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摘要:基础设施是国民经济发展的基础,是衡量投资环境的一项重要内容,也是提高城乡人民物质文化生活水平的基本保障,从国民经济结构来看基础设施是我国经济发展的薄弱环节。长期以来我国基础设施建设的投资融资体制不合理,融资渠道单一,公用事业的商品性体现不充分,价格改革滞后,财政负担重等制约了我国基础设施的发展。因此,迫切需要加大城市基础设施投资体制的改革力度,发展、完善投资主体多元化制度。本文分析基础设施建设的途径和要注意的问题。
关键词：城市基础设施；指定专营权；权益转让
在未来10年，中国的城市人口将达到8亿，占到世界总人口的8%。可以预见，在未来二三十年的时间里，中国的城市化水平将由目前的36%提高到50%，也就是说，将至少有一半人住在城市里，古老的三七开的城乡格局将被彻底打破。中国，这个世界上最大的农业国，将从此步入城市化国家的行列。
一、城市是人类文明的象征，基础设施是城市的物质载体
何谓城市基础设施建设，可以从两个角度下定义：从城市生态系统平衡的角度看，城市基础设施是城市中直接为维持城市生产与生活正常秩序和保证城市发展提供必不可少物质条件的那些设施；从城市社会再生产的角度看，城市基础设施是为城市进行物质的、精神的以及人本身的社会再生产而创造的一般的、共同的、社会化的物质条件。概括地讲，城市基础设施就是既为物质生产又为市民生活提供的一般的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施是现代化城市形成和发展的基础，它是城市经济、社会发展的支撑系统和承载体，是发挥城市中心作用和实行开放搞活、改善投资环境的重要物质条件城市基础设施直接为生产和生活提供服务，并且直接参与社会生产过程，它必须在数量和质量上、在时间和空间分布上与整个城市的其它各项建设同步和配套。对城市基础设施现状进行评价有利于各级政府了解城市基础设施的现状，明确该地区基础设施所处的水平，据此制定城市基础设施的远景发展计划，以加强城市基础设施的建设，改变城市基础设施欠帐多、不适应城市经济社会发展需求的状况.它是城市有别于乡村的显著标志，是城市生产、生活的最基本的载体，也是城市可持续发展的基础。
二、我国城市基础设施的现状分析
改革开放以来，我国的城市基础设施建设虽有较大发展，但是与当前城市人口规模膨胀和社会经济迅速增长的需求相比，与国外发达国家相比还有较大差距，还没有形成“基础设施促进经济发展，经济发展带动城市基础设施建设”的局面。许多城市不同程度地存在着道路通行能力低，交通拥塞，水源短缺，供水、供电紧张，供气，园林绿地不足，污水、垃圾处理设施严重短缺等问题。这些问题在特大城市和大城市中尤为突出并日益严重，已直接影响到城市社会经济的发展，与现代化城市的建设要求极不适应。例如北京上下班常拥挤，特别是上下班的时间，幽默的北京人说，北京不仅是首都，还是“首堵”。一个非常重要的方面，就是目前非常落后的、原始的基础设施融资体系缺乏一个有效的金融支持。或者说，堵车表面上堵的是交通，实际上体现的是金融方面的拥堵和金融资源配置的不畅。城市基础设施建设存在的主要问题：
（一）投资渠道狭窄单一。我国基础设施建设长期基本上实行的是政府单一管理体制，城市建设资金的筹措、使用和管理由政府包揽。融资渠道窄，政府财力有限，这是造成我国城市基础设施建设规模过小的主要原因。目前，政府仍为基础设施投资主体，多方投资的良性循环还未形成。投入渠道狭窄，使得基础设施供给严重滞后于加工业发展，成为经济起飞的瓶颈障碍。
（二）基础设施价格严重错位。传统上公用事业的产品，如自来水、燃气、热力和公交一直都被认为不属于商品范畴。这种观点淡化了公用事业产品的价格，使它们长期处于低价运营状态，价格不能反映生产实际成本，价格与价值背离。为维持其运营，政府每年都要给公用事业企业以巨额补贴。这一方面增加了财政负担，另一方面使公用事业企业的政策性亏损和经营混在一起，难以划清，无法对企业经营状况进行考核，不利于公用事业企业激励机制的形成，在一定程度上掩盖了企业经营不善、效益差等问题。
（三）条块分割下的垄断经营。条块分割严重，邮电、通讯、电力属条条管理，水、热、道路以地方块块管理为主，立项、计划权等集中在城市建设行政主管部门。上下对口的庞大行政机构及其公营企业，导致了行业垄断，其它经营主体很难介入。这种局面必然导致公营企业内部产生X非效率（莱本斯坦：受庇护的垄断者的经济行为很可能丧失追求成本最小化与利润最大化的能力，从而导致X-Inefficiency），结果是公营企业整体运营成本高、质量水平低、经营管理的效率低。
（四）资金筹措难度大。城市基础设施建设资金除由城市财政筹集和世行贷款外，由各部门分散管理。
（五）城市建设投资公司市场主体地位没有真正体现。我国一部分已经建立城市建设投资开发的公司大部分主要依靠贷款运作，由于一些投资无法收回，出现经营困难。投资的项目权责分明，以城市建设投资公司为主体的城市基础设施融资，没有形成了“货币——实物——货币”的良性循环。
三、建设城市基础设施的途径
由于基础设施建设具有消费的准公共物品性、经营的自然垄断性和投资的资金集合性等特点，这就使得政府在管理的时候常常陷入两难的境地。一方面，基础设施建设必须由政府出面引导和监管，以维护公众利益；另一方面，政府必须引入竞争机制，以提高效率。
借鉴国内外先进城市的经验，城市建设投融资改革的方向应当是逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资新模式、新格局。把政府资金继续作为城市基础设施建设投资的稳定来源；把经营城市作为扩大城市基础设施建设投资的重要途径；把引入社会资金作为城市基础设施建设投资体制改革的重点；把多种融资方式作为城市基础设施建设投资的主要渠道；把依法管理作为加快城市基础设施建设投资的根本保证。实行投资主体多元化,在市场经济条件下,利用市场机制可以实现全社会各方资金在城市基础设施建设中的流向和配置。最终实现城市基础设施对城市社会经济发展的促进和保障作用。操作主体是由政府管理的、从事城市建设投融资业务的城市建设投资公司。具体来说城市基础设施建设的途径有:
（一）资产变现。主要是针对价值相对较小，产权关系清晰，服务网络性要求较低，便于社会化经营的城市基础设施资产。如固体废弃物收集处理设施、自来水生产设施、燃气生产设施、污水处理装置和公交客运场站等。其资产变现可以通过招投标方式，以现时的市场价格出售给社会经营者，以便回收国家资金，用于其他项目的建设。
（二）指定专营权。即基础设施特许经营。主要是针对一次性投资较大，服务网络性要求较高的新建项目资产，如高速公路、地铁隧道和高架大桥等。这类资产具有自然垄断经营的特点，政府可通过城建投资公司面向社会的有限招标，选定一家企业给予专营权，或者由政府直接将专营权授予给城建投资公司进行经营。在一定的时限内（如果需要的话，可长达20～30年）按照双方就服务的质量和价格达成一致，由企业向社会提供公共服务。同时，企业承担基础设施投资，政府承诺企业的投资回报。其在我国应用最早的是ＢＯＴ方式。ＢＯＴ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）的定义一般是指城市基础设施的“建设——经营——转让”的一种方式，是以政府和企业之间达成协议为前提，由政府向企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一城镇基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。当特许期限结束，企业按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。
（三）权益转让。主要是针对资产不宜分割，服务系统性很强，对城市居民生活密切相关的公用事业类项目资产，如上下水管网、燃气管道、电力输配线路等。这类项目政府首先必须保证足够的财政投入予以建成，然后可试点将项目资产的权益分割为一定标准的金融单位，采取国有股转让、法人股转让、收益权抵押等多种方式，将其中部分资产向社会投资者进行权益转让。
（四）合同承包。主要是针对设施项目由政府投资完成，所有权属于政府，但该项目资产的管理和经营以合同的方式交由社会经营者负责，政府负责监督。如道路绿地养护、区域道路清扫、河道涵洞维修等。
（五）土地经营开发：目前的土地收购储备制度仍存在明显缺陷：一是土地处于储备状态时没有体现和利用其价值；二是土地收购、储备与土地的初级开发不能很好地配套，影响土地增值，增加了政府的负担解决这些问题需要实行土地经营全过程的市场化运作，即选择政府性的投资公司储备土地并按照政府的规划、计划进行初级开发，这样既能充分开掘处于储备状态的土地价值，又能发挥城建投资公司基础设施投资功能，顺利实施成片土地或区域性基础设施配套，并从土地交易收益中收回配套资金，实现土地升值。
（六）发行政府债券，直接融资：借鉴国内外先进城市的经验，城市建设投融资改革的方向应当是逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资新模式、新格局。把政府资金继续作为城市基础设施建设投资的稳定来源；把经营城市作为扩大城市基础设施建设投资的重要途径；把引入社会资金作为城市基础设施建设投资体制改革的重点；把多种融资方式作为城市基础设施建设投资的主要渠道；把依法管理作为加快城市基础设施建设投资的根本保证。
四、在城市基础设施建设中，应注意的问题
城市公共设施的特性在于它的公共产品性、居民的必须性，它是依靠一家一户和一个团体不能自行解决的事情，一定程度上它还具有垄断性的一面。一般说，市场化更加有利于富人而不利于穷人，而公共设施和产品主要是服务和照顾穷人的，如果采取过分市场化改革，受危害最大的是弱势群体。经济学之父亚当·斯密那样崇尚自由市场经济，竭力提倡政府管的事越少越好，但是，却把公共设施建设和公共产品的提供作为政府义不容辞的三大职能之一。具体的说政府要做到:强化政府对基础设施的总体规划和市场监管职能。建立重大基础设施项目规划、投融资方案的专家论证制度，提高规划的前瞻性、科学性和透明度；加强事先控制和事后评价，依据法律法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件进行管理，实现政府由直接管理者向市场监管者的角色转变。
参考文献：
[1]郑振秀,杨沛霖城市建设资金管理[Ｍ]北京:中国建筑工业出版社,1989.
[2]王延辉城市经济制导管理[Ｍ]北京:社会科学文献出版社,2000.
[3]任俊生中国公用产品价格管制[Ｍ]北京:经济管理出版社,2002.
关键词：城市基础设施；指定专营权；权益转让
在未来10年，中国的城市人口将达到8亿，占到世界总人口的8%。可以预见，在未来二三十年的时间里，中国的城市化水平将由目前的36%提高到50%，也就是说，将至少有一半人住在城市里，古老的三七开的城乡格局将被彻底打破。中国，这个世界上最大的农业国，将从此步入城市化国家的行列。
一、城市是人类文明的象征，基础设施是城市的物质载体
何谓城市基础设施建设，可以从两个角度下定义：从城市生态系统平衡的角度看，城市基础设施是城市中直接为维持城市生产与生活正常秩序和保证城市发展提供必不可少物质条件的那些设施；从城市社会再生产的角度看，城市基础设施是为城市进行物质的、精神的以及人本身的社会再生产而创造的一般的、共同的、社会化的物质条件。概括地讲，城市基础设施就是既为物质生产又为市民生活提供的一般的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施是现代化城市形成和发展的基础，它是城市经济、社会发展的支撑系统和承载体，是发挥城市中心作用和实行开放搞活、改善投资环境的重要物质条件城市基础设施直接为生产和生活提供服务，并且直接参与社会生产过程，它必须在数量和质量上、在时间和空间分布上与整个城市的其它各项建设同步和配套。对城市基础设施现状进行评价有利于各级政府了解城市基础设施的现状，明确该地区基础设施所处的水平，据此制定城市基础设施的远景发展计划，以加强城市基础设施的建设，改变城市基础设施欠帐多、不适应城市经济社会发展需求的状况.它是城市有别于乡村的显著标志，是城市生产、生活的最基本的载体，也是城市可持续发展的基础。
二、我国城市基础设施的现状分析
改革开放以来，我国的城市基础设施建设虽有较大发展，但是与当前城市人口规模膨胀和社会经济迅速增长的需求相比，与国外发达国家相比还有较大差距，还没有形成“基础设施促进经济发展，经济发展带动城市基础设施建设”的局面。许多城市不同程度地存在着道路通行能力低，交通拥塞，水源短缺，供水、供电紧张，供气，园林绿地不足，污水、垃圾处理设施严重短缺等问题。这些问题在特大城市和大城市中尤为突出并日益严重，已直接影响到城市社会经济的发展，与现代化城市的建设要求极不适应。例如北京上下班常拥挤，特别是上下班的时间，幽默的北京人说，北京不仅是首都，还是“首堵”。一个非常重要的方面，就是目前非常落后的、原始的基础设施融资体系缺乏一个有效的金融支持。或者说，堵车表面上堵的是交通，实际上体现的是金融方面的拥堵和金融资源配置的不畅。城市基础设施建设存在的主要问题：
（一）投资渠道狭窄单一。我国基础设施建设长期基本上实行的是政府单一管理体制，城市建设资金的筹措、使用和管理由政府包揽。融资渠道窄，政府财力有限，这是造成我国城市基础设施建设规模过小的主要原因。目前，政府仍为基础设施投资主体，多方投资的良性循环还未形成。投入渠道狭窄，使得基础设施供给严重滞后于加工业发展，成为经济起飞的瓶颈障碍。
（二）基础设施价格严重错位。传统上公用事业的产品，如自来水、燃气、热力和公交一直都被认为不属于商品范畴。这种观点淡化了公用事业产品的价格，使它们长期处于低价运营状态，价格不能反映生产实际成本，价格与价值背离。为维持其运营，政府每年都要给公用事业企业以巨额补贴。这一方面增加了财政负担，另一方面使公用事业企业的政策性亏损和经营混在一起，难以划清，无法对企业经营状况进行考核，不利于公用事业企业激励机制的形成，在一定程度上掩盖了企业经营不善、效益差等问题。
（三）条块分割下的垄断经营。条块分割严重，邮电、通讯、电力属条条管理，水、热、道路以地方块块管理为主，立项、计划权等集中在城市建设行政主管部门。上下对口的庞大行政机构及其公营企业，导致了行业垄断，其它经营主体很难介入。这种局面必然导致公营企业内部产生X非效率（莱本斯坦：受庇护的垄断者的经济行为很可能丧失追求成本最小化与利润最大化的能力，从而导致X-Inefficiency），结果是公营企业整体运营成本高、质量水平低、经营管理的效率低。
（四）资金筹措难度大。城市基础设施建设资金除由城市财政筹集和世行贷款外，由各部门分散管理。
（五）城市建设投资公司市场主体地位没有真正体现。我国一部分已经建立城市建设投资开发的公司大部分主要依靠贷款运作，由于一些投资无法收回，出现经营困难。投资的项目权责分明，以城市建设投资公司为主体的城市基础设施融资，没有形成了“货币——实物——货币”的良性循环。
三、建设城市基础设施的途径
由于基础设施建设具有消费的准公共物品性、经营的自然垄断性和投资的资金集合性等特点，这就使得政府在管理的时候常常陷入两难的境地。一方面，基础设施建设必须由政府出面引导和监管，以维护公众利益；另一方面，政府必须引入竞争机制，以提高效率。
借鉴国内外先进城市的经验，城市建设投融资改革的方向应当是逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资新模式、新格局。把政府资金继续作为城市基础设施建设投资的稳定来源；把经营城市作为扩大城市基础设施建设投资的重要途径；把引入社会资金作为城市基础设施建设投资体制改革的重点；把多种融资方式作为城市基础设施建设投资的主要渠道；把依法管理作为加快城市基础设施建设投资的根本保证。实行投资主体多元化,在市场经济条件下,利用市场机制可以实现全社会各方资金在城市基础设施建设中的流向和配置。最终实现城市基础设施对城市社会经济发展的促进和保障作用。操作主体是由政府管理的、从事城市建设投融资业务的城市建设投资公司。具体来说城市基础设施建设的途径有:
（一）资产变现。主要是针对价值相对较小，产权关系清晰，服务网络性要求较低，便于社会化经营的城市基础设施资产。如固体废弃物收集处理设施、自来水生产设施、燃气生产设施、污水处理装置和公交客运场站等。其资产变现可以通过招投标方式，以现时的市场价格出售给社会经营者，以便回收国家资金，用于其他项目的建设。
（二）指定专营权。即基础设施特许经营。主要是针对一次性投资较大，服务网络性要求较高的新建项目资产，如高速公路、地铁隧道和高架大桥等。这类资产具有自然垄断经营的特点，政府可通过城建投资公司面向社会的有限招标，选定一家企业给予专营权，或者由政府直接将专营权授予给城建投资公司进行经营。在一定的时限内（如果需要的话，可长达20～30年）按照双方就服务的质量和价格达成一致，由企业向社会提供公共服务。同时，企业承担基础设施投资，政府承诺企业的投资回报。其在我国应用最早的是ＢＯＴ方式。ＢＯＴ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）的定义一般是指城市基础设施的“建设——经营——转让”的一种方式，是以政府和企业之间达成协议为前提，由政府向企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一城镇基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。当特许期限结束，企业按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。
（三）权益转让。主要是针对资产不宜分割，服务系统性很强，对城市居民生活密切相关的公用事业类项目资产，如上下水管网、燃气管道、电力输配线路等。这类项目政府首先必须保证足够的财政投入予以建成，然后可试点将项目资产的权益分割为一定标准的金融单位，采取国有股转让、法人股转让、收益权抵押等多种方式，将其中部分资产向社会投资者进行权益转让。
（四）合同承包。主要是针对设施项目由政府投资完成，所有权属于政府，但该项目资产的管理和经营以合同的方式交由社会经营者负责，政府负责监督。如道路绿地养护、区域道路清扫、河道涵洞维修等。
（五）土地经营开发：目前的土地收购储备制度仍存在明显缺陷：一是土地处于储备状态时没有体现和利用其价值；二是土地收购、储备与土地的初级开发不能很好地配套，影响土地增值，增加了政府的负担解决这些问题需要实行土地经营全过程的市场化运作，即选择政府性的投资公司储备土地并按照政府的规划、计划进行初级开发，这样既能充分开掘处于储备状态的土地价值，又能发挥城建投资公司基础设施投资功能，顺利实施成片土地或区域性基础设施配套，并从土地交易收益中收回配套资金，实现土地升值。
（六）发行政府债券，直接融资：借鉴国内外先进城市的经验，城市建设投融资改革的方向应当是逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资新模式、新格局。把政府资金继续作为城市基础设施建设投资的稳定来源；把经营城市作为扩大城市基础设施建设投资的重要途径；把引入社会资金作为城市基础设施建设投资体制改革的重点；把多种融资方式作为城市基础设施建设投资的主要渠道；把依法管理作为加快城市基础设施建设投资的根本保证。
四、在城市基础设施建设中，应注意的问题
城市公共设施的特性在于它的公共产品性、居民的必须性，它是依靠一家一户和一个团体不能自行解决的事情，一定程度上它还具有垄断性的一面。一般说，市场化更加有利于富人而不利于穷人，而公共设施和产品主要是服务和照顾穷人的，如果采取过分市场化改革，受危害最大的是弱势群体。经济学之父亚当·斯密那样崇尚自由市场经济，竭力提倡政府管的事越少越好，但是，却把公共设施建设和公共产品的提供作为政府义不容辞的三大职能之一。具体的说政府要做到:强化政府对基础设施的总体规划和市场监管职能。建立重大基础设施项目规划、投融资方案的专家论证制度，提高规划的前瞻性、科学性和透明度；加强事先控制和事后评价，依据法律法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件进行管理，实现政府由直接管理者向市场监管者的角色转变。
参考文献：
[1]郑振秀,杨沛霖城市建设资金管理[Ｍ]北京:中国建筑工业出版社,1989.
[2]王延辉城市经济制导管理[Ｍ]北京:社会科学文献出版社,2000.
[3]任俊生中国公用产品价格管制[Ｍ]北京:经济管理出版社,2002.