应急资金当求变

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  银行信贷资金在灾后恢复重建中发挥着巨大的支持作用,这一点在汶川地震灾后重建中看得特别清楚。
   但是,银行资金运行的“安全性、流动性、赢利性”内在要求,与灾后恢复重建项目的公益性、长期性之间有着不完全相容的矛盾之处。如何采用经济手段、市场方法将庞大的银行资金引入到灾后重建之中,同时又不过分放大相关的财政金融风险,在现行的体制机制框架下,存在诸多待解之处。
  其实,凡是那些“未来有稳定的收入流”,具备收费条件,可补偿成本性支出并获得一定程度的赢利的项目,均可以企业为主体寻求商业性贷款支持。即使是政府主导的某些项目,如部分交通工程、通信工程和能源工程等,也可引入各类企业主体,继而导入商业信贷资金。此外,还可以财政贴息、提供担保等多种方式,引导银行信贷资金进入中小企业恢复、民房重建等领域。
   基于自然灾害全过程管理理论和中国现实情况,今后,应致力于构建 “风险分散、责任分担”为宗旨的应急资金保障体系。一方面将灾害风险分散到事前、事中和事后各阶段,另一方面由政府、市场、社会共担相关资金责任,形成由保险资金、财政资金、银行信贷资金、捐赠资金共同支持的资金保障体系。
   因此,应从以下三个方面进行相关制度建设。
   第一,建立从中央到地方的三级灾害准备金制。一级准备是按预算法的要求,以1%-3%的比例足额提取预备费;二级准备是在灾害发生后及时进行的预算调整;三级准备是在需要的情况下发行灾后重建特别债务。
   第二,制度化各级政府间的财政救灾关系。根据国际经验,总的原则是事权主体清晰、财权配置可交叉但必须明确,做到可计算、可核查、可审计。具体而言,在防灾、减灾阶段,由于事权内容多为跨区域或全国性的,因此主要应由中央政府承担。但其中属于某一行政区、地方特点强烈的项目,则属于地方政府的事权范围。相关的财力则主要通过相应层级的政府常规性预算体现。
   第三,增加政府救灾项目,稳定救灾标准。比如,汶川地震后执行的抚慰金(5000元)、临时生活救助(每天1斤粮、10元钱),均略高于近年全国的年均生活费支出和最低生活保障标准,五年内可作为中央一级的标准固定下来。此外,还要在教育、医疗、社会保障等方面增加对受灾对象进行救助的项目。至于企业的“基本生产恢复”方面,目前政府的支持往往集中于国有企业、大型企业,那些灾后命悬一线、迫切需要恢复性资金支持的各类民营企业、中小企业则往往无缘其中。这方面暴露的是中国政策性金融体系整体缺失的体制问题。
   与政策性金融体系相关的另一个问题,是中国巨灾保险体系的建设问题。从国外的情况看,在防灾减灾和灾后恢复中,保险资金都是主力资金之一。在美国,保险赔款可达灾害损失金额的30%左右,在欧洲一些国家,这个比例甚至可达到50%。
   但在中国,由于长期以来巨灾保险议而不行,导致历次自然灾害发生后,来自保险部门的赔偿仅占灾害损失的1%-3%。巨灾保险是一种“政策性金融”,既需要处理好政府与市场的关系,也需要直面其中的中央与地方的财政关系。可借鉴农业保险的经验,“以省为主”,建立一种分地区、集成多个灾种于一体的综合性巨灾保险制度。
  捐赠资金历来是防灾减灾和灾后重建重要辅助力量,但其毕竟不是财政资金,使用管理上需要区别对待,防止陷入与财政资金一并管理的惯性之中。
   正确的处理之道是,政府与民间组织逐渐形成协调、合作的关系。一方面积极引导捐赠资金进入应急管理的各个领域,达到与财政资金协调配合的目的,如吸收民间组织参加灾后重建的项目设计、提供关于救灾与重建的详细信息、为民间组织进入灾区提供必要的支持和便利等;另一方面加强监管,提高捐赠资金使用管理的公开透明程度。
   总之,科学化救灾的体制机制,构建起风险分散、责任分担的应急资金保障体系,形成政府、市场、民间组织、个人、家庭协力共助、相互支持的社会性减灾网络,方可未雨绸缪,提升全社会应对灾难的综合能力,从而共享平安和幸福。
  作者为经济学博士,现在国家行政学院从事研究工作
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