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[摘 要]农业税取消后，我国农村公共产品存在普遍的供给困境。针对免税与农村公共产品供给面临与农村公共资金短缺；农村公共产品供给形式单一，效率低下；长期行政体制与缺陷对农村公共产品供给构成严重制约。因此，应建立均等化城乡统筹公共产品供给机制，改变筹集制度，实行决策机制和选择机制相结合，转变政府职能。
[关键词]农村公共产品；供给困境；体制创新
[中图分类号]F32 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)02-0075-02
农业税的全部取消，意味着我国进入了“以工补农”的零税费时代。这虽然减轻了农民负担，但农村公共产品供给短缺问题也随之凸显，对农民收入增长和城乡统筹发展构成重大障碍。因此，消除“后税费时代”农村公共产品供给的困境，对于从根本上减轻农民负担、统筹城乡发展具有重大现实意义。
一、建国后农村公共产品供给体制的评述
农村公共产品是“农村地区农业或农民生产、生活共同所需的具有一定的非竞争性和非排他性的产品与服务”。根据公共财政理论，公共产品兼有非竞争性和非排他性的特点。建国初期，农村公共产品的供给主要靠农民自己来完成。由于土地改革并没有从根本上改变农村生产力落后的现状，分散的小农经济仍然是中国农村经济的主要成分。落后的生产力和宏远的社会主义现代化理想之间的矛盾直接导致人民公社体制的建立。在人民公社体制下，农村社会通过税收等财政手段从农村中筹集到的公共资源极为有限，造成人民公社体制下通过税收、财政渠道的公共产品供给不足。公社正常运转所需的公共产品不得不主要依靠其他途径供给，事实上更多的做法是以廉价而充裕的劳动力来替代稀缺的资本。“在人民公社体制下，农村公共产品的分摊是按两种方式进行的：物质成本以管理费，公积金和公益金等名义支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数降低工分值的方式来弥补。”总体来说，在人民公社时代，农村公共产品主要依靠集体的力量来供给，国家并没有完全承担起农村公共产品供给的责任。
家庭联产承包责任制改革结束了高度集中的人民公社时代，使农民有了生产和经营的自主权。家庭联产承包责任制在很大程度上改变了我国农业生产的激励结构，解决了我国农业生产的利益激励问题，但这一制度安排削弱了集体的力量。在制度的交替时期，一方面集体的力量迅速解体，无法完成如公社时代一样的农村公共产品供给的组织和生产任务；另一方面，新的农村公共产品供给制度体系尚未建立。因此，在制度转型期形成了公共产品供给的主体真空。为弥补政府退出后的乡村社会的治理失范和村庄公共产品供给主体的缺位，“乡政村治”的乡村治理格局在探索中渐趋成型。在此意义上，“改革后的农村公共产品供给不足与主体缺位，是村民自治出现的直接诱因”。由于处于重大转折的历史时期，家庭联产承包责任制这一制度变迁缺乏系统的理论准备和制度设计，决定了制度本身的不完善性和变迁的长期性，新的土地制度并未给公共产品的供给提供有效的制度安排。制度变迁的艰难决定了农村公共产品供给困境的解决将是一个漫长的逐步完善的过程。
随着农村自由活动空间的增长、农民自主性的增强以及农村社会的不断发育，农村公共产品的需求急剧增加，在农村公共产品问题无法在体制内得到有效解决的情况下，基层政府常常以增加公共产品供给的名义通过非财政渠道向农民筹资，大大加重了农民负担。然而，在大多数情况下，所筹集资金或者因缺乏公共产品的需求表达机制被用于实际效用不大的政绩工程，或者因缺乏监督，大多为村干部所挥霍，真正能用于水利、道路等其他公共产品建设的比例很低。可以说，改革前公共产品供给的资金来源的缺乏，导致公共产品供给不足，公共产品供给不足导致农民收入增加缓慢，农民收入增加缓慢又进一步引起农村公共产品供给资金的来源枯竭，从而形成农村公共产品供给不足的恶性循环。取消了农村税费后，农民负担虽在一定程度上得以减轻，但由于相关配套改革措施未能跟进，有限的财政内供给又成为农村公共产品供给的唯一依靠，中国农村又陷入了一种两难的治理处境。
二、免税后农村公共产品供给面临的困境及成因
由于体制的不完善，农村公共产品供给不足的局面一直从人民公社时代延到取消农业税后的零税费时代。但是，由于所处的历史背景和宏观政治经济制度的不同，零税费时代农村公共产品供给不足有其特殊的成因，
(一)农村公共资金短缺从根本上造成农村公共产品供给的不足
农业税取消后农村基层政府财政收入锐减，基层政府财政缺口进一步扩大。而上级政府转移支付力度小、制度不规范加剧了农村公共产品供给的不足。分税制实施以来，虽然中央财政具备了向地方财政实施大规摸转移支付的财力基础，但转移支付总量偏小，转移支付办法不够规范，特别是省级、地市以下的财政体制随地区不同而存在差异。许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现行的分税制的结合，省以下特别是县乡两级处于多级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几，造成县乡政府履行事权所需财力与其可用财力的高度失衡。
另一方面，公共产品的城乡二元供给机制导致了地区间的不平等，在建国初期，城乡二元供给机制从全局和整体看是必要的、有效的，问题是沿袭时间过长，导致城乡公共产品供给的失衡。这使本来就落后的农村因长期投资不足而失去自身发展的活力，使农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善，从而阻碍城乡经济的协调发展。
(二)农村公共产品供给形式单一、结构不合理、效率低下
20世纪80年代初，我国废除人民公社制实行家庭联产承包责任制，使我国农民的角色发生了重大转变：农民由集体组织中的生产者变为具有相对独立地位的生产经营者，作为独立的生产经营者，单个农民必须进行生产性投资以满足生产需要，但刚解决温饱问题还没达到富裕的农民无力抽出更多的钱去提供公共产品。而其他社会组织和金融机构由于种种原因，不能或不愿意参与公共产品提供，使得提供公共产品的责任大部分落到基层政府身上，从历史的角度分析，长期以来计划经济思维下形成的高度集中的政治体制，单一的行政管制式的社会治理模式排斥市场及社会“第三方”力量，公共产品提供主体单一，市场发育严重不足，社会和公众介入公共领域力量薄弱，积重一时难返，长此以往积累了公共产品的历史欠帐。改革开放以后，农民流动加速，农民对公共产品需求日益呈现出多样性。在这种需求的多样性面前，现有的供给渠道显得比较单一，这种需求多样、供给单一的局面必然造成农村公共产品供给的匮乏。
公共产品供给决策机制的不合理也降低了公共产品供给的效率。一直以来，政府都垄断着公共产品的供给，在决 策机制上呈现出“自上而下”的单向特征。农村公共产品的供给内容、品种和数量取决于县乡级政府的偏好。由于基层政府也具有“经济人”特性，往往以其政缋的提升和自身福利的提高为导向来确定公共产品的供给结构和数量。这种自上而下的决策体制与农民需求的主体地位相矛盾，农村公共产品的供给往往反映各级政府的偏好和政府官员获取政绩的需要，而广大农村居民被置于“失语”的境地，农民的现实需求则无法得到有效满足。单向的公共产品决策机制导致了农村公共产品供给结构不合理、效率低下。
(三)长期以来行政体制的缺陷对农村公共产品供给构成严重制约
改革开放后，在我国县乡之间形成了以发展经济为导向的“压力型体制”，乡镇政府往往把自己的工作重点放在上级政府规定的指标上，而对农民提出来的要求和需要解决的问题无心解决，同时，县政府往往严格控制乡镇政府的人事权和财政权，致使乡镇政府只有无条件地执行上级的任务，而不能根据实际情况独立行使决策权力。这种“压力型体制”造成乡镇政府行政管理色彩浓厚，没有动力和精力向乡村提供公共服务。在利益的驱使下，不少乡镇的自利性目标在一定程度上取代了公共目标，变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。而现有的政绩评价标准致使乡镇政府对农村的公共产品供给既没有来自于上级政府的激励，也没有来自乡村民众的压力，乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高。
各级政府财权与事权的不对称，是导致农村公共产品供给不足的另一个体制性原因。根据公共财政理论，全国性公共产品应该由中央政府供给，地方政府只负责地方性公共产品的供给。但在市场经济体制下，由于公共产品收益外溢性的存在，政府间职责划分存在着交叉现象。特别是在农村公共产品供给责任的划分上，中央与地方的职责不清，其结果必然是互相推卸责任。同时，在我国财政体制的划分上事权脱离于财权，基层政府承担了与其财力不相称的事权责任。在经费不足的情况下，基层政府的唯一选择是弱化农村公共产品供给。
三、进行体制联动改革，促进农村公共产品有效供给
农村公共产品的有效供给是一个复杂的系统工程，它涉及到融资体制、决策体制、政府职能转型等各个方面，
(一)建立均等化的城乡统筹公共产品供给机制，改进和完善财政转移支付制度，各级政府应加大对农村投入的力度，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，同时，要扩大公共财政覆盖农村的范围，加快形成促进农村发展的财政投入体制，建立以工促农、以城带乡的长效机制，最根本的是要对现行的转移支付制度进行改革，在兼顾纵向和横向公平的基础上，建立促进地区公平的转移支付制度，以公共服务均等化为导向。实现地区间的财力均衡。
(二)改革农村公共产品资金的筹集制度。鼓励社会组织和个人参与农村公共产品的供给，建立“多中心”的农村公共产品供给体系。可依据农村公共产品的性质，积极探索公办民助、民办公助、民进公退等供给形式。积极发动农民和其他社会组织通过市场化渠道参与农村公共产品的提供，形成多渠道、多形式供给的局面。
(三)实行公共产品供给决策“自下而上”表达机制和“自上而下”选择机制相结合。实行“双向”的供给决策机制，就要坚持农民的主体地位，建立农民其需求的制度化渠道，在关系农村发展大局的公共产品的决策中真正体现和维护农民的利益。
(四)切实转变政府职能，建设公共服务型政府。近期来看，要合理划分各级政府的财权和事权，明确各级政府在农村公共产品供给上的责任，改革现有的政绩考核体系，把农村公共产品供给纳入政绩考核指标体系中，形成以公共产品供给为导向的“压力型体制”。从长远来看，要立足于建设公共服务型政府的目标，促使其职能转换和结构优化，实现从“管治型”政府向“服务型”政府的转变。
[责任编辑：佳 忠]
[关键词]农村公共产品；供给困境；体制创新
[中图分类号]F32 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)02-0075-02
农业税的全部取消，意味着我国进入了“以工补农”的零税费时代。这虽然减轻了农民负担，但农村公共产品供给短缺问题也随之凸显，对农民收入增长和城乡统筹发展构成重大障碍。因此，消除“后税费时代”农村公共产品供给的困境，对于从根本上减轻农民负担、统筹城乡发展具有重大现实意义。
一、建国后农村公共产品供给体制的评述
农村公共产品是“农村地区农业或农民生产、生活共同所需的具有一定的非竞争性和非排他性的产品与服务”。根据公共财政理论，公共产品兼有非竞争性和非排他性的特点。建国初期，农村公共产品的供给主要靠农民自己来完成。由于土地改革并没有从根本上改变农村生产力落后的现状，分散的小农经济仍然是中国农村经济的主要成分。落后的生产力和宏远的社会主义现代化理想之间的矛盾直接导致人民公社体制的建立。在人民公社体制下，农村社会通过税收等财政手段从农村中筹集到的公共资源极为有限，造成人民公社体制下通过税收、财政渠道的公共产品供给不足。公社正常运转所需的公共产品不得不主要依靠其他途径供给，事实上更多的做法是以廉价而充裕的劳动力来替代稀缺的资本。“在人民公社体制下，农村公共产品的分摊是按两种方式进行的：物质成本以管理费，公积金和公益金等名义支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数降低工分值的方式来弥补。”总体来说，在人民公社时代，农村公共产品主要依靠集体的力量来供给，国家并没有完全承担起农村公共产品供给的责任。
家庭联产承包责任制改革结束了高度集中的人民公社时代，使农民有了生产和经营的自主权。家庭联产承包责任制在很大程度上改变了我国农业生产的激励结构，解决了我国农业生产的利益激励问题，但这一制度安排削弱了集体的力量。在制度的交替时期，一方面集体的力量迅速解体，无法完成如公社时代一样的农村公共产品供给的组织和生产任务；另一方面，新的农村公共产品供给制度体系尚未建立。因此，在制度转型期形成了公共产品供给的主体真空。为弥补政府退出后的乡村社会的治理失范和村庄公共产品供给主体的缺位，“乡政村治”的乡村治理格局在探索中渐趋成型。在此意义上，“改革后的农村公共产品供给不足与主体缺位，是村民自治出现的直接诱因”。由于处于重大转折的历史时期，家庭联产承包责任制这一制度变迁缺乏系统的理论准备和制度设计，决定了制度本身的不完善性和变迁的长期性，新的土地制度并未给公共产品的供给提供有效的制度安排。制度变迁的艰难决定了农村公共产品供给困境的解决将是一个漫长的逐步完善的过程。
随着农村自由活动空间的增长、农民自主性的增强以及农村社会的不断发育，农村公共产品的需求急剧增加，在农村公共产品问题无法在体制内得到有效解决的情况下，基层政府常常以增加公共产品供给的名义通过非财政渠道向农民筹资，大大加重了农民负担。然而，在大多数情况下，所筹集资金或者因缺乏公共产品的需求表达机制被用于实际效用不大的政绩工程，或者因缺乏监督，大多为村干部所挥霍，真正能用于水利、道路等其他公共产品建设的比例很低。可以说，改革前公共产品供给的资金来源的缺乏，导致公共产品供给不足，公共产品供给不足导致农民收入增加缓慢，农民收入增加缓慢又进一步引起农村公共产品供给资金的来源枯竭，从而形成农村公共产品供给不足的恶性循环。取消了农村税费后，农民负担虽在一定程度上得以减轻，但由于相关配套改革措施未能跟进，有限的财政内供给又成为农村公共产品供给的唯一依靠，中国农村又陷入了一种两难的治理处境。
二、免税后农村公共产品供给面临的困境及成因
由于体制的不完善，农村公共产品供给不足的局面一直从人民公社时代延到取消农业税后的零税费时代。但是，由于所处的历史背景和宏观政治经济制度的不同，零税费时代农村公共产品供给不足有其特殊的成因，
(一)农村公共资金短缺从根本上造成农村公共产品供给的不足
农业税取消后农村基层政府财政收入锐减，基层政府财政缺口进一步扩大。而上级政府转移支付力度小、制度不规范加剧了农村公共产品供给的不足。分税制实施以来，虽然中央财政具备了向地方财政实施大规摸转移支付的财力基础，但转移支付总量偏小，转移支付办法不够规范，特别是省级、地市以下的财政体制随地区不同而存在差异。许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现行的分税制的结合，省以下特别是县乡两级处于多级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几，造成县乡政府履行事权所需财力与其可用财力的高度失衡。
另一方面，公共产品的城乡二元供给机制导致了地区间的不平等，在建国初期，城乡二元供给机制从全局和整体看是必要的、有效的，问题是沿袭时间过长，导致城乡公共产品供给的失衡。这使本来就落后的农村因长期投资不足而失去自身发展的活力，使农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善，从而阻碍城乡经济的协调发展。
(二)农村公共产品供给形式单一、结构不合理、效率低下
20世纪80年代初，我国废除人民公社制实行家庭联产承包责任制，使我国农民的角色发生了重大转变：农民由集体组织中的生产者变为具有相对独立地位的生产经营者，作为独立的生产经营者，单个农民必须进行生产性投资以满足生产需要，但刚解决温饱问题还没达到富裕的农民无力抽出更多的钱去提供公共产品。而其他社会组织和金融机构由于种种原因，不能或不愿意参与公共产品提供，使得提供公共产品的责任大部分落到基层政府身上，从历史的角度分析，长期以来计划经济思维下形成的高度集中的政治体制，单一的行政管制式的社会治理模式排斥市场及社会“第三方”力量，公共产品提供主体单一，市场发育严重不足，社会和公众介入公共领域力量薄弱，积重一时难返，长此以往积累了公共产品的历史欠帐。改革开放以后，农民流动加速，农民对公共产品需求日益呈现出多样性。在这种需求的多样性面前，现有的供给渠道显得比较单一，这种需求多样、供给单一的局面必然造成农村公共产品供给的匮乏。
公共产品供给决策机制的不合理也降低了公共产品供给的效率。一直以来，政府都垄断着公共产品的供给，在决 策机制上呈现出“自上而下”的单向特征。农村公共产品的供给内容、品种和数量取决于县乡级政府的偏好。由于基层政府也具有“经济人”特性，往往以其政缋的提升和自身福利的提高为导向来确定公共产品的供给结构和数量。这种自上而下的决策体制与农民需求的主体地位相矛盾，农村公共产品的供给往往反映各级政府的偏好和政府官员获取政绩的需要，而广大农村居民被置于“失语”的境地，农民的现实需求则无法得到有效满足。单向的公共产品决策机制导致了农村公共产品供给结构不合理、效率低下。
(三)长期以来行政体制的缺陷对农村公共产品供给构成严重制约
改革开放后，在我国县乡之间形成了以发展经济为导向的“压力型体制”，乡镇政府往往把自己的工作重点放在上级政府规定的指标上，而对农民提出来的要求和需要解决的问题无心解决，同时，县政府往往严格控制乡镇政府的人事权和财政权，致使乡镇政府只有无条件地执行上级的任务，而不能根据实际情况独立行使决策权力。这种“压力型体制”造成乡镇政府行政管理色彩浓厚，没有动力和精力向乡村提供公共服务。在利益的驱使下，不少乡镇的自利性目标在一定程度上取代了公共目标，变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。而现有的政绩评价标准致使乡镇政府对农村的公共产品供给既没有来自于上级政府的激励，也没有来自乡村民众的压力，乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高。
各级政府财权与事权的不对称，是导致农村公共产品供给不足的另一个体制性原因。根据公共财政理论，全国性公共产品应该由中央政府供给，地方政府只负责地方性公共产品的供给。但在市场经济体制下，由于公共产品收益外溢性的存在，政府间职责划分存在着交叉现象。特别是在农村公共产品供给责任的划分上，中央与地方的职责不清，其结果必然是互相推卸责任。同时，在我国财政体制的划分上事权脱离于财权，基层政府承担了与其财力不相称的事权责任。在经费不足的情况下，基层政府的唯一选择是弱化农村公共产品供给。
三、进行体制联动改革，促进农村公共产品有效供给
农村公共产品的有效供给是一个复杂的系统工程，它涉及到融资体制、决策体制、政府职能转型等各个方面，
(一)建立均等化的城乡统筹公共产品供给机制，改进和完善财政转移支付制度，各级政府应加大对农村投入的力度，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，同时，要扩大公共财政覆盖农村的范围，加快形成促进农村发展的财政投入体制，建立以工促农、以城带乡的长效机制，最根本的是要对现行的转移支付制度进行改革，在兼顾纵向和横向公平的基础上，建立促进地区公平的转移支付制度，以公共服务均等化为导向。实现地区间的财力均衡。
(二)改革农村公共产品资金的筹集制度。鼓励社会组织和个人参与农村公共产品的供给，建立“多中心”的农村公共产品供给体系。可依据农村公共产品的性质，积极探索公办民助、民办公助、民进公退等供给形式。积极发动农民和其他社会组织通过市场化渠道参与农村公共产品的提供，形成多渠道、多形式供给的局面。
(三)实行公共产品供给决策“自下而上”表达机制和“自上而下”选择机制相结合。实行“双向”的供给决策机制，就要坚持农民的主体地位，建立农民其需求的制度化渠道，在关系农村发展大局的公共产品的决策中真正体现和维护农民的利益。
(四)切实转变政府职能，建设公共服务型政府。近期来看，要合理划分各级政府的财权和事权，明确各级政府在农村公共产品供给上的责任，改革现有的政绩考核体系，把农村公共产品供给纳入政绩考核指标体系中，形成以公共产品供给为导向的“压力型体制”。从长远来看，要立足于建设公共服务型政府的目标，促使其职能转换和结构优化，实现从“管治型”政府向“服务型”政府的转变。
[责任编辑：佳 忠]