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摘 要 当前，我国农村环境污染严重，治理资源严重不足，在面临政府资金短缺的情况下实现对农村环境综合治理之挑战，无疑是各级政府“十三五”期间的艰巨任务。PPP模式给这一难题提出了可行的解决办法。本文基于对简阳市农村环境治理的实证研究，通过SWOT分析，分别厚植于简阳市的普通村落和四川省新五大旅游区之一的“三岔湖”的地方特点，提出了在简阳市进行农村环境综合治理的PPP模式的创新思路。
关键词 农村 环境综合治理 PPP模式 SPV TBOT
基金项目：本论文系本人主持的国家社会科学基金项目（15CFX053）“公私合作开展农村环境综合治理的模式创新与法律保障研究”的阶段性成果；西南石油大学科研启航计划项目（2014QHZ004）“大气污染防治法律的制度逻辑与治理范式的调整研究”阶段性成果；该论文得到国家留学基金委资助发表。
作者简介：傅晶晶，西南石油大学法学院副教授，硕士研究生导师，四川石油天然气发展研究中心研究人员，荷兰马斯特里赫特大学博士研究生，研究方向：环境资源法学；周阳，西南石油大学法学院硕士研究生。
中图分类号：C912.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.243
十八届三中全会提出“要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。2015年中央一号文件指出“要全面推进农村人居环境整治、引导和鼓励社会资本投向农村建设”。2017年中央一号文件进一步明确“要深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设，加大力度支持农村环境集中连片综合治理，支持各地加强特色村镇产业支撑、基础设施、公共服务、环境风貌等建设。”在此背景下，基于本土特色和实践知识，探究农村环境综合治理的长效创新机制，就肩负着以观念转变为先导，以制度建设为保障，以创新实施机制为主要内容的中国特色农村的建设任务；有利于促进美丽农村、美丽中国的尽快实现。
目前有关公私合作伙伴关系（Public-private partnership，以下简称PPP）的定义未有定论。联合国发展计划署将PPP定义为政府、营利性和非营利性组织基于某个项目而形成的一种长期的相互合作关系的形式，其本质在于通过政府和社会资本的长期合作关系，形成政府资源及市场资源在数量、禀赋上的优势互补。 我国《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）把PPP定义为“政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”
一、研究对象与调查结果概况
（一）研究对象概况
简阳市是成都市下辖县级市，位于四川盆地中部，平均海拔400-580米，地势西北高、东南低，地貌以丘陵地形为主，丘陵地形占到全市总面积的88.1%。2012年末，简阳市总人口107万人，其中农业人口70多万人，占据全市总人口的65.4%。农业收入是简阳人均收入的主要来源，农村是简阳人的主要居所，因此，对农村环境进行综合治理，直接关乎提升简阳农村居民的幸福感。目前，简阳农村环境已遭受了一定程度的污染，虽然政府也在着手治理，但囿于有限的政府资金和人力，简阳农村环境治理的现状与应然目标之间仍存在较大差距。
（二）调查结果分析
本研究选取四川省简阳市石钟镇、三岔镇周边的村庄进行实地调查， 2016年9月向两镇周边村庄的居民发放了200份调查问卷，收回问卷185份，其中有效问卷180份，回收率92.5%，有效回收率90%，并对长顺村的居民和当地村委会的干部进行了实地访谈，获取第一手资料。调查对象中，年龄50岁以上9人，占比5%，40岁到50岁有42人，占比23.3%，30岁到40岁有84人，占46.7%，20岁到30岁的35人，占19.4%。受教育程度，初中学历85人，占47.2%；小学及以下学历47人，占26.1%；高中及以上学历48人，占 26.7%。认为当地环境受到污染并影响日常生活的人为107人，占59.4%，认为当地环境受到污染但是污染不大的有43人，占23.9%。
通过对当地村委会干部及部分居民半结构式的访谈了解到简阳市农村环境存在的主要环境问题包括：
1.生活垃圾处理方式原始落后
根据问卷，简阳市村民处理生活垃圾的途径主要包括随意倾倒、焚烧、填埋、用作农业肥料、现代化集中处理五种形式，其中随意倾倒占41%，焚烧占14%，填埋占9%，用作农肥占5%，现代化集中处理占30%，由于政府资金不足，三个月到半年才有专人回收垃圾，致使垃圾点周边的土壤、大气等环境遭受严重的污染和破坏。（详见表1）
表1：简阳市农村居民处理生活垃圾方式
2.新建项目致水资源二次污染
简阳市的特色水资源景区——三岔湖，是都江堰龙泉山灌区水利工程的大型屯蓄水湖泊，也是当地及下游居民饮用水来源地，可以说是当地人民的生命线。成都会展集团已投资40亿元在三岔湖新建三岔湖长岛国际旅游度假区项目，旨在建成一个集会议、度假、休闲、旅游、水上游乐、户外运动、生态人居为一体的国际会议旅游度假区。然而对当地居民的走访调查结果显示，开发商对当地环境破坏较为严重，湖区周围随处可见建筑垃圾和生活垃圾，致使饮水资源受到再次污染，给当地的居民生活带来了极大影响，人居环境受到了严重破坏。
3.大面积耕地荒芜，土地利用率低
随着城镇化进程的加快，大量农村劳动力进城务工，导致耕地大面积荒芜。据统计资料显示，简阳市耕地面积约为150万亩，按照一个村荒芜耕地达五分之一（有的村更甚）的比例计算，简阳市荒芜的耕地面積至少达到30万亩。 在我国土地资源本就匮乏的大背景下，探究如何提升土地资源的利用效率，盘活农村经济发展方式，应是农村发展的题中之意。 二、简阳市农村环境治理的实际样态与现实困境
（一）简阳市农村环境治理的主要方式
1.传统粗放式治理模式
近年来农药污染、塑料污染、工业污染等新型污染源对农民赖以生存的环境和土地造成了严重破坏。传统的农耕模式靠的是环境的自我修复，无需治理的观念已经深入村民人心。而今环境破坏的速度加快，与环境自我修复的能力不相匹配，更导致环境继续恶化。如此循环往复，使环境破坏超出环境修复的临界点，发然后禁，则捍格而不胜。
2.政府出资进行小规模治理
政府在农村大力推广清洁能源——沼气。沼气作为一种因陋就简、就地取材的能源，以其清洁度高，使用方便的特点被政府在农村大力推广普及。截至2015年，四川农村沼气用户达到606万户，占全国的1/7，居全国第一位，农村普及率突破65%。但是据调查访谈得知，由于各家各户经济条件不同和土地使用面积的限制，沼气的推广普及难以落实到每家每户，目前普及率最大估值65%。此外，政府出资修建垃圾统一回收点和印发资料普及垃圾分类知识，但由于监管阙如，存在实施不到位或者造成二次污染等问题。
3.私人承包土地进行小范围治理
目前，简阳市较为盛行的一种农村环境治理模式是政府代表农民与私人签订大面积耕地承包合同，种植经济作物或树木，进行较大面积的土地开发和相应区域环境治理工作。这既增加了土地利用率，也给部分农民带来经济收入。但新问题亦随之产生，大多数失地农民只能靠微薄的土地补助（600-800块一亩地）生活，令其生活更加失保。值得一提的是，在集体所有制的土地上设立承包等用益物权，理应由农民或者村委会与承包商签订合同，但据调查，农民对承包一事知之甚少，完全由地方政府包办。（表2）
表2：当地引进私人企业承包治理环境的现状
（二）农村环境综合治理的现实困局
1.农村环境治理供给主体单一，环境治理资金匮乏
环境是典型的公共物品，具有非竞争性、非排他性、公益性的特征。基于萨缪尔森的观察，公共产品难以通过市场自发地生产，因此这类产品往往由政府供给。 然而政府财政转移支付的机制面临着资金匮乏、效率低下等问题。四川农村环境主要面临三种类型的污染：一是累积型污染，即传统畜牧养殖业、农耕活动所产生的土壤污染、农药污染、水体污染及大气污染；二是新增型污染，即农民集中居住新增的污染排放，乡村旅游业发展带来的污染排放，农民生活垃圾、废水等污染集中处理设施建设、操作、管理不规范所带来的污染；三是转移型污染，即从城市转移向农村的高排放工业污染物。 由于环境治理资金的匮乏，有限的环境治理资源不仅无法有效治理以上三种污染源，连农村基础环保设施都难以进行有效的配套建设。
2.现有法律的阙如与体系的断裂
良法乃善治之前提。然而长期以来，我国在环境法律制度的设计上以城市和工业为导向，重城市轻农村、重工业轻农业，导致农村环境法律制度严重滞后于污染现实。首先，我国至今尚无针对农村环境问题的专门性立法。顶层设计的缺失导致农村环境治理缺乏系统完整的立法指导。其次，既有的农村环境保护法律体系尚不能适应农村环境保护事业的要求。目前我国有关农村环境保护方面的法律主要包括《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》、《农村集体土地承包法》、《水土保持法》、以及环境污染防治单行法律。然而上述每部法律中涉及农村环境保护的条文不仅分散，还存在笼统、抽象、可操作性弱等问题。法律体系的断裂导致农村环境治理工作缺乏可操作的具体措施。农村环境保护的“法律真空”亦使得各种利益关系长期处于无序状态，加剧了农村生态环境的恶化。
3.农村环境监管体系混乱抵牾
我國农村环境治理以“命令-控制型”行政规制为主，然而负有农村环境保护管理职能的行政部门却包括环境保护局、农业局、国土资源局、林业局、水利局、交通局、旅游局等。“多龙治水”的行政格局极易造成行使职权的相互推诿和政策的抵牾，致使农村环境治理形同“制度空转”。
三、公私合作开展农村环境综合治理的SWOT分析
（一）优势分析
长期以来，农村环境的治理主体都是政府，导致政府财政资金压力巨大，PPP模式有利于调动社会资本，减轻政府财政负担，实现资金的最佳价值。此外，PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，PPP 模式能通过合理的风险分担机制，使各参与方对风险进行监控管理，以达到最佳的经济效益。 第三，PPP模式有利于切实落实经济、社会、环境保护的协调发展。相较于其他开发模式，PPP模式以契约为基石，项目各方主体都需要在所签订的合同的框架内行事，从而有效规避项目在执行过程中的走样与偏差风险；同时一旦项目实施方违约，政府也可以依据合同进行处罚与追责，从而最大限度地确保环境综合治理的效果。因为存在合同的约束，所以政府和社会资本方都能在合同范围内积极履约，否则将承担严重的违约责任。PPP模式亦能有效规避政策风险。国家政策限制农村房地产开发的根本目的是为了保障耕地红线和农民的利益，只有让土地保持农业用地的状态，并为农民找到与乡村旅游结合、长期共同发展的结合点，方能符合国家相关政策法规。综上，PPP模式是当下最能实现政府、农民、企业三方共赢的农村环境综合治理的新思路。
（二）劣势分析
农村环境综合治理追本溯源应属于准公共产品：农村环境是包括大气、水、土壤等各种环境要素在内的一个生态系统的总称，个体使用环境不需要付费，但他也不能阻止别人消费环境，因此农村环境具备受益的非排他性；同时，农村生态环境系统的承载能力亦是有限的，工业化进程的加速、人口的增长、污染源的增加都会导致特定区域内的生态环境系统的质量下降，因此农村环境又具备消费的竞争性。括言之，农村环境综合治理兼具受益的非排他性和消费的竞争性特征，故可称为准公共物品。农村环境的准公共物品属性导致常态的PPP模式难以进入，如何将社会资本纳入公益领域是每一个PPP项目得以突破的关键。 （三）机会分析
在国家层面，十八届三中全会指出“要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。2015年中央一号文件指出“要全面推进农村人居环境整治、引导和鼓励社会资本投向农村建设”。2017年中央一号文件进一步明确“要深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设”。在四川省层面，2016年8月，中共四川省委在《关于推进绿色发展建设美丽四川的决定》中指出“推进绿色发展、建设美丽四川，就一定要注重农村环境的综合治理”。具体到简阳市，自2015年以来，简阳市采用PPP模式实施的政府投资项目共14个，估算投资193.95亿元，另有7个项目已经市政府常务会审议同意采用PPP模式实施。
（四）风险分析
运用PPP模式开展农村环境综合治理也有可能导致一些潜在问题的发生，需要特别注意：第一，项目风险。PPP项目的规划和筛选面临着风险预测过于乐观、政策变更等风险。第二，有效竞争问题。农村环境综合治理具有多样性、复杂性、长期性的特征，使得一般的社会资本难以进入该领域，信息的不对称导致政府很难甄选出最合适的社会资本参与项目治理。第三，契约风险。地方政府缺乏契约精神，容易因地方领导换届或私利“毁约”是社会资本参与PPP的另一大阻碍。第四，管理风险。PPP顶层设计的暂付阙如和地方政府管理能力的掣肘，导致PPP项目在具体履约过程中容易出现监管漏洞，从而出现损害社会公共利益的可能性。
四、农村环境治理PPP模式创新
（一）PPP基本模式及特征
国际惯例一般习惯按照私有化程度来划分PPP的不同模式，可分为三大类：形式私有化，实质私有化，功能私有化。 （详见表3）形式私有化指把公共部门的任务打包给一个国有企业。实质私有化指把公共部门的任务，包括基础设施的产权，通过出售或者公开发行股票给一个私营企业或由私营企业和公共部门股东组成的混合实体。功能私有化指把公共部门的任务转移给私营企业一段时间，如“设计和建造（DB）”、“设计-建造-融资-运营（DBFO）”、“建造-运营-移交（BOT）”等常见模式，但不转移产权。
表3：PPP的具体模式及主要特征
（二）农村环境综合治理的PPP模式创新
传统的PPP模式并不能很好地运用于农村环境综合治理工作，因此，厚植于简阳市农村特色，本文对简阳市的农村环境治理PPP模式提出了以下建议：
1.SPV农村环境综合治理公司
SPV模式（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司）是指为了实现某种特殊目的而组建成立的项目公司，公司可以通过贷款以及时下热兴的众筹等融资方式，开展项目修建，最终通过向用户收费或者是政府补贴回收投资成本并盈利。 SPV模式的特征在于投资主体（即公司股东）的多元化，既可以是政府和私人企业作为投资主体，也可以将当地村民纳入投资主体，甚至可以包括主权基金和市民个人。
SPV公司运营流程如下：（1）地方政府与私人企业或者其他社会资本按比例投入一定资金筹建PPP项目公司。（2）SPV通过银行等融资机构获得债券融资，融资方式为发放银行贷款、市政债券等。（3）SPV与政府签订特许经营合同，将待建PPP项目转让给SPV公司。（4）SPV公司再自行与不同的主体包括设计施工、运营维护等签订具体的合同，SPV负责整个项目的运行和管理。SPV公司在组成形式上可以选择有限责任公司开展项目运营。
结合简阳农村的实际情况，笔者认为对简阳农村环境综合治理的PPP项目，可充分运用“特色小镇”的理念。目前中国国内已经有合肥PPP 特色小鎮在建。根据规划，项目将围绕地方产业的构建为核心，按照“产、城、人、文”深度融合理念，集投资、创业、研学、居住、休闲、旅游于一体，打造一套具有地方特色、国内领先的小镇生态体系。
普通村落的特色小镇建设PPP模式运作方式：（1）合作主体（即股东）可以由政府、中标的私人企业、农村集体经济或者是合作经济组织、村民个人、咨询设计公司、施工运营公司等，合作成立SPV专项公司。（2）盈利模式：要吸引社会资本对项目进行投资，关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置能达到社会资本的预期收益率。此时建立社会资本的两类收入机制就显得尤为必要：政府的开发建设成本补偿和特许经营中取得的收益，两者之和能够很好地保障社会资本方的收入。
简阳市地形地貌以中央低矮丘陵、四周梯田环绕为主。如前所述，简阳市农村普遍面临土壤污染、水污染和耕地荒芜的环境问题。鉴此，笔者建议：有效依托简阳特殊的地理地貌，建立以梯田湿地生态系统为主体的鲜花主题特色小镇，即将梯田湿地生态系统与周边的丘陵绿植、鲜花村庄有机结合，构成自然和谐的“山、水、林、田、村”生命共同体。梯田湿地的建设在涵养水源、调节径流、保持水土、防止滑坡、调节气候等方面可以发挥不可替代的作用，同时可以借鉴法国、瑞士“鲜花小镇”项目的成功经验，打造具有简阳特色的湿地鲜花小镇特色村落。寓农村环境治理和特色小镇旅游开发建设于一体，这既是治理农村环境的一种方式，又能够给当地的居民带来可观的经济收入，且形成可持续的良性循环，对于后世的生存发展具有长远的意义。
2.TBOT模式
TBOT模式（Transfer-Build-Operation-Transfer，转让-建设-运营-移交）是基于TOT与BOT的创新。该模式是特许经营类模式的一种新类别，以一个既有的成熟的盈利项目为依托，开展其周边环境综合治理的PPP项目。TBOT模式以BOT为主，融合了TOT的精髓，即政府通过招标将已经运营一段成熟项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人，投资人负责组建项目公司去建设和经营周边综合待建项目，项目建设开始经营后，政府从项目公司获得与现有成熟的项目经营权等值的收益，同时按照该TBOT协议，投资人在规定年限内相继将成熟项目和新项目的经营权归还给政府。 笔者认为，简阳市三岔湖景区即是一个适合于TBOT模式的公私合作项目，目前已有成熟的盈利三岔湖休闲项目，基于该项目的周边农村环境综合治理就可以采取TBOT的模式，即简阳市政府将三岔湖未来多年的特许经营权转让给特定的中标企业，由该企业组建专门的TBOT项目公司，按照与政府签订的协议和政府的发展规划，完成三岔湖景区项目的打造与周边农村环境综合治理工程。待三岔湖综合旅游基地项目打造成熟并开始运营后，政府收取与现有成熟项目经营权相等值的收益，同时按照TBOT协议，该企业在规定年限内相继将成熟项目（三岔湖休闲景区）和新项目（旅游休闲项目）的项目经营权归还给政府。
在具体操作时，要将休闲旅游项目的建设用地和周边农用耕地纳入土地利用总体规划和年度计划从而进行合理安排。厚植于三岔湖地区邻近天府国际机场和天府新区的优势，将特色休闲旅游项目例如大型垂钓比赛、羊肉美食节等与原汁原味的农耕体验项目相结合，充分打造最具特色的成都周边游休闲旅游项目。
在简阳市农村环境治理过程引入PPP模式是有理论基础和现实条件的，上文中以PPP模式的SWOT分析为重要契合点，创造性的提出了两种新的适合简阳地区农村环境治理的PPP模式。关于两种模式的制度保障及法律保障体系构建，是接下来需要进一步加强理论和现实研究的重点。
注释：
贾康、孙洁.公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源和功能.经济研究参考.2014（13）.4-16.
施耀君.简阳市退耕还林工程现状及对策建议.南方农业.2013（7）.52-54.
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陶宏志、蘇杨.农村环境管理体制改革的理论和实践——基于成都经验.中国发展观察.2015（2）.75-79.
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李竞一.中国的PPP机遇.招标采购管理.2014（8）.8-12.
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曾晓安.用PPP模式化解地方政府债务的路径选择中国财政.2014（9）.25-26.
张辉.污染场地环境管理法律制度研究.安徽大学.2015.
黄芳芳.以PPP模式打造特色小镇.经济.2016（12）.68-71.
关键词 农村 环境综合治理 PPP模式 SPV TBOT
基金项目：本论文系本人主持的国家社会科学基金项目（15CFX053）“公私合作开展农村环境综合治理的模式创新与法律保障研究”的阶段性成果；西南石油大学科研启航计划项目（2014QHZ004）“大气污染防治法律的制度逻辑与治理范式的调整研究”阶段性成果；该论文得到国家留学基金委资助发表。
作者简介：傅晶晶，西南石油大学法学院副教授，硕士研究生导师，四川石油天然气发展研究中心研究人员，荷兰马斯特里赫特大学博士研究生，研究方向：环境资源法学；周阳，西南石油大学法学院硕士研究生。
中图分类号：C912.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.243
十八届三中全会提出“要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。2015年中央一号文件指出“要全面推进农村人居环境整治、引导和鼓励社会资本投向农村建设”。2017年中央一号文件进一步明确“要深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设，加大力度支持农村环境集中连片综合治理，支持各地加强特色村镇产业支撑、基础设施、公共服务、环境风貌等建设。”在此背景下，基于本土特色和实践知识，探究农村环境综合治理的长效创新机制，就肩负着以观念转变为先导，以制度建设为保障，以创新实施机制为主要内容的中国特色农村的建设任务；有利于促进美丽农村、美丽中国的尽快实现。
目前有关公私合作伙伴关系（Public-private partnership，以下简称PPP）的定义未有定论。联合国发展计划署将PPP定义为政府、营利性和非营利性组织基于某个项目而形成的一种长期的相互合作关系的形式，其本质在于通过政府和社会资本的长期合作关系，形成政府资源及市场资源在数量、禀赋上的优势互补。 我国《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）把PPP定义为“政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”
一、研究对象与调查结果概况
（一）研究对象概况
简阳市是成都市下辖县级市，位于四川盆地中部，平均海拔400-580米，地势西北高、东南低，地貌以丘陵地形为主，丘陵地形占到全市总面积的88.1%。2012年末，简阳市总人口107万人，其中农业人口70多万人，占据全市总人口的65.4%。农业收入是简阳人均收入的主要来源，农村是简阳人的主要居所，因此，对农村环境进行综合治理，直接关乎提升简阳农村居民的幸福感。目前，简阳农村环境已遭受了一定程度的污染，虽然政府也在着手治理，但囿于有限的政府资金和人力，简阳农村环境治理的现状与应然目标之间仍存在较大差距。
（二）调查结果分析
本研究选取四川省简阳市石钟镇、三岔镇周边的村庄进行实地调查， 2016年9月向两镇周边村庄的居民发放了200份调查问卷，收回问卷185份，其中有效问卷180份，回收率92.5%，有效回收率90%，并对长顺村的居民和当地村委会的干部进行了实地访谈，获取第一手资料。调查对象中，年龄50岁以上9人，占比5%，40岁到50岁有42人，占比23.3%，30岁到40岁有84人，占46.7%，20岁到30岁的35人，占19.4%。受教育程度，初中学历85人，占47.2%；小学及以下学历47人，占26.1%；高中及以上学历48人，占 26.7%。认为当地环境受到污染并影响日常生活的人为107人，占59.4%，认为当地环境受到污染但是污染不大的有43人，占23.9%。
通过对当地村委会干部及部分居民半结构式的访谈了解到简阳市农村环境存在的主要环境问题包括：
1.生活垃圾处理方式原始落后
根据问卷，简阳市村民处理生活垃圾的途径主要包括随意倾倒、焚烧、填埋、用作农业肥料、现代化集中处理五种形式，其中随意倾倒占41%，焚烧占14%，填埋占9%，用作农肥占5%，现代化集中处理占30%，由于政府资金不足，三个月到半年才有专人回收垃圾，致使垃圾点周边的土壤、大气等环境遭受严重的污染和破坏。（详见表1）
表1：简阳市农村居民处理生活垃圾方式
2.新建项目致水资源二次污染
简阳市的特色水资源景区——三岔湖，是都江堰龙泉山灌区水利工程的大型屯蓄水湖泊，也是当地及下游居民饮用水来源地，可以说是当地人民的生命线。成都会展集团已投资40亿元在三岔湖新建三岔湖长岛国际旅游度假区项目，旨在建成一个集会议、度假、休闲、旅游、水上游乐、户外运动、生态人居为一体的国际会议旅游度假区。然而对当地居民的走访调查结果显示，开发商对当地环境破坏较为严重，湖区周围随处可见建筑垃圾和生活垃圾，致使饮水资源受到再次污染，给当地的居民生活带来了极大影响，人居环境受到了严重破坏。
3.大面积耕地荒芜，土地利用率低
随着城镇化进程的加快，大量农村劳动力进城务工，导致耕地大面积荒芜。据统计资料显示，简阳市耕地面积约为150万亩，按照一个村荒芜耕地达五分之一（有的村更甚）的比例计算，简阳市荒芜的耕地面積至少达到30万亩。 在我国土地资源本就匮乏的大背景下，探究如何提升土地资源的利用效率，盘活农村经济发展方式，应是农村发展的题中之意。 二、简阳市农村环境治理的实际样态与现实困境
（一）简阳市农村环境治理的主要方式
1.传统粗放式治理模式
近年来农药污染、塑料污染、工业污染等新型污染源对农民赖以生存的环境和土地造成了严重破坏。传统的农耕模式靠的是环境的自我修复，无需治理的观念已经深入村民人心。而今环境破坏的速度加快，与环境自我修复的能力不相匹配，更导致环境继续恶化。如此循环往复，使环境破坏超出环境修复的临界点，发然后禁，则捍格而不胜。
2.政府出资进行小规模治理
政府在农村大力推广清洁能源——沼气。沼气作为一种因陋就简、就地取材的能源，以其清洁度高，使用方便的特点被政府在农村大力推广普及。截至2015年，四川农村沼气用户达到606万户，占全国的1/7，居全国第一位，农村普及率突破65%。但是据调查访谈得知，由于各家各户经济条件不同和土地使用面积的限制，沼气的推广普及难以落实到每家每户，目前普及率最大估值65%。此外，政府出资修建垃圾统一回收点和印发资料普及垃圾分类知识，但由于监管阙如，存在实施不到位或者造成二次污染等问题。
3.私人承包土地进行小范围治理
目前，简阳市较为盛行的一种农村环境治理模式是政府代表农民与私人签订大面积耕地承包合同，种植经济作物或树木，进行较大面积的土地开发和相应区域环境治理工作。这既增加了土地利用率，也给部分农民带来经济收入。但新问题亦随之产生，大多数失地农民只能靠微薄的土地补助（600-800块一亩地）生活，令其生活更加失保。值得一提的是，在集体所有制的土地上设立承包等用益物权，理应由农民或者村委会与承包商签订合同，但据调查，农民对承包一事知之甚少，完全由地方政府包办。（表2）
表2：当地引进私人企业承包治理环境的现状
（二）农村环境综合治理的现实困局
1.农村环境治理供给主体单一，环境治理资金匮乏
环境是典型的公共物品，具有非竞争性、非排他性、公益性的特征。基于萨缪尔森的观察，公共产品难以通过市场自发地生产，因此这类产品往往由政府供给。 然而政府财政转移支付的机制面临着资金匮乏、效率低下等问题。四川农村环境主要面临三种类型的污染：一是累积型污染，即传统畜牧养殖业、农耕活动所产生的土壤污染、农药污染、水体污染及大气污染；二是新增型污染，即农民集中居住新增的污染排放，乡村旅游业发展带来的污染排放，农民生活垃圾、废水等污染集中处理设施建设、操作、管理不规范所带来的污染；三是转移型污染，即从城市转移向农村的高排放工业污染物。 由于环境治理资金的匮乏，有限的环境治理资源不仅无法有效治理以上三种污染源，连农村基础环保设施都难以进行有效的配套建设。
2.现有法律的阙如与体系的断裂
良法乃善治之前提。然而长期以来，我国在环境法律制度的设计上以城市和工业为导向，重城市轻农村、重工业轻农业，导致农村环境法律制度严重滞后于污染现实。首先，我国至今尚无针对农村环境问题的专门性立法。顶层设计的缺失导致农村环境治理缺乏系统完整的立法指导。其次，既有的农村环境保护法律体系尚不能适应农村环境保护事业的要求。目前我国有关农村环境保护方面的法律主要包括《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》、《农村集体土地承包法》、《水土保持法》、以及环境污染防治单行法律。然而上述每部法律中涉及农村环境保护的条文不仅分散，还存在笼统、抽象、可操作性弱等问题。法律体系的断裂导致农村环境治理工作缺乏可操作的具体措施。农村环境保护的“法律真空”亦使得各种利益关系长期处于无序状态，加剧了农村生态环境的恶化。
3.农村环境监管体系混乱抵牾
我國农村环境治理以“命令-控制型”行政规制为主，然而负有农村环境保护管理职能的行政部门却包括环境保护局、农业局、国土资源局、林业局、水利局、交通局、旅游局等。“多龙治水”的行政格局极易造成行使职权的相互推诿和政策的抵牾，致使农村环境治理形同“制度空转”。
三、公私合作开展农村环境综合治理的SWOT分析
（一）优势分析
长期以来，农村环境的治理主体都是政府，导致政府财政资金压力巨大，PPP模式有利于调动社会资本，减轻政府财政负担，实现资金的最佳价值。此外，PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，PPP 模式能通过合理的风险分担机制，使各参与方对风险进行监控管理，以达到最佳的经济效益。 第三，PPP模式有利于切实落实经济、社会、环境保护的协调发展。相较于其他开发模式，PPP模式以契约为基石，项目各方主体都需要在所签订的合同的框架内行事，从而有效规避项目在执行过程中的走样与偏差风险；同时一旦项目实施方违约，政府也可以依据合同进行处罚与追责，从而最大限度地确保环境综合治理的效果。因为存在合同的约束，所以政府和社会资本方都能在合同范围内积极履约，否则将承担严重的违约责任。PPP模式亦能有效规避政策风险。国家政策限制农村房地产开发的根本目的是为了保障耕地红线和农民的利益，只有让土地保持农业用地的状态，并为农民找到与乡村旅游结合、长期共同发展的结合点，方能符合国家相关政策法规。综上，PPP模式是当下最能实现政府、农民、企业三方共赢的农村环境综合治理的新思路。
（二）劣势分析
农村环境综合治理追本溯源应属于准公共产品：农村环境是包括大气、水、土壤等各种环境要素在内的一个生态系统的总称，个体使用环境不需要付费，但他也不能阻止别人消费环境，因此农村环境具备受益的非排他性；同时，农村生态环境系统的承载能力亦是有限的，工业化进程的加速、人口的增长、污染源的增加都会导致特定区域内的生态环境系统的质量下降，因此农村环境又具备消费的竞争性。括言之，农村环境综合治理兼具受益的非排他性和消费的竞争性特征，故可称为准公共物品。农村环境的准公共物品属性导致常态的PPP模式难以进入，如何将社会资本纳入公益领域是每一个PPP项目得以突破的关键。 （三）机会分析
在国家层面，十八届三中全会指出“要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。2015年中央一号文件指出“要全面推进农村人居环境整治、引导和鼓励社会资本投向农村建设”。2017年中央一号文件进一步明确“要深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设”。在四川省层面，2016年8月，中共四川省委在《关于推进绿色发展建设美丽四川的决定》中指出“推进绿色发展、建设美丽四川，就一定要注重农村环境的综合治理”。具体到简阳市，自2015年以来，简阳市采用PPP模式实施的政府投资项目共14个，估算投资193.95亿元，另有7个项目已经市政府常务会审议同意采用PPP模式实施。
（四）风险分析
运用PPP模式开展农村环境综合治理也有可能导致一些潜在问题的发生，需要特别注意：第一，项目风险。PPP项目的规划和筛选面临着风险预测过于乐观、政策变更等风险。第二，有效竞争问题。农村环境综合治理具有多样性、复杂性、长期性的特征，使得一般的社会资本难以进入该领域，信息的不对称导致政府很难甄选出最合适的社会资本参与项目治理。第三，契约风险。地方政府缺乏契约精神，容易因地方领导换届或私利“毁约”是社会资本参与PPP的另一大阻碍。第四，管理风险。PPP顶层设计的暂付阙如和地方政府管理能力的掣肘，导致PPP项目在具体履约过程中容易出现监管漏洞，从而出现损害社会公共利益的可能性。
四、农村环境治理PPP模式创新
（一）PPP基本模式及特征
国际惯例一般习惯按照私有化程度来划分PPP的不同模式，可分为三大类：形式私有化，实质私有化，功能私有化。 （详见表3）形式私有化指把公共部门的任务打包给一个国有企业。实质私有化指把公共部门的任务，包括基础设施的产权，通过出售或者公开发行股票给一个私营企业或由私营企业和公共部门股东组成的混合实体。功能私有化指把公共部门的任务转移给私营企业一段时间，如“设计和建造（DB）”、“设计-建造-融资-运营（DBFO）”、“建造-运营-移交（BOT）”等常见模式，但不转移产权。
表3：PPP的具体模式及主要特征
（二）农村环境综合治理的PPP模式创新
传统的PPP模式并不能很好地运用于农村环境综合治理工作，因此，厚植于简阳市农村特色，本文对简阳市的农村环境治理PPP模式提出了以下建议：
1.SPV农村环境综合治理公司
SPV模式（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司）是指为了实现某种特殊目的而组建成立的项目公司，公司可以通过贷款以及时下热兴的众筹等融资方式，开展项目修建，最终通过向用户收费或者是政府补贴回收投资成本并盈利。 SPV模式的特征在于投资主体（即公司股东）的多元化，既可以是政府和私人企业作为投资主体，也可以将当地村民纳入投资主体，甚至可以包括主权基金和市民个人。
SPV公司运营流程如下：（1）地方政府与私人企业或者其他社会资本按比例投入一定资金筹建PPP项目公司。（2）SPV通过银行等融资机构获得债券融资，融资方式为发放银行贷款、市政债券等。（3）SPV与政府签订特许经营合同，将待建PPP项目转让给SPV公司。（4）SPV公司再自行与不同的主体包括设计施工、运营维护等签订具体的合同，SPV负责整个项目的运行和管理。SPV公司在组成形式上可以选择有限责任公司开展项目运营。
结合简阳农村的实际情况，笔者认为对简阳农村环境综合治理的PPP项目，可充分运用“特色小镇”的理念。目前中国国内已经有合肥PPP 特色小鎮在建。根据规划，项目将围绕地方产业的构建为核心，按照“产、城、人、文”深度融合理念，集投资、创业、研学、居住、休闲、旅游于一体，打造一套具有地方特色、国内领先的小镇生态体系。
普通村落的特色小镇建设PPP模式运作方式：（1）合作主体（即股东）可以由政府、中标的私人企业、农村集体经济或者是合作经济组织、村民个人、咨询设计公司、施工运营公司等，合作成立SPV专项公司。（2）盈利模式：要吸引社会资本对项目进行投资，关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置能达到社会资本的预期收益率。此时建立社会资本的两类收入机制就显得尤为必要：政府的开发建设成本补偿和特许经营中取得的收益，两者之和能够很好地保障社会资本方的收入。
简阳市地形地貌以中央低矮丘陵、四周梯田环绕为主。如前所述，简阳市农村普遍面临土壤污染、水污染和耕地荒芜的环境问题。鉴此，笔者建议：有效依托简阳特殊的地理地貌，建立以梯田湿地生态系统为主体的鲜花主题特色小镇，即将梯田湿地生态系统与周边的丘陵绿植、鲜花村庄有机结合，构成自然和谐的“山、水、林、田、村”生命共同体。梯田湿地的建设在涵养水源、调节径流、保持水土、防止滑坡、调节气候等方面可以发挥不可替代的作用，同时可以借鉴法国、瑞士“鲜花小镇”项目的成功经验，打造具有简阳特色的湿地鲜花小镇特色村落。寓农村环境治理和特色小镇旅游开发建设于一体，这既是治理农村环境的一种方式，又能够给当地的居民带来可观的经济收入，且形成可持续的良性循环，对于后世的生存发展具有长远的意义。
2.TBOT模式
TBOT模式（Transfer-Build-Operation-Transfer，转让-建设-运营-移交）是基于TOT与BOT的创新。该模式是特许经营类模式的一种新类别，以一个既有的成熟的盈利项目为依托，开展其周边环境综合治理的PPP项目。TBOT模式以BOT为主，融合了TOT的精髓，即政府通过招标将已经运营一段成熟项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人，投资人负责组建项目公司去建设和经营周边综合待建项目，项目建设开始经营后，政府从项目公司获得与现有成熟的项目经营权等值的收益，同时按照该TBOT协议，投资人在规定年限内相继将成熟项目和新项目的经营权归还给政府。 笔者认为，简阳市三岔湖景区即是一个适合于TBOT模式的公私合作项目，目前已有成熟的盈利三岔湖休闲项目，基于该项目的周边农村环境综合治理就可以采取TBOT的模式，即简阳市政府将三岔湖未来多年的特许经营权转让给特定的中标企业，由该企业组建专门的TBOT项目公司，按照与政府签订的协议和政府的发展规划，完成三岔湖景区项目的打造与周边农村环境综合治理工程。待三岔湖综合旅游基地项目打造成熟并开始运营后，政府收取与现有成熟项目经营权相等值的收益，同时按照TBOT协议，该企业在规定年限内相继将成熟项目（三岔湖休闲景区）和新项目（旅游休闲项目）的项目经营权归还给政府。
在具体操作时，要将休闲旅游项目的建设用地和周边农用耕地纳入土地利用总体规划和年度计划从而进行合理安排。厚植于三岔湖地区邻近天府国际机场和天府新区的优势，将特色休闲旅游项目例如大型垂钓比赛、羊肉美食节等与原汁原味的农耕体验项目相结合，充分打造最具特色的成都周边游休闲旅游项目。
在简阳市农村环境治理过程引入PPP模式是有理论基础和现实条件的，上文中以PPP模式的SWOT分析为重要契合点，创造性的提出了两种新的适合简阳地区农村环境治理的PPP模式。关于两种模式的制度保障及法律保障体系构建，是接下来需要进一步加强理论和现实研究的重点。
注释：
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