅仅能够享受县级政府每年30万的财政补贴，这对于120余家农民专业合作组织无异于杯水车薪。而位于东部地区的寿光市则给予合作组织较大支持，只需资金、成员以及成立年限达到一定标准，便可以获得巨额补助。
3、技术培训。国家和地方政府安排财政资金对于合作组织的经营者给予定期的技术培训，并提供信息服务。在技术培训方面三个样本地均能够定期对合作社经营者予以技术培训，以师宗县为例，每年将派遣3家合作社经营者前往昆明进行技术培训，同时县级政府也对当地合作组织予以定期的技术服务。
4、允许借贷。财政机关通过联合金融机构予以合作组织更优越的融资条件、通过发放无息贷款来对农民专业合作组织予以支持。与财政补贴相同，虽然这种以金融途径为基础进行的财政扶持政策能够很好地促进农民专业合作组织的发展，然而由于各地区经济实力的限制，西部地区相对于东部地区而言所获资金总量相对较少。
五、样本地农民专业合作组织发展与财政扶持的缺陷
（一）农民专业合作组织发展中存在的问题。
相比较而言，寿光市、仙桃市较师宗县而言农民专业合作组织发展程度较高，然而从整体来看，三个样本地仍然存在不同程度的类似问题，具体如下：
1、组织化程度低，带动力不强，组织较为松散。农村专业合作组织绝大多数规模小，自身经济实力不强，服务功能较弱，有的仅起到单一的生产合作作用，难以真正实现“产供销、农工贸、产学研’’一体化的目的，更谈不上按照国家甚至是国际质量标准进行组织生产和运用WTO规则参与国际性的竞争，从而达不到提高农民组织化程度的真正目的，带动力也不强。
2、内部运作机制不规范。虽然当前农民专业合作社有法律和章程加以规范，但一部分流于形式，少数专业合作社的理事会、监事会等组织机构，由于种种原因，也难以发挥作用。而正是由于其内部制度不健全、不完善，运作和管理随意性较大，经营者难以对农民专业合作社进行有效的管理，从而导致部分专业合作社内部经营管理较为混乱，难以形成完整有效的运行机制。
（二）政府财政政策扶植的主要缺陷。
而在财政扶持政策方面，三个样本地为农民专业所提供的优惠措施同样存在缺陷而不能有效地促进农民专业合作组织发展。政府财政政策的主要目的在于促进有效需求的提高从而促进产出的增加，然而三个样本地所实施的财政政策却并未能够有效地促进其自身的发展，反而增强了农民专业合作组织对于政府支持的依赖程度。
1、财政扶持资金的导向作用不明显，无法引起私人投资的迅速增加。由于财政资金无法完全满足农民专业合作组织发展所需的全部资金，私人投资的增加是农民专业合作组织得以发展的必要因素。然而，三个县市的财政扶持资金均未以迅速吸引私人投资作为目标，而是以“扶贫”、“输血”的方法来扶持农民专业合作组织，“无偿”补助的形式成为主流。这种财政补贴方式从根本上并不能够推动农民专业合作组织的发展，反而会增加其依赖性，产生反作用。
2、缺乏统一的领导机构，致使资金使用效率大为降低。政府对于农民专业合作组织的财政扶持往往是通过多个部门联合进行的，三个样本地中均是通过以农业局为先导，财政局农业科室以及工商部门等多个机构进行的，这样很明显必将降低效率，使得财政资金的使用趋于低效化。
3、资金的使用未能形成合理机制。政府部门对于农民专业合作组织的财政扶持并未能形成一个有机的系统环节，资金的使用缺乏必要的监管，项目的可行性未能进行评估，财政扶持之后也未对资金的使用效率进行必要的评估，因此资金的使用效率也就进一步降低。
六、财政政策支持农民专业合作组织发展的政策建议
从上述分析可以看出，无论是发展较好的东部地区，亦或是较为落后的西部地区，财政政策对于农民专业合作组织的扶持都存在着程度不同的问题，因此，如何才能够解决问题以提高资金的使用效率并促进农民专业合作组织的发展，将是农民专业合作组织发展的重要核心之一。而在对东中西部三个样本地进行实证调研、分析之后，本文对扶持农民专业合作组织发展的财政政策提出如下建议：
1、构建完善的资金使用链条，形成严密的财政扶持体系。财政资金的使用效率是财政政策能否发挥效用与效用多少的关键，而要提高财政资金的使用效率，则必须构建完善的资金使用链条，形成项目评估、资金投放及绩效评估三大环节。、
2、建立统一的领导机构。财政政策的有效实施有赖于合理的行政体制，而当前的机构设置不利于财政政策的有效实施，因此，脱离农业部门而设立专门的管理机构，构建公共服务管理平台应当是必然之举。
3、加强金融借贷服务，减少无偿性补助份额。无偿性补助从根本上并不能有效促进农民专业合作组织的发展，反而增强其依赖性，加强金融借贷服务才能提高农民专业合作组织独立性，从而促进农民专业合作组织发展与农民收入水平提高。
本文为2011年国家级大学生创新训练计划项目最终（项目编号：111052028）
（作者单位：中南财經政法大学财政税务学院）
参考文献：
[1]孔祥智，郭艳芹.现阶段农民合作经济组织的基本情况组织管理及政府作用.农业经济问题.2006
[2]张晓山.农产品生产专业户为主体的合作社的发展.农业经营管理.2003.6
[3}张勤玲.财政支持农民专业合作社的探讨.新农村建设.2010.6