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摘要：土地储备，通常是指城市政府依照法律程序，运用时常机制，按照土地利用总体规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的行为。从理论上讲，无论是国有土地，还是农民集体所有的土地，只要是在城市规划区范围内，均可由政府按照利益补偿原则进行土地收购和储备，并进行统一机制市场化配置。本文笔者主要探讨如何进行土地储备才能更好的促进城市建设,仅供参考。
Abstract: the land reserve, usually refers to the city government in accordance with legal procedures, use often mechanism, according to the general land use planning, and through back, acquisitions, replacement, requisition of land for the ways to achieve such as early development, consolidation and be stored, to supply and regulation of all kinds of construction land demand of the city, to ensure that the government to land the behavior of the primary market monopoly. In theory, both state-owned land, or the farmer collective all land, as long as it is in a planned urban area, all can benefit compensation by the government according to the principle of land purchase and reserve, and undertake unity mechanism marketization disposition. In this paper the author mainly discusses how to land reserve to better promote the city construction, only supplies the reference.
关键词：土地储备，制度
Keywords: land reserve, system
中图分类号：D523.32 文献标识码：A 文章编号：
一、土地储备制度建设的理论依据
（一）土地储备制度的形成与运作机制
土地储备，通常是指城市政府依照法律程序，运用时常机制，按照土地利用总体规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的行为。从理论上讲，无论是国有土地，还是农民集体所有的土地，只要是在城市规划区范围内，均可由政府按照利益补偿原则进行土地收购和储备，并进行统一机制市场化配置。因而土地储备制度必须建立在市场化基础上，在从城市规划区农民的土地收购中，必须给他们以适当的经济补偿，确保农民的正当合法权益不受侵犯，在此基础上，由政府进行集中储备，再按土地市场运行规律，将土地转让给城市各开发商，由此形成土地运用的良性循环。所以，在土地储备体系中，土地市场、土地获取、土地政治（政府）、土地储备、土地供应以及土地需求构成了土地储备市场化循环的基本要素。
（二）土地储备制度对城镇化的作用机理
1.弥补城镇土地市场化配置的“失灵”缺陷
从经济学的角度分析，土地时常具有不完全竞争性，由市场机制来分配土地资源会产生“市场失灵”，因此政府对土地资源的配置就有着理論上的必然性。从博弈论角度看，私人产权博弈的失败是市场机制在城市发展计划中失灵的主要原因。其理由是，在完全信息情况下，由私人从事的土地开发会由于存在“搭便车”现象而失败。因为部分地块所有者在获取相关区域的土地信息以后，会与开发商讨价还价并抬高土地的出售价格，即使无法达成交易，土地所有者也同样可以享受到土地开发商投资所产生的区位效益。但需要指出的是，城市中任何相邻的两块土地之间都存在高度的依赖性，在交易过程中邻里的选择会影响需求者或租或买的决策，这就产生了“邻里的外部性”。邻里外部性的存在会进一步增强邻里不确定性和相应邻里预期。因此，完全依靠市场很难实现城市再发展，这就需要政府建立土地储备制度来消除竞争主题之间的利益冲突，平衡利益矛盾。
2.使城市改造获得更多的增值效应
旧城改造获得的增值效应是十分明显的，它主要包括土地增值效应和单纯改造的增值效应，但土地增值的幅度会远远超过纯城市改造增值的幅度。城市改造引起土地增值，是与旧城土地价值的特性分不开的。一般来说，城市改造的土地都属于城市中先行发展的区域，其土地价值受到供给稀缺性和需求者竞争的双重推动。旧城的土地面积和对外扩张的余地有限，因而旧城改造的重点必然在于提高土地单位面积的承载力和土地立体空间开发水平。这既提高了旧城土地生产力水平，也加剧了能获得收益的土地权属之争。
城市改造的目的主要是在平衡城市总体布局的基础上体现土地的区位优势及其所代表的特殊功能，将土地的承载量调整到一个更为合理和适度的范围内，使城市中心更富于吸引力，并保护和发展公共空间。所以城市改造使城市土地的稀缺性发生了质的变化，由简单的供给性稀缺转变为投资性和功能性稀缺，这种稀缺与直接对土地投资而形成的稀缺是不同的，对于经过改造的土地进行投资能获得更大的收益。在土地储备机制的作用下，城市规划会得到更有效的实施，旧城改造就会获得完整和全新的功能定位。由于土地的统筹使用、旧城改造彻底、功能设备健全，扩大了投资性和功能性的稀缺，进而使土地增值的幅度超过单纯城市改造增值的幅度，所以，土地储备机制会使旧城土地获得超常的增值。
二、土地储备运行中存在的问题
(一)土地储备机制立法的滞后
土地储备作为新生事物，各地的操作方法各异，我国大多数省市虽然已经建立了土地收购储备机构，但至今仍没有一部全国性的法律或行政法规来指导规范这一领域，甚至一部地方性法规都没有，只能将现行土地管理等相关法律条款运用到土地储备之中。如《土地管理法》第五十八条规定：为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，收回或调整土地的，对土地使用权人应当给予适当的补偿。上述规定为政府收回土地使用权、建立土地储备制度提供了一定的法律依据，但由于建立土地储备机制的立法滞后，各地一般都是通过一系列政策和行政手段来指导或协调这项工作。在实际操作中，部分做法与法律法规相矛盾，与依法行政的方向也背道而驰。
(二)土地储备运作资金来源单一
土地储备过程就是土地流转过程，实质上是资金流转过程。因为在实际运作中，没有大额资金的支撑，是难以有效运作的。土地储备运作的资金来源主要有：一是城市土地储备制度构建初期的政府拨款，二是向银行贷款。目前各地的城市土地储备的成本很高，稍有不慎，城市土地储备资金就难以良性循环。这种单一的资金来源渠道，虽然能满足当时土地储备的需要，但还未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购落实后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，如果单靠银行贷款，不仅难以满足对资金的需求，而且可能因银行利息增加而使收购土地的成本大幅增加，甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本而入不敷出的现象。缺乏储备资金是每个城市在建立土地储备制度初期都会遇到的困难。
(三)政府职能部门缺乏协调和配合
土地储备具有超前性，土地储备必须有城市规划作引导，城市规划是城市土地利用的基本依据，是储备制度运作的基础。但土地储备往往需要一个较长的周期，虽然许多城市都已经制定了城市总体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，其过程中通常会有相应的城市规划调整，这给土地储备工作带来了较大的难度：一是规劃缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备的成本，特别是利息负担加重，影响了土地的市场价值。实施土地储备是一个综合性的系统工程，在整个运作过程，必须得到规划、计划、建设、财政、土地等许多职能部门的支持和配合。在我国大多数城市中，规划部门与土地部门往往分设，计划、财政等部门更不在一个系统中，一旦部门之间不能很好地衔接，就会产生相互扯皮的现象，影响工作效率，从而影响土地的推出和资金的运作。
(四)城市土地收购补偿标准不确定
城市土地收购标准问题是涉及土地储备过程中各个主体利益分配的问题。如何确定土地收购补偿标准对顺利实施土地储备相当重要，由于城市土地的征收对象通常是破产或经营不善而负债的老企业，历史包袱沉重，由于又多是国企，所以在政府收购时就会提出很高的补偿，要求政府帮忙他们解决历史问题。由于土地储备中有不少规划性质有公益性用地和经营性用地，经营性用地在进行征地拆迁时，企业普遍会提出较高的补偿要求。由于城市土地收购的价格和补偿标准始终没有形成统一的意见，现时主要存在原有用途决定地价收购和按规划用途决定地价收购两种观点。补偿标准不确定，企业阻挠征收土地，这已给城市储备造成了极大的困难。
三、完善城市土地储备制度的政策措施
(一)加快完善土地储备制度的相关法律制度
要完善土地储备的法规制度，一是应对土地储备的内涵、性质、范围以及土地储备机构的性质和权责利进行规范。二是对土地收购、拆迁、储备、出让的操作方法与管理模式进行规范与约束。三是规范土地储备资金的运作与管理办法。要对土地储备资金的融资渠道、资金的运作与管理，土地储备中心贷款的数额以及土地储备增值收益的分配与管理等方面进行规范和约束。四是建立土地储备的法律责任制度，明确界定违反土地储备法规的法律责任以及违法行为的处分权、处分力度、处分标准和相应的执行机构。
(二)科学界定土地使用权，合理分配土地收益
合理分配土地收益是土地储备制度实施的核心。要合理分配政府和原土地使用者之间的收益，关键要准确界定土地使用权的内涵，在此基础上明确对原土地使用者补偿的性质、补偿依据、如何补偿等。在进行利益分配时，可从土地权利、国际惯例和企业的实际困难等方面综合考虑。首先，从土地权利上完善土地收购价格。在土地产权体系中，与土地收购价格相关的权利有土地所有权、使用权、处置权和发展权。根据宪法规定我国土地所有权属国家所有，因而土地收购价格不包含土地所有权价格，土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等权利。土地收购价格的内容应包括土地使用者所拥有的土地使用权和处置权的收益，即以土地使用者现在拥有的权利为依据来进行补偿。
(三)实行多元化融资，建立城市土地储备基金
土地储备基金是一种与市场经济相适应的土地管理制度、管理方式和运行机制的结合。筹资渠道应多样化：一是政府拨款。二是财政贷款，在启动阶段，城市土地储备机构完全可以用贷款方式建立储备基金。三是政府划拨部分城市土地给城市土地储备与开发公司，这相当于政府以土地资产的形式投入到土地储备基金中。四是土地收益，虽然土地出让收益一部分要用于城市基础设施和公益事业建设，但剩余部分可列入土地储备基金。五是城市土地储备收益，土地储备资金通过存款、证券投资等获得的资本增值应列入土地储备基金，滚动使用。六是土地储备机构发行土地债券，土地债券通过城市土地储备收益还本付息。七是其他资金，包括按有关规定可进入土地储备基金的公共基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等。
(四)成立独立的专门土地评估机构，引进资格认证体系，确定土地价格
影响土地价格的因素很多，土地补偿标准应结合土地储备前的现状用途及有关技术参数，并依据公布的基准地价，确定土地价格。同时，需成立独立的专门机构对土地进行评估。评估人员应联系当时当地的具体情况（如经济发展水平，土地位置，用途）做出一个科学的评估，然后做出可能的最高价和最低价，土地储备机构按这个指导价进行征地，在土地转让中，当土地价格在最高价和最低价范围内视为正常，否则，政府应出面干涉，以防止土地转让过程中价格过低而造成国有资产的流失，从而保证土地储备、房地产开发和城市经济的良性循环。
四、结论
总之，努力实施旧城改造、新城拓展和农村城镇化建设，是我国全面建设小康社会的必然要求。土地储备是一项重要的土地管理制度建设，也是政府经营城市的重要手段。
Abstract: the land reserve, usually refers to the city government in accordance with legal procedures, use often mechanism, according to the general land use planning, and through back, acquisitions, replacement, requisition of land for the ways to achieve such as early development, consolidation and be stored, to supply and regulation of all kinds of construction land demand of the city, to ensure that the government to land the behavior of the primary market monopoly. In theory, both state-owned land, or the farmer collective all land, as long as it is in a planned urban area, all can benefit compensation by the government according to the principle of land purchase and reserve, and undertake unity mechanism marketization disposition. In this paper the author mainly discusses how to land reserve to better promote the city construction, only supplies the reference.
关键词：土地储备，制度
Keywords: land reserve, system
中图分类号：D523.32 文献标识码：A 文章编号：
一、土地储备制度建设的理论依据
（一）土地储备制度的形成与运作机制
土地储备，通常是指城市政府依照法律程序，运用时常机制，按照土地利用总体规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的行为。从理论上讲，无论是国有土地，还是农民集体所有的土地，只要是在城市规划区范围内，均可由政府按照利益补偿原则进行土地收购和储备，并进行统一机制市场化配置。因而土地储备制度必须建立在市场化基础上，在从城市规划区农民的土地收购中，必须给他们以适当的经济补偿，确保农民的正当合法权益不受侵犯，在此基础上，由政府进行集中储备，再按土地市场运行规律，将土地转让给城市各开发商，由此形成土地运用的良性循环。所以，在土地储备体系中，土地市场、土地获取、土地政治（政府）、土地储备、土地供应以及土地需求构成了土地储备市场化循环的基本要素。
（二）土地储备制度对城镇化的作用机理
1.弥补城镇土地市场化配置的“失灵”缺陷
从经济学的角度分析，土地时常具有不完全竞争性，由市场机制来分配土地资源会产生“市场失灵”，因此政府对土地资源的配置就有着理論上的必然性。从博弈论角度看，私人产权博弈的失败是市场机制在城市发展计划中失灵的主要原因。其理由是，在完全信息情况下，由私人从事的土地开发会由于存在“搭便车”现象而失败。因为部分地块所有者在获取相关区域的土地信息以后，会与开发商讨价还价并抬高土地的出售价格，即使无法达成交易，土地所有者也同样可以享受到土地开发商投资所产生的区位效益。但需要指出的是，城市中任何相邻的两块土地之间都存在高度的依赖性，在交易过程中邻里的选择会影响需求者或租或买的决策，这就产生了“邻里的外部性”。邻里外部性的存在会进一步增强邻里不确定性和相应邻里预期。因此，完全依靠市场很难实现城市再发展，这就需要政府建立土地储备制度来消除竞争主题之间的利益冲突，平衡利益矛盾。
2.使城市改造获得更多的增值效应
旧城改造获得的增值效应是十分明显的，它主要包括土地增值效应和单纯改造的增值效应，但土地增值的幅度会远远超过纯城市改造增值的幅度。城市改造引起土地增值，是与旧城土地价值的特性分不开的。一般来说，城市改造的土地都属于城市中先行发展的区域，其土地价值受到供给稀缺性和需求者竞争的双重推动。旧城的土地面积和对外扩张的余地有限，因而旧城改造的重点必然在于提高土地单位面积的承载力和土地立体空间开发水平。这既提高了旧城土地生产力水平，也加剧了能获得收益的土地权属之争。
城市改造的目的主要是在平衡城市总体布局的基础上体现土地的区位优势及其所代表的特殊功能，将土地的承载量调整到一个更为合理和适度的范围内，使城市中心更富于吸引力，并保护和发展公共空间。所以城市改造使城市土地的稀缺性发生了质的变化，由简单的供给性稀缺转变为投资性和功能性稀缺，这种稀缺与直接对土地投资而形成的稀缺是不同的，对于经过改造的土地进行投资能获得更大的收益。在土地储备机制的作用下，城市规划会得到更有效的实施，旧城改造就会获得完整和全新的功能定位。由于土地的统筹使用、旧城改造彻底、功能设备健全，扩大了投资性和功能性的稀缺，进而使土地增值的幅度超过单纯城市改造增值的幅度，所以，土地储备机制会使旧城土地获得超常的增值。
二、土地储备运行中存在的问题
(一)土地储备机制立法的滞后
土地储备作为新生事物，各地的操作方法各异，我国大多数省市虽然已经建立了土地收购储备机构，但至今仍没有一部全国性的法律或行政法规来指导规范这一领域，甚至一部地方性法规都没有，只能将现行土地管理等相关法律条款运用到土地储备之中。如《土地管理法》第五十八条规定：为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，收回或调整土地的，对土地使用权人应当给予适当的补偿。上述规定为政府收回土地使用权、建立土地储备制度提供了一定的法律依据，但由于建立土地储备机制的立法滞后，各地一般都是通过一系列政策和行政手段来指导或协调这项工作。在实际操作中，部分做法与法律法规相矛盾，与依法行政的方向也背道而驰。
(二)土地储备运作资金来源单一
土地储备过程就是土地流转过程，实质上是资金流转过程。因为在实际运作中，没有大额资金的支撑，是难以有效运作的。土地储备运作的资金来源主要有：一是城市土地储备制度构建初期的政府拨款，二是向银行贷款。目前各地的城市土地储备的成本很高，稍有不慎，城市土地储备资金就难以良性循环。这种单一的资金来源渠道，虽然能满足当时土地储备的需要，但还未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购落实后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，如果单靠银行贷款，不仅难以满足对资金的需求，而且可能因银行利息增加而使收购土地的成本大幅增加，甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本而入不敷出的现象。缺乏储备资金是每个城市在建立土地储备制度初期都会遇到的困难。
(三)政府职能部门缺乏协调和配合
土地储备具有超前性，土地储备必须有城市规划作引导，城市规划是城市土地利用的基本依据，是储备制度运作的基础。但土地储备往往需要一个较长的周期，虽然许多城市都已经制定了城市总体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，其过程中通常会有相应的城市规划调整，这给土地储备工作带来了较大的难度：一是规劃缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备的成本，特别是利息负担加重，影响了土地的市场价值。实施土地储备是一个综合性的系统工程，在整个运作过程，必须得到规划、计划、建设、财政、土地等许多职能部门的支持和配合。在我国大多数城市中，规划部门与土地部门往往分设，计划、财政等部门更不在一个系统中，一旦部门之间不能很好地衔接，就会产生相互扯皮的现象，影响工作效率，从而影响土地的推出和资金的运作。
(四)城市土地收购补偿标准不确定
城市土地收购标准问题是涉及土地储备过程中各个主体利益分配的问题。如何确定土地收购补偿标准对顺利实施土地储备相当重要，由于城市土地的征收对象通常是破产或经营不善而负债的老企业，历史包袱沉重，由于又多是国企，所以在政府收购时就会提出很高的补偿，要求政府帮忙他们解决历史问题。由于土地储备中有不少规划性质有公益性用地和经营性用地，经营性用地在进行征地拆迁时，企业普遍会提出较高的补偿要求。由于城市土地收购的价格和补偿标准始终没有形成统一的意见，现时主要存在原有用途决定地价收购和按规划用途决定地价收购两种观点。补偿标准不确定，企业阻挠征收土地，这已给城市储备造成了极大的困难。
三、完善城市土地储备制度的政策措施
(一)加快完善土地储备制度的相关法律制度
要完善土地储备的法规制度，一是应对土地储备的内涵、性质、范围以及土地储备机构的性质和权责利进行规范。二是对土地收购、拆迁、储备、出让的操作方法与管理模式进行规范与约束。三是规范土地储备资金的运作与管理办法。要对土地储备资金的融资渠道、资金的运作与管理，土地储备中心贷款的数额以及土地储备增值收益的分配与管理等方面进行规范和约束。四是建立土地储备的法律责任制度，明确界定违反土地储备法规的法律责任以及违法行为的处分权、处分力度、处分标准和相应的执行机构。
(二)科学界定土地使用权，合理分配土地收益
合理分配土地收益是土地储备制度实施的核心。要合理分配政府和原土地使用者之间的收益，关键要准确界定土地使用权的内涵，在此基础上明确对原土地使用者补偿的性质、补偿依据、如何补偿等。在进行利益分配时，可从土地权利、国际惯例和企业的实际困难等方面综合考虑。首先，从土地权利上完善土地收购价格。在土地产权体系中，与土地收购价格相关的权利有土地所有权、使用权、处置权和发展权。根据宪法规定我国土地所有权属国家所有，因而土地收购价格不包含土地所有权价格，土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等权利。土地收购价格的内容应包括土地使用者所拥有的土地使用权和处置权的收益，即以土地使用者现在拥有的权利为依据来进行补偿。
(三)实行多元化融资，建立城市土地储备基金
土地储备基金是一种与市场经济相适应的土地管理制度、管理方式和运行机制的结合。筹资渠道应多样化：一是政府拨款。二是财政贷款，在启动阶段，城市土地储备机构完全可以用贷款方式建立储备基金。三是政府划拨部分城市土地给城市土地储备与开发公司，这相当于政府以土地资产的形式投入到土地储备基金中。四是土地收益，虽然土地出让收益一部分要用于城市基础设施和公益事业建设，但剩余部分可列入土地储备基金。五是城市土地储备收益，土地储备资金通过存款、证券投资等获得的资本增值应列入土地储备基金，滚动使用。六是土地储备机构发行土地债券，土地债券通过城市土地储备收益还本付息。七是其他资金，包括按有关规定可进入土地储备基金的公共基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等。
(四)成立独立的专门土地评估机构，引进资格认证体系，确定土地价格
影响土地价格的因素很多，土地补偿标准应结合土地储备前的现状用途及有关技术参数，并依据公布的基准地价，确定土地价格。同时，需成立独立的专门机构对土地进行评估。评估人员应联系当时当地的具体情况（如经济发展水平，土地位置，用途）做出一个科学的评估，然后做出可能的最高价和最低价，土地储备机构按这个指导价进行征地，在土地转让中，当土地价格在最高价和最低价范围内视为正常，否则，政府应出面干涉，以防止土地转让过程中价格过低而造成国有资产的流失，从而保证土地储备、房地产开发和城市经济的良性循环。
四、结论
总之，努力实施旧城改造、新城拓展和农村城镇化建设，是我国全面建设小康社会的必然要求。土地储备是一项重要的土地管理制度建设，也是政府经营城市的重要手段。